Pubblicato il 12/06/2025

N. 02171/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03236/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3236 del 2024, proposto da
AX R.E. S.r.l., Bar al Laghetto S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Riccardo Mandelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Dolzago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Agostoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della ordinanza n. 24/2024 dle 08.10.2024 del Responsabile di Servizio di P.L. Paolo Lanfranchi avente ad oggetto la revoca della ordinanza di cui alla delibera di G.C. n. 24 del 28.11.2011 e delle ordinanze esecutive nn. 8/2011, 10/2011, nonché della ordinanza n. 10/2022, istitutive della sosta a tempo determinato controllata disco orario nella area di parcheggio esterna al Centro Commerciale Laghetto di Dolzago, la liberalizzazione della sosta senza limitazione di tempo e di ingombro dei veicoli e la rimozione della segnaletica stradale relativa ai cartelli a disco orario, e di qualsiasi altro e/o diverso provvedimento od atto presupposti, e/o preliminari, e/o connessi, e/o conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Dolzago;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il dott. Mauro Gatti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società AX è proprietaria di alcune unità immobiliari all’interno del “Centro Commerciale Laghetto”, sito nel Comune di Dolzago (LC), affidate in locazione alla S.r.l. Bar Al Laghetto, che ivi esercita l’attività di bar e ristorazione.

La società Immobiliare Laghetto Dolzago S.r.l., costruttrice e venditrice delle unità immobiliari, di cui AX è ora proprietaria, con atto pubblico costitutivo di vincolo urbanistico in data 29.05.1995 n. rep. 205, stipulato con il Comune di Dolzago, si impegnava ad asservire e vincolare, a favore dell’esercizio adibito a Bar-Ristorante, una idonea area da adibire parcheggio esterno ad uso pubblico per complessivi mq. 290,45 sul mappale 1828, prospicente al locale oggi gestito dal Bar Al Laghetto.

Con delibere nn. 24 del 28.02.2011 e 32 del 21.03.2011, la TA Comunale, “preso atto che l’utilizzo indiscriminato dei parcheggi nell’area Laghetto di questo Comune causa la esclusione dell’utenza fluttuante utilizzatrice delle strutture commerciali, che non riescono a lasciare in sosta i propri veicoli per il tempo necessario all’accesso ai servizi, in conseguenza dell’occupazione di parte dei veicoli lasciati in sosta per tutto l’arco della giornata” statuiva “di istituire nel parcheggio del Centro Commerciale ‘Il Laghetto’, nell’area di proprietà comune di cui in premessa, la regolamentazione della sosta dei veicoli con disco orario, con tempo non superiore alle ore 2, dalle ore 08.00 alle ore 20.00 dei giorni feriali”.

Con ordinanza n. 6 del 14.2.2022 il Responsabile del Servizio di Polizia Locale revocava la citata delibera della TA n. 24/11 e disponeva “la rimozione di tutta la segnaletica stradale comprensiva di cartelli disco orario e cartelli di divieto di circolazione e sosta mezzi pesanti con stazza superiore alle 3,5 T”.

Con successiva ordinanza n. 10/2022 del 7.5.2024, preceduta dalla deliberazione giuntale n. 39 del 22.04.2022, veniva ripristinata la sosta di durata determinata controllata con disco orario ed il divieto di sosta duratura per “gli autocarri superiori alle 3,5 T”.

Con l’ordinanza in questa sede impugnata, il Responsabile del Servizio ha revocato le ordinanze di cui alla delibera di G.C. n. 24 del 28.11.2011 e le ordinanze esecutive nn. 8/2011 e 10/2011, nonché la n. 10/2022, in quanto “la suddetta regolamentazione non corrisponde più all’attuale situazione e non facilità più la fruizione dei parcheggi, determinata anche dalla riapertura di un centro per l’attività sportiva all’interno del centro Commerciale Laghetto con la conseguente necessità per i fruitori della palestra di avere un’area di sosta senza i limiti di tempo”, liberalizzando la sosta senza limitazione di tempo e di ingombro dei veicoli.

Il Comune resistente si costituiva in giudizio, insistendo per il rigetto del ricorso, in rito e nel merito.

Con ordinanza n. 91/25, ex art. 55 c. 10 c.p.a., veniva fissata l'udienza pubblica per la trattazione di merito del ricorso.

All’udienza pubblica del 5.6.25 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I.1) In primo luogo, va accolta la richiesta dei ricorrenti, di stralcio delle memorie conclusive del Comune, depositate in data 6.5.2025 e 16.5.2025, in quanto depositate oltre i termini di cui all’art. 73 c.p.a, come anche lealmente riconosciuto dal suo legale nel corso dell’udienza pubblica.

I.2) Ancora in via preliminare, non emergono profili tali per ritenere che il ricorso sia inammissibile per omessa notifica ad uno dei controinteressati, come eccepito nel corso dell’udienza pubblica dalla difesa comunale.

Malgrado il provvedimento impugnato abbia effettivamente citato “un centro per l’attività sportiva”, la World Pilates S.r.l., cioè la predetta palestra, unitamente ad altri titolari di imprese localizzate nello stesso Centro Commerciale Laghetto, ha in realtà sottoscritto una diffida, inviata al Responsabile del Servizio di PL, chiedendo di ripristinare il parcheggio con durata limitata, essendo pertanto portatrice del medesimo interesse azionato dalle ricorrenti.

Per giurisprudenza pacifica, nel processo amministrativo, la qualità di controinteressato è tuttavia strettamente connessa ai vantaggi e benefici che un determinato soggetto può trarre dal provvedimento amministrativo oggetto di impugnazione, tali da fondare la sussistenza di un interesse legittimo omologo e speculare rispetto a quello del ricorrente che invece se ne assume leso (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 5.1.2022, n. 11), inconfigurabile nel caso di specie in cui, come detto, la World Pilates S.r.l., in sede procedimentale, si è fatta portatrice di un interesse del tutto analogo a quello della ricorrente.

Né del resto può ritenersi che i proprietari delle unità immobiliare site all’interno del Centro Commerciale possano essere qualificati come terzi controinteressati, non essendo neppure menzionati nel provvedimento impugnato.

II.1) Quanto al merito, con il primo motivo, i ricorrenti deducono il vizio di incompetenza del provvedimento impugnato, in quanto adottato del Responsabile della Polizia Locale, e non dalla TA Comunale.

In primo luogo, la disciplina generale della sosta nei Centri Urbani sarebbe infatti affidata all’organo collegiale esecutivo del Comune, cioè alla TA, e in ogni caso, l’adozione di un atto di indirizzo con deliberazione di TA, come in precedenza avuto luogo con le citate delibere nn. 24 del 28.02.2011 e 39/2022 del 22.04.2022, vincolerebbe anche la forma del successivo provvedimento di revoca, non potendo un atto dirigenziale porre nel nulla quello della TA.

II.2) Sotto un ulteriore profilo, i ricorrenti ritengono che la motivazione avrebbe dovuto essere “rafforzata”, ed illustrare i motivi sopravvenuti di pubblico interesse ai sensi dell’art. 21-quinquies c 1 della L. n. 241/1990. Inoltre, poiché il provvedimento impugnato riguardava in modo specifico e colpiva direttamente gli interessi di un gruppo individuato di esercenti, avrebbe dovuto essere preceduto dall’avvio del procedimento.

II.3) Nel secondo motivo, i ricorrenti sostengono che il provvedimento impugnato avrebbe dovuto considerare gli impatti sui loro interessi commerciali, riferiti ad gruppo individuato di esercenti, dal passaggio dalla sosta a tempo determinato controllato, a quella libera, non essendo invece stata effettuata alcuna istruttoria sul punto.

II.4) Sotto altro profilo, il provvedimento impugnato avrebbe illegittimamente distolto le aree di parcheggio del Centro Commerciale Laghetto dalla loro destinazione giuridica e funzionale, trattandosi di aree di proprietà privata con un vincolo di utilizzo pubblico stipulato iure privatorum.

II.5) Con il terzo motivo, i ricorrenti chiedono la condanna del Comune, ai sensi dell’art. 614 bis cpc, al pagamento di una penale per ogni giorno di ritardo nel ripristino della legittima disciplina della sosta a durata limitata e controllata con il disco orario.

III.1) Quanto ai preliminari profili di incompetenza, va rilevato che, per giurisprudenza pacifica, spetta al dirigente comunale il potere di emanare provvedimenti diretti a regolare la circolazione e la sosta dei veicoli, trattandosi di atti che, per un verso, non implicano l'esercizio di funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo ma di gestione ordinaria, e per altro non rientrano nelle deroghe di cui agli art. 50 e 54, t.u.e.l. (T.A.R. Veneto, Sez. I, 3.4.2013, n. 494)

Come recentemente ribadito dalla Sezione (14.1.2025 n. 111) la lettera del combinato disposto degli artt. 5, 6 e 7 del Codice della Strada (D.lgs. n. 285 del 1992) assegna al Sindaco il potere di regolamentare la circolazione dei veicoli nei centri abitati (art. 7) nonché fuori dai centri abitati per le strade comunali e le strade vicinali (art. 6). Tuttavia le norme, risalenti al 1992, vanno coordinate con la posteriore disposizione dell'art. 107 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico degli enti locali), che attribuisce ai soli dirigenti comunali la competenza ad adottare gli atti e i provvedimenti che impegnino l'amministrazione verso l'esterno, ove non ricompresi "espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo degli organi di governo dell'ente" ovvero nelle funzioni, all'evidenza qui non rilevanti, del segretario o del direttore generale. Dispone infatti il comma 5 dell'art. 107 del D.lgs. n. 267 del 2000 che a decorrere dall'entrata in vigore dello stesso testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I, titolo III l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'articolo 54. La competenza già del Sindaco in tema di limitazioni della circolazione deve quindi ritenersi attratta nella competenza propria del dirigente di settore per effetto della sopravvenuta disciplina legislativa, che ha profondamente mutato il riparto di competenza tra organi politici e apparato dirigenziale negli enti locali, parimenti a quanto avvenuto per tutti gli enti pubblici sulla base del D.lgs. n. 29 del 1993 prima e del D.lgs. n. 165 del 2001 poi. I provvedimenti con i quali si disciplina la circolazione sulla viabilità comunale, la modalità di accesso alla stessa ed i relativi orari, l'eventuale divieto per talune categorie di veicoli, i controlli e le sanzioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, assumono natura tipicamente gestoria ed esecutiva e quindi appartengono alla competenza dei dirigenti e non del Sindaco. La natura propria di tali provvedimenti non giustifica quindi alcuna deroga al riparto di competenza tra organi politici e apparato dirigenziale (TAR Lombardia, Milano, Sez. III 13.4.2018, n. 1012). In altri termini, in tema di disciplina della circolazione sulle strade comunali, rientrano nelle competenze della dirigenza comunale i provvedimenti che - pur dovendosi adeguare agli eventuali atti normativi e di indirizzo generale emanati dagli organi di governo e ferma restando l'attività di vigilanza e verifica successiva riservata a tali organi, secondo il disposto di cui all'art. 4 del D.lgs. n. 165 del 2001 - siano diretti a regolamentare gli aspetti particolari della circolazione su singole strade del centro abitato, a nulla rilevando, in contrario, che il combinato disposto di cui agli artt. 6 e 7, D.lgs. n. 285 del 1992, precedentemente emanato, attribuisca al Sindaco la regolamentazione della circolazione nei centri abitati e che i provvedimenti in questione non risultino specificamente tra quelli enumerati dall'art. 107, comma terzo, del D.lgs. n. 267 del 2000, attesa la natura meramente esemplificativa dell'elenco contenuto in tale disposizione nata a [...] (T.A.R. Toscana ,Sez. I, 12.4.2023, n. 380).

Non vi è dubbio, pertanto, che l’intervento della TA nel definire in modo dettagliato le condizioni della sosta in un’area circoscritta del territorio comunale non ha alcunché dell’atto di indirizzo, ed ha esorbitato dalle competenze di tale organo.

Tuttavia, si tratta di profilo non rilevante ai fini della decisione.

Infatti, il provvedimento in questa sede impugnato solo a prima lettura costituisce una “revoca” delle pregresse ordinanze istitutive (da parte della TA, benché priva di competenza per le ragioni appena esposte) della sosta a tempo Esso, piuttosto, e con effetti solo pro futuro, segna l’esercizio, da parte dell’organo alla quale la legge attribuisce la relativa potestà, della competenza a disciplinare la sosta, attraverso l’introduzione di una regola che subentra alla precedente, come sempre è possibile in materia di circolazione dei veicoli.

Il dirigente, in altri termini, non aveva necessità di rimuovere in autotutela un provvedimento della TA (ammesso che ciò sia consentito), ma poteva, come nella sostanza è accaduto, dettare la disciplina della sosta da allora in avanti, posto che ciò rientra tra le sue prerogative.

Ciò rende inconferente la censura basata sull’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990.

III.2) Il ricorso è invece fondato nella parte in cui lamenta difetto di istruttoria.

Le parti hanno discusso in ordine alla destinazione dei 14 stalli di parcheggio per cui è causa, posto che la ricorrente reputa, sulla base della convenzione urbanistica che li ha asserviti all’uso pubblico, che, in ogni caso, essi debbano ritenersi aperti alla sola clientela del bar-ristorante.

Si tratta, tuttavia, di un profilo che eccede l’oggetto della causa, atteso che l’atto impugnato si è limitato a consentire la libera sosta, in luogo di quella a tempo con disco orario, senza con ciò prendere posizione su quali persone siano ammesse a usufruire, con tale modalità, del parcheggio.

Ugualmente, quand’anche si dovesse ritenere che l’uso pubblico di quest’ultimo ne permetta la fruizione da parte di tutti (in accordo con quanto di fatto è accaduto fino ad oggi), ugualmente l’amministrazione, nel disciplinare la sosta, non avrebbe potuto sottrarsi ad uno specifico apprezzamento degli interessi oppositivi vantati dalla ricorrente, proprietaria di un’area che è stata vincolata ad uso pubblico a suo favore, nel contesto di un procedimento di rilascio di permesso di costruire in sanatoria, con necessità di reperire standard urbanistici.

III.2.1) Nel caso di specie, invece, il provvedimento impugnato non ha effettuato alcuna istruttoria né ha reso alcuna motivazione riferita agli interessi della società ricorrente, ma al contrario ha valorizzato le sole asserite “necessità per i fruitori della palestra di avere un’area di sosta senza limiti di tempo”, ciò che comporta il sacrificio degli esercizi che, come quelli ricorrenti, necessitano invece della disponibilità di posti auto per un ristretto arco temporale (peraltro con argomento logicamente discutibile, e, infatti, contestato proprio dal centro sportivo nel cui interesse è stato svolto).

Detta carenza risulta ancor più manifesta se si considera che i pregressi provvedimenti (a nulla qui rilevando da quale organo promanassero, posto che sono le circostanze di fatto ad avere peso) erano invece espressamente incentrati sulla necessità di tutelare “l’utenza fluttuante utilizzatrice delle strutture commerciali, che non riescono a lasciare in sosta i propri veicoli per il tempo necessario all’accesso ai servizi, in conseguenza dell’occupazione di parte dei veicoli lasciati in sosta per tutto l’arco della giornata”, ciò che, come detto, quello in questa sede impugnato non ha minimamente considerato.

Nella relazione depositata nel presente giudizio, il Comune sostiene di aver constatato “che i parcheggi regolati dal disco orario erano spesso liberi” (punto 23), ciò che avrebbe tuttavia dovuto essere posto a fondamento del provvedimento impugnato, che non contiene invece un siffatto ordine di valutazioni.

III.3) Il terzo motivo va invece respinto.

Premesso che le ricorrenti non hanno introdotto alcuna domanda di condanna al risarcimento del danno, riservandosi di presentarla “in separata sede”, è da escludere che l’art. 614 bis c.p.c. sia applicabile al processo amministrativo, posto che i poteri del giudice della cognizione sono tassativamente definiti dall’art. 34 cpa. Quand’anche si reputasse concedibile, ai fini della attuazione del giudicato, una forma di astreinte, in ogni caso essa sarebbe affidata alla prudente valutazione del giudice. Nel caso di specie, stante l’annullamento dell’atto per un vizio di istruttoria e motivazione, e dunque la facoltà del dirigente di adottarlo nuovamente, non apparirebbe opportuno disporre in tal senso.

In particolare, spetta al dirigente tenendo conto della peculiare condizione della ricorrente, e ponendola a confronto con gli interessi pubblici emergenti in senso opposto, introdurre una nuova disciplina della sosta concernente i 14 stalli, unitaria o frammentata che sia (nulla impedisce che solo per alcuni di essi si opti per il disco orario).

Naturalmente, al fine di inquadrare tale scelta nel contesto complessivo dell’area, e di giustificarla razionalmente, è auspicabile che ciò avvenga, previa esplicita presa di posizione in ordine al fatto se il parcheggio debba essere riservato alla sola clientela del bar, o al pubblico indistintamente.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio, in considerazione delle peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate, salvo il rimborso del contributo unificato in favore delle ricorrenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

Mauro Gatti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mauro Gatti	Marco Bignami

IL SEGRETARIO