Pubblicato il 29/03/2021

N. 00405/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00053/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 53 del 2021, proposto da
RI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Corti e Massimo Alfonso Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda LS n. 5 NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Maria Luisa Miazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione EN non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della nota a firma del Dirigente Medico SPISAL dell'Azienda ULSS5 NA – Dipartimento di prevenzione, prot. n. 120092 del 24.12.2020 e trasmessa a mezzo PEC in pari data con cui è stata respinta l'istanza di accesso agli atti inoltrata dalla ricorrente;

b) del parere del Direttore UOC Affari Generali (Ufficio Legale) dell'AULSS 5 NA con nota del 21.12.20, prot. 118819/J12, di contenuto parzialmente ignoto e richiamato nel provvedimento gravato sub a);

c) per quanto di ragione della nota dell'ULSS5 NA – Dipartimento di prevenzione - Spisal prot. n. 4313 del 18.01.2021; d) di ogni altro atto preordinato, conseguente e connesso.

Nonché per l'accertamento e la declaratoria del diritto della ricorrente ad accedere alla documentazione richiesta in copia conforme all'originale, con emanazione di ordine di esibizione dei documenti ex art. 116, comma 4, C.P.A., senza alcun tipo di oscuramento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda LS n. 5 NA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 26.02.2020, il Dipartimento di Prevenzione dell’LS n.5 NA (d’ora in poi LS), personale Spisal, ha effettuato presso la sede della società ricorrente, RI srl, un’ispezione per verificare il rispetto, da parte della ricorrente, della normativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro, conclusasi in data 27.10.20, come da verbale dell’Azienda ULSS 5.

Poiché dalla lettura dell’anzidetto verbale emerge che l’ispezione in parola ha avuto corso <<a seguito dell’esposto anonimo pervenuto in data 05.02.2020 prot. 10881 (…)>>, la società ricorrente, in data 06.12.20, ha inoltrato all’LS istanza di accesso agli atti chiedendo di prendere visione ed estrarre copia autenticata dell’esposto del 05.20.20, prot. n. 10881, unitamente agli atti ad esso collegati e conseguenti.

A fondamento dell’istanza, la società ricorrente ha dato conto della necessità di tutelare i suoi interessi e diritti, anche intesi come lesione dell’immagine, al fine di verificare se l’esposto in questione contenga affermazioni ingiuriose e calunniose, tenuto conto che l’ispezione non aveva disvelato alcuna violazione di legge da parte della ricorrente. In tal senso, quindi, RI ha anche chiesto che non fossero oscurati i nominativi degli esponenti/denuncianti, qualora effettivamente indicati.

L’LS ha respinto la richiesta asserendone la non accoglibilità <<in quanto gli atti ai quali può essere consentito l'accesso ad un soggetto privato sottoposto ad attività di controllo da parte della Pubblica Amministrazione, sono unicamente quelli dai quali possono derivare effetti sfavorevoli alla sua sfera giuridica e, dunque, unicamente ai verbali amministrativi di accertamento. Nel caso di specie non sono stati adottati provvedimenti sanzionatori e, quindi, nessun danno si è prodotto in capo al richiedente l'accesso. L'eventuale danno sarebbe derivato dall'applicazione delle sanzioni previste per l'inosservanza delle disposizioni del D.Lgs n. 81/2008 e non certo dall'esposto>>.

Parte ricorrente, pertanto, ha esperito il presente giudizio chiedendo che fosse dichiarato il suo diritto ad accedere ai documenti richiesti con l’istanza del 02.12.2020 e, in particolare, all’esposto del 05.02.20, acquisito al protocollo dell’ULSS 5 al numero 10881; conseguentemente che fosse ordinato all’Ente resistente, ex art. 116, comma 4, c.p.a., l’esibizione dei documenti suddetti, mediante visione ed estrazione di copia conforme.

A fondamento delle proprie pretese parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: 1. l’interesse all’accesso, concreto e attuale, sussisterebbe, ai sensi degli artt. 22, l. n. 241 del 1990, e 2, d.p.r. n. 184/06, al fine di esercitare il diritto di difesa e promuovere anche azioni risarcitorie a tutela della propria immagine, qualora l’esposto dovesse contenere espressioni ed affermazioni calunniose od ingiuriose; ciò tenendo anche conto che non vi sarebbero ragioni a tutela della riservatezza, il verbale di chiusura dell’ispezione facendo riferimento ad un mero esposto anonimo; in tal senso, la ricorrente avrebbe interesse a verificare se l’esposto contiene espressioni calunniose e che ledono il suo buon nome; la motivazione dell’esposto, inoltre, sarebbe illogica, in quanto l’interesse all’accesso, si giustificherebbe proprio alla luce del buon esito del procedimento ispettivo di verifica, sussistendo sempre il diritto di accedere a esposti e denunce quando diffamatori o calunniosi; infine, parte ricorrente insiste che venga osteso l’esposto completo delle generalità dei denuncianti, asserendo che, in realtà, non si tratti di esposto anonimo.

Si è costituita in giudizio l’LS contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

In particolare, l’LS ha ribadito la mancanza di interesse in capo a RI ad accedere all’esposto, in quanto la finalità dell’accesso esulerebbe del tutto dalla verifica della regolarità dell’azione amministrativa, conclusasi positivamente per la ricorrente, avendo, per converso, il solo scopo di conoscere i denuncianti, oltre al fatto che l’esposto non è fonte di prova, ma solo atto di impulso non necessario e non vincolante; inoltre, l’Amministrazione, ha dato conto del fatto che l’anonimo denunciante sarebbe in realtà un lavoratore che per timore di ritorsioni non aveva indicato il suo nome, ma che dal tenore della denuncia avrebbe potuto essere individuato, soprattutto in considerazione delle modeste dimensioni della Società che occupava 8 dipendenti. In questo senso, secondo l’Amministrazione, avendo la ricorrente paventato una tutela di tipo risarcitorio la produzione o la messa in visione dell’esposto potrebbe comportare delle ritorsioni a danno del suddetto lavoratore, in violazione del d.m. n. 757 del 1994 e del Codice comportamento ad uso del personale ispettivo; in via subordinata, comunque, l’LS ha chiesto che il Tribunale definisca le modalità di esibizione del documento richiesto compatibilmente con le esigenze di cui sopra.

Parte ricorrente, al riguardo, ha eccepito l’inammissibilità della contestazione relativa alla tutela del lavoratore, trattandosi di motivazione integrativa postuma, non avendo mai prima l’LS contestato questioni di riservatezza di terzi; inoltre, essendo stata resa nota solo in corso di causa la circostanza per cui ad aver inviato l’esposto sarebbe stato uno dei suoi dipendenti, RI lamenta di non aver potuto adottare, eventualmente, una diversa strategia difensiva; in ogni caso, secondo la ricorrente, proprio tenuto conto del fatto che si tratta di un lavoratore sussisterebbe l’interesse a potersi difendere avverso affermazioni di tipo calunnioso o, comunque, penalmente o civilisticamente rilevanti, laddove, per contro, eventuali provvedimenti o atti ritorsivi sarebbero comunque nulli.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 24 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

1. In via preliminare, occorre esaminare la contestazione di parte ricorrente in ordine all’inammissibilità delle censure sollevate dall’LS in sede di giudizio.

E’ vero, infatti, che quest’ultima, pur insistendo nella censura relativa al difetto di interesse da parte di RI ad accedere all’esposto, solo nella presente sede processuale ha proceduto, al contempo, a modificare, sotto un duplice profilo, lo status quo ante la presentazione del ricorso introduttivo.

Da un lato, infatti, l’LS ha comunque prodotto in giudizio l’esposto oscurato per intero nel contenuto, rammostrando, però, la parte iniziale e finale recante l’indicazione “un lavoratore”, in tal modo, facendo percepire per la prima volta e chiaramente nella memoria difensiva trattarsi non di un lavoratore “qualunque”, ma proprio di uno degli 8 lavoratori impiegati presso la ricorrente.

Dall’altro lato, quindi, l’LS ha contestato come non possa procedersi all’ostensione integrale dell’esposto in quanto ciò consentirebbe a RI di comprendere quale degli 8 lavoratori avrebbe presentato l’esposto con il rischio di eventuali azioni vessatorie nei confronti dello stesso.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha avuto modo di sottolineare che <<il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all'accertamento della sussistenza o meno del diritto dell'istante all'accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un "giudizio sul rapporto", come del resto si evince dall'art. 116, comma 4, del d. lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, "ordina l'esibizione dei documenti richiesti" (C. Stato ad. plen., 02/04/2020, n. 10).

In questo senso, condivisibilmente, è stato rilevato che <<il giudizio di accesso - anche se si atteggia come impugnatorio, essendo rivolto avverso il provvedimento di diniego o avverso il silenzio-rigetto formatosi sulla relativa istanza -, ha per oggetto l'accertamento della spettanza o meno del diritto medesimo, piuttosto che la verifica della sussistenza di vizi di legittimità dell'eventuale diniego opposto dall'Amministrazione (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 06/02/2019, n. 906; Consiglio di Stato sez. III, 05/03/2018, n. 1396) il che implica la dequotazione della problematica relativa alla contestata motivazione postuma>> (C. Stato, sez. III, 28 ottobre 2020, n. 6570).

In questo senso, quindi, il fatto che l’Amministrazione, costituendosi in giudizio adduca ulteriori elementi ostativi all’accesso non è censurabile in termini di inammissibile motivazione postuma, dovendo valutare il Giudice tutti gli elementi che, anche se non individuati nel contestato provvedimento di diniego, possono influire sull’ostensibilità del documento.

Ovviamente, per converso, a tutela del diritto di difesa del soggetto ricorrente, deve essere data la possibilità allo stesso di modificare e integrare le deduzioni, censure e argomentazioni contenute nel ricorso ex art. 116 c.p.a.

Nel caso di specie RI ha avuto comunque la possibilità di adeguare la proprie difese agli ulteriori elementi prospettati dall’LS, sicchè, almeno sotto il profilo formale e strettamente processuale, non può dirsi leso il diritto di difesa della ricorrente, impregiudicata, peraltro, ogni valutazione di tali sopravvenienze ai fini della regolamentazione in punto spese di lite.

Pertanto, l’eccezione di parte ricorrente, sotto questo profilo, deve ritenersi infondata.

2. Venendo al merito, le censure sollevate da parte ricorrente con il ricorso introduttivo erano certamente fondate, rispetto, cioè, alla motivazione addotta dall’LS con il provvedimento di diniego.

Non essendo state, in quella sede, in nessun modo prospettate esigenze di riservatezza a tutela di terzi, non può dirsi fondato il rilievo di carenza di interesse all’ostensione in capo a parte ricorrente.

Infatti, l’esigenza conoscitiva che può fondare un accesso a fini c.d. difensivi, ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990, che, come ricordato dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 19, 20 e 21, l. n. 241 del 1990, prevale, a determinate condizioni, anche su eventuali esigenze di riservatezza, è quella di curare o difendere in giudizio un proprio interesse giuridicamente rilevante, cui il documento è strumentalmente collegato.

Ebbene, l’interesse alla conoscenza di un esposto a seguito del quale è stata iniziata d’ufficio dalla P.a. un’attività ispettiva a carico di un soggetto, si ritiene possa essere giustificato non solo da esigenze difensive strettamente connesse all’impugnazione degli atti di quel procedimento ispettivo (esigenze nel caso di specie insussistenti, il procedimento essendosi risolto favorevolmente per la ricorrente), ma anche dal fatto che l’esposto, in quanto sostanziale denuncia o contestazione di eventuali comportamenti non conformi o illeciti da parte di un determinato soggetto, può eventualmente contenere espressioni di per se stesse offensive, anche solo per non essere congrue sotto il profilo della “continenza”, il ché può far sorgere l’interesse a difendere l’onore o la reputazione del soggetto attinto da tali dichiarazioni, ancorché il destinatario dell’esposto sia un Ente istituzionale preposto ad eseguire dei controlli esperibili anche d’ufficio come nel caso di specie.

In conformità con gli insegnamenti del Consiglio di Stato (si vedano le sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 19, 20 e 21 del 2020, nonché la recente decisione n. 4 del 2021), quindi, la giustificazione addotta dalla ricorrente può ritenersi integrare un’ipotesi di interesse legittimante all’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990.

D’altronde, gli elementi argomentativi e documentali addotti nel presente giudizio dall’LS rendono in concreto non accoglibile, nemmeno parzialmente, la richiesta di ostensione relativamente al contenuto dell’esposto.

Come detto, infatti, l’Amministrazione costituendosi in giudizio non si è limitata a paventare, in modo generico, esigenze di terzi lavoratori – senza alcuna ulteriore precisazione –, consentendo l’accesso ai contenuti, ma oscurando i possibili elementi testuali idonei a specificare il riferimento soggettivo all’estensore dell’esposto non sottoscritto: l’LS, al contrario, pur sottolineando la non ostensibilità del documentato alla luce dell’orientamento giurisprudenziale volto a tutelare i lavoratori, quali soggetti deboli, rispetto alle possibili “ritorsioni” da parte del datore di lavoro, nelle proprie difese ha reso palese la circostanza, prima non nota, che l’esposto proverrebbe da uno dei soli otto lavoratori della stessa società ricorrente, e ha prodotto, a dimostrazione di ciò, il documento in questione oscurato ad eccezione proprio della dicitura “lavoratore”.

Ora, se è vero che in tal modo l’interesse che teoricamente si intendeva tutelare è stato di fatto quantomeno inciso, se non leso, perché ora è dato conosciuto il fatto che ad aver inviato l’esposto sia proprio uno degli otto lavoratori (il che espone comunque a pericolo questi ultimi rispetto ad una eventuale attività di “ricerca del colpevole”, seguendo il ragionamento processuale della stessa LS), d’altronde, tale difesa ha reso di fatto impossibile per il Collegio ordinare una ostensione anche solo parziale del contenuto ulteriore del documento (che in alternativa avrebbe potuto essere disposta del tutto oscurata degli elementi idonei a connotare la riferibilità a colui che ha presentato l’esposto, compresa la dicitura “lavoratore”).

Infatti, il Collegio ritiene di dover dare seguito all’orientamento che valorizza l’art. 2 del D.M. 4 novembre 1994, n. 757, il quale sottrae all'accesso, in quanto coperti da esigenze di riservatezza, i <<documenti contenenti notizie acquisite nel corso delle attività ispettive, quando dalla loro divulgazione possano derivare azioni discriminatorie o indebite pressioni o pregiudizi a carico di lavoratori o di terzi>> (lett. c): detta norma, seppure non pone un divieto assoluto e generalizzato di accesso ai verbali ispettivi ed ai presupposti atti istruttori, prevede un limite alla diretta conoscibilità delle notizie acquisite nel corso dell'attività ispettiva, quando dalla loro divulgazione possano derivare azioni discriminatorie o indebite pressioni o pregiudizi a carico dei lavoratori o di terzi, con la conseguenza che la sua applicazione presuppone un effettivo pericolo di pregiudizio per i lavoratori o per i terzi, sulla base di elementi di fatto concreti, e non per presunzione assoluta. (In tal senso, C. Stato, sez. VI, 11 febbraio 2011, n. 920; T.A.R. Umbria, 21 gennaio 2013, n. 31; T.A.R. Marche, 18 aprile 2013, n. 303; T.A.R. Umbria, 10 maggio 2013, n. 286; Id., 10 febbraio 2020 n. 54). In definitiva, il diritto di difesa, per quanto privilegiato in ragione della previsione di cui all'art. 24, comma 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, deve essere contemperato con la tutela di altri diritti tra cui quello alla riservatezza, anche dei lavoratori che hanno reso dichiarazioni in sede ispettiva; ciò allo scopo di prevenire eventuali ritorsioni o indebite pressioni da parte delle società datrici di lavoro o di quelle obbligate in solido con le medesime e per preservare, in tal modo, l'interesse generale ad un compiuto controllo della regolare gestione dei rapporti di lavoro (C. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2015, n. 714).

Ebbene, a fronte della paventata azione risarcitoria che la società intenderebbe esperire in conseguenza delle espressioni calunniose o comunque offensive eventualmente contenute nell’esposto, la “scoperta” del riferimento a uno degli otto lavoratori rende concreto il pericolo che, a fronte della conoscenza anche dei contenuti dell’esposto, la società ricorrente possa porre in essere delle azioni ritorsive nei confronti degli stessi.

In tal senso, quindi, non sarebbe possibile nemmeno ordinare all’LS di oscurare le sole parti che consentono – alla luce di quanto eccepito dalla resistente – di individuare addirittura proprio “il” lavoratore che ha presentato l’esposto: infatti, la conoscenza anche solo del contenuto dell’esposto farebbe emergere le specifiche contestazioni – risultate infondate – che in concreto uno di detti lavoratori ha inteso muovere nei confronti del datore di lavoro, e il portato eventualmente offensivo delle espressioni utilizzate. Considerata l’esiguità dei lavoratori dipendenti della società, esplicitata dall’LS, ne deriva che l’ostensione anche solo parziale dell’esposto finirebbe di fatto per rendere edotto il datore di lavoro di un elemento di criticità nel rapporto con i propri dipendenti, con ciò che ne consegue in termini di potenziale pericolo di ritorsioni.

Pertanto, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite, d’altronde, alla luce di quanto sopra detto e della particolarità della controversia devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO