Pubblicato il 06/06/2022

N. 00943/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00810/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 810 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ZZ OV, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Prete, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
U.N.A.E.P. Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Massimo Ciullo e Giuseppe Lullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento

della deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Taranto del 20.2.2020 n. 42, pubblicata dal 20.2.2020 al 5.3.2020 all'Albo Pretorio del Comune medesimo, in particolare nella parte in cui si è deliberata l'approvazione delle schede allegate con particolare riferimento all'all. A), all'all. B) e all'all. D), relative alla struttura macro-organizzativa e alle macro-funzioni della 2^ Direzione (Affari Generali), nonché nella parte in cui si è incaricato il Dirigente p.t. della 2^ Direzione Affari Generali di valutare “ l'opportunità e la convenienza economica di destinare uno o più avvocati dell'Ente presso le direzioni, secondo le più efficaci modalità organizzative, per lo svolgimento delle attività precontenziose connesse alla riscossione, anche coattiva, delle entrate comunali al fine di rendere più efficace la realizzazione, nonché, in relazione alla gestione del contenzioso delle varie discipline (civile, penale, amministrativo, tributario, del lavoro) di operare le valutazioni necessarie per l'eventuale esternalizzazione di una o più branche del contenzioso dell'Ente ”;

-degli allegati A), B) e D) per la 2^ Direzione per le parti delle quali sono interessate le figure dell'Avvocatura e degli Avvocati dell'Ente civico;

- nonché, ove di interesse, di ogni altro atto (anche sconosciuto) presupposto, connesso e/o consequenziale;

-in subordine, per la condanna dell'Amministrazione Comunale di Taranto al risarcimento del danno per equivalente in favore della ricorrente, con riserva di avanzare, sin da ora, anche ulteriore autonoma domanda di risarcimento - anche innanzi ad altra A.G. - per i danni subiti e subendi derivanti dall'illegittimo comportamento della P.A. nonché dagli eventuali atti di esecuzione e/o concretizzazione della delibera gravata ed incidenti sulla posizione giuridica soggettiva della deducente;

per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati da ZZ OV il 20.03.2021:

per l'annullamento

- della deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Taranto del 15.01.2021 n. 6, pubblicata dal 19.01.2021 al 02.02.2021 all'Albo Pretorio del Comune, in particolare nella parte in cui si è ritenuto opportuno proporre aggiornamenti e modifiche alla Macrostruttura Comunale, tra i quali “l'esternalizzazione della gestione del contenzioso amministrativo e tributario”;

- delle schede A), B) e D) con particolare riferimento alla 2^ Direzione, allegate alla predetta delibera, per le parti relative alle figure dell'Avvocatura e degli Avvocati dell'ente civico;

in subordine, per la condanna

dell'Amministrazione Comunale di Taranto al risarcimento del danno per equivalente in favore della ricorrente, con riserva di avanzare, sin da ora, anche ulteriore autonoma domanda di risarcimento – anche innanzi ad altra A.G. – per i danni subiti e subendi derivanti dall'illegittimo comportamento della P.A. nonché dagli eventuali atti di esecuzione e/o concretizzazione delle delibere gravate con il ricorso introduttivo nonché con il presente, ed incidenti sulla posizione giuridica soggettiva della deducente;

per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati da ZZ OV il 21/9/2021:

per l'annullamento,

previa concessione della misura cautelare più idonea,

- della determinazione dirigenziale del Comune di Taranto Reg. Generale n. 5188 del 29/07/2021, con la quale si è provveduto all'indizione della gara per l' “Affidamento (all’esterno) dei servizi legali di gestione del contenzioso amministrativo e della connessa attività di consulenza e assistenza legale anche stragiudiziale del Comune di Taranto, nonché eventuale fase esecutiva, suddivisi in lotto 1 (urbanistica, ambiente, SUE e SUAP) e lotto 2 (appalti, contratti e contenziosi diversi rispetto alle materie di cui al lotto 1)”;

- del relativo Bando di gara - per entrambi i lotti recanti rispettivamente CIG 8852026AEF e 885205313A, pubblicato il 4.08.2021 all'Albo Pretorio del Comune;

- del relativo Capitolato d'oneri e dell'allegata scheda;

- qualora occorrer possa, del disciplinare di gara;

- qualora occorrer possa, della determina n. 38/2021, nella parte in cui dovesse ledere la posizione della ricorrente;

- nonché di ogni altro atto agli stessi presupposto, conseguenziale od in qualsivoglia modo connesso anche se non conosciuto;

in subordine, per la condanna

dell'Amministrazione Comunale di Taranto al risarcimento del danno per equivalente della Ricorrente, con riserva di avanzare anche ulteriore autonoma domanda in tal senso – anche innanzi ad altra A.G. – per i danni subiti e subendi derivanti dall'illegittimo comportamento del-la P.A. nonché dagli ulteriori atti di esecuzione e/o concretizzazione delle delibere gravate con i precedenti ricorsi già iscritti a ruolo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Taranto;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2022 la Cons. dott.ssa Patrizia Moro e uditi per le parti i difensori avv.to G. Prete, avv.to G. Petruzzi in sostituzione dell'avv.to A. Sticchi Damiani, e avv.to I. Ciullo in sostituzione dell'avv.to G. M. Ciullo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso introduttivo del giudizio, l’Avvocato OV ZZ (componente interno dell’Ufficio Legale del Comune di Taranto - iscritta nell’elenco speciale allegato all’Albo dell’Ordine degli Avvocati della Provincia di Taranto - e assunta presso il Comune di Taranto con contratto a tempo indeterminato e pieno il 29 dicembre 2014, a seguito di Avviso pubblico del 3 ottobre 2014, inerente ad una procedura di mobilità volontaria per la “Copertura a tempo pieno e indeterminato di un posto di funzionario avvocato, categoria di accesso D3”, impugna la deliberazione di Giunta Municipale n. 42 del 20.2.2020 del Comune di Taranto, con la quale sono state dapprima approvate le allegate schede relative alla struttura macro-organizzativa riportanti le “Macrofunzioni delle Direzioni” per poi demandare al Dirigente della 2^ Direzione Affari Generali la valutazione circa: “ l’opportunità e la convenienza economica di destinare uno o più avvocati dell’Ente presso le direzioni, secondo le più efficaci modalità organizzative, per lo svolgimento delle attività precontenziose connesse alla riscossione, anche coattiva, delle entrate comunali al fine di rendere più efficace la realizzazione, nonché, in relazione alla gestione del contenzioso delle varie discipline (civile, penale, amministrativo, tributario, del lavoro) di operare le valutazioni necessarie per l’eventuale esternalizzazione di una o più branche del contenzioso dell’Ente ”.

A sostegno del ricorso introduttivo sono rassegnate le censure di seguito sintetizzate.

I. In via preliminare - Sulla lesività dell’atto gravato - Violazione di legge - Violazione art. 97 della Costituzione. Violazione del principio di buon andamento e trasparenza dell’attività amministrativa.

II. Violazione degli artt. 1, 3 della Legge n. 241/1990 - Eccesso di potere - Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria - Irragionevolezza - Violazione del giusto procedimento - Ingiustizia Manifesta - Violazione e/o falsa applicazione dei principi di buon andamento e imparzialità di cui all’art 97 della Costituzione - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 48 del D. Lgs. n. 267/2000.

III. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23 L. n. 247/1912 - art 3 del R.D. n. 1578/1933 - Eccesso di potere - Irragionevolezza - Ingiustizia Manifesta - Contraddittorietà - Violazione e/o falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità di cui all’art 97 della Costituzione - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 48 del D. Lgs. n. 267/2000.Violazione dell’art. 7 del C.C.N.L. del 1.4.1999.

1.1. Con motivi aggiunti notificati il 20.03.2021 e depositati l’1.4.2021, l’Avvocato ricorrente ha impugnato anche la deliberazione di G.M. del Comune di Taranto n. 6 del 15.01.2021, avente ad oggetto una ulteriore “ Rivisitazione della Macrostruttura Comunale ”, attraverso la riapprovazione di tutte le schede allegate considerate parte integrante e sostanziale della stessa, riportanti le Macrofunzioni delle Direzioni, in particolare nella parte in cui si dispongono modifiche inerenti la 2^ Sezione, tra cui “l’esternalizzazione della gestione del contenzioso amministrativo e tributario” deducendo i seguenti motivi di gravame.

I. Illegittimità derivata da quella inficiante i provvedimenti gravati con il ricorso principale nonché diretta per i medesimi motivi articolati nel ricorso introduttivo.

II. Eccesso di potere - Difetto istruttoria – Difetto assoluto di motivazione - Violazione art. 97 della Costituzione.

1.3. Successivamente, con la determina dirigenziale n. 5188 del 29.7.2021, l’Ente civico resistente approvava l’indizione della gara per l’affidamento all’esterno dei servizi legali (giudiziali e stragiudiziali), comprendenti anche l’eventuale fase esecutiva, di tutti gli affari amministrativi relativi ai Settori dell’Urbanistica dell’Ambiente del S.U.E. del S.U.A.P, degli appalti e contratti e di tutti i contenziosi amministrativi diversi da quelli afferenti le branche innanzi citate.

Il relativo bando e il capitolato d’oneri venivano conseguentemente pubblicati all’Albo Pretorio del Comune di Taranto in data 4.8.2021, prevedendo come termine ultimo per la presentazione delle candidature da parte dei professionisti interessati il giorno 13.9.2021.

Anche avverso il suindicato provvedimento è insorta la ricorrente, con motivi aggiunti notificati il 21.09.2021 e depositati in giudizio il 28.09.2021, deducendo quanto segue:

I. Illegittimità derivata da quella inficiante i provvedimenti gravati con il ricorso principale nonché diretta per i medesimi motivi articolati nel ricorso introduttivo.

II. Eccesso di potere - Difetto istruttoria - Difetto assoluto di motivazione - Violazione art. 97 Costituzione. Manifesta illogicità. Perplessità. Contraddittorietà. Sviamento.

III. Violazione dell’art. 5 del regolamento sul funzionamento dell’Avvocatura Comunale per la rappresentanza e difesa in giudizio dell’Amministrazione e per la disciplina dei compensi professionali agli avvocati dell’ente. Eccesso di potere per contraddittorietà.

IV. Eccesso di potere per contraddittorietà con altri atti.

1.4. Il 28.09.2021 si è costituito in giudizio il Comune di Taranto eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.

Con atto d’intervento ad adiuvandum, depositato il 13.10.2021, si è costituita in giudizio l’’Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici - U.N.A.E.P. “ a tutela dei diritti ed interessi della propria iscritta

Avv. OV ZZ, per la questione che in via generale e di principio può riguardare tutti gli avvocati iscritti all’U.N.A.E.P. nei rapporti con i rispettivi enti datori di lavoro, che lamentano la violazione e/o l’illegittimità (anche costituzionale) di norme ”, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati dalla ricorrente.

All’esito dell’udienza in Camera di Consiglio del 3.11.2021, con ordinanza collegiale n. 619/2021, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare formulata dalla parte ricorrente con i motivi aggiunti del 21.09.2021.

Con ordinanza cautelare n.457/2022, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto dal Comune di Taranto per la riforma dell’ordinanza cautelare suindicata, “ Considerato che osta all’accoglimento dell’appello l’assenza dei presupposti di gravità ed irreparabilità delle prospettate ragioni di pregiudizio, anche in considerazione della imminenza della pubblica udienza fissata, in prime cure, per la definizione nel merito della controversia ”.

Successivamente le parti hanno ulteriormente precisato e illustrato le rispettive posizioni.

All’esito dell’udienza pubblica del 13 aprile 2022 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, in punto di giurisdizione, i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio e con i successivi motivi aggiunti attengono all’impugnativa di atti di macro -organizzazione amministrativa del Comune di Taranto che, seppur incidenti sulla posizione lavorativa e professionale dell’Avvocato interno ricorrente, definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2019, n. 2210) e rappresentano l’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo (cd. “linee fondamentali di organizzazione degli uffici” ex art. 2, comma 1, D. Lg.vo n. 165/2001), con la conseguente giurisdizione dell’adito Giudice amministrativo, in quanto, in tal caso, la situazione soggettiva del privato è di interesse legittimo (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 28 febbraio 2019, n. 6040; Sez. Unite, 4 luglio 2018, n. 17353; Sez. Unite, 31 maggio 2016, n. 11387; Cons. Stato, sez. V, 23 novembre 2018, n. 6645; V, 30 ottobre 2017, n. 4988; VI, 3 aprile 2018, n. 2034; VI, 16 febbraio 2018, n. 997).

Deve, pertanto, respingersi l’eccezione di difetto di giurisdizione del G.A. sollevata dalla difesa civica.

Deve respingersi anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio sollevata dalla difesa del Comune di Taranto, sostenendo la natura meramente endoprocedimentale della deliberazione giuntale n. 42/2020, avente ad oggetto (tra l’altro) il conferimento al Dirigente della 2^ Direzione Affari Generali (competente alla “gestione amministrativa dell’Avvocatura” ai sensi dell’art. 3, co. 2, del Regolamento sul funzionamento dell’Avvocatura comunale), dell’incarico di “ valutare l’opportunità e la convenienza economica di destinare uno o più avvocati dell’Ente presso le direzioni, secondo le più efficaci modalità organizzative, per lo svolgimento delle attività precontenziose connesse alla riscossione, anche coattiva, delle entrate comunali (sanzioni amministrative, recupero crediti diversi, ecc.), al fine di renderne più efficace la realizzazione, nonché, in relazione alla gestione del contenzioso delle varie discipline (civile, penale, amministrativo, tributario, del lavoro) di operare le valutazioni necessarie per l’eventuale esternalizzazione di una o più branche del contenzioso dell’Ente, considerando gli attuali carichi di lavoro e la convenienza anche economica di una gestione differente ”.

Osserva, in proposito il Collegio, che la deliberazione G.M. citata da, un lato, è stata seguita dai successivi provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti proposti in corso di causa con i quali è stata conclusa la procedura di riorganizzazione della 2^ Direzione e di esternalizzazione (parziale ma sostanzialmente incisiva) degli affari legali e, dall’altro, la stessa si pone come atto presupposto (comunque, già lesivo della sfera giuridica della ricorrente) a monte della sequela procedimentale poi sfociata con l’indizione della gara per l’affidamento all’esterno dei servizi legali (giudiziali e stragiudiziali) di che trattasi, sicchè è evidente l’interesse (concreto e attuale) a ricorrere avverso tale provvedimento.

Sussiste, inoltre, la legittimazione dell’U.N.A.E.P. a intervenire in giudizio a sostegno delle domande azionate dalla ricorrente. Le finalità statutarie, che comprendono la tutela degli interessi giuridici, morali ed economici degli Avvocati interni iscritti negli elenchi speciali, giustificano l’adozione di iniziative dirette a consolidare lo status di questi Avvocati, e a limitare o condizionare le scelte organizzative degli Enti Pubblici che possano risultare in contrasto con i diritti acquisiti.

3. Nel merito, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è fondato e deve essere accolto.

3.1. In particolare, il Collegio è dell’avviso meditato che debba essere integralmente confermato, in questa sede, il contenuto della citata ordinanza cautelare n. 619/2021 con la quale questo Tribunale ha rilevato che i provvedimenti impugnati sono inficiati da “ un macroscopico deficit istruttorio e di motivazione, atteso che la contestata esternalizzazione dei servizi legali afferenti al contenzioso amministrativo appare attuata dal Comune di Taranto - in parte qua - in violazione ai canoni di economicità, efficacia e proporzionalità dell’agere amministrativo, risultando del tutto obliterati, nell’esercizio del potere organizzativo (per quanto discrezionale) in esame: a) la previa valutazione analitica del contenzioso esistente presso le diverse Autorità giurisdizionali e di quello prevedibile statisticamente (in aumento o in flessione); b) l’accertamento dei carichi di lavoro esistenti (allo stato) e presumibili in capo ai legali interni; c) la possibilità per gli stessi di fare fronte al predetto contenzioso assumendo la relativa difesa dell’Ente; d) la successiva valutazione, dopo i precedenti step, delle possibili e alternative diverse soluzioni (maggiormente favorevoli per l’Ente in termini di efficacia, economicità, rispetto e valorizzazione delle professionalità esistenti all’interno dell’Ente, anche al fine di evitare spese inutili e foriere di possibili danni erariali) per il raggiungimento degli obiettivi prefissati (con valutazione di eventuali nuove assunzioni o di convenzioni con sostituti d’udienza); e) la comparazione, in termini di costi e benefici, delle alternative esistenti con la proposizione delle soluzioni maggiormente soddisfacenti nei termini predetti… i dati numerici - come rappresentati nei provvedimenti impugnati - del contenzioso esistente, in assenza di una attenta valutazione analitica dell’oggetto e della natura degli stessi (il cui aumento pare riguardare i sinistri stradali ) non risulta affatto sufficiente ai fini di una adeguata procedimentalizzazione istruttoria, tanto più che gran parte del contenzioso comunale (riguardante i tributi minori, le sanzioni del codice della strada e le controversie di lavoro) risulta essere svolto direttamente dagli Uffici non necessitando di patrocinio legale; i riferiti dati di aumento delle spese per gli incarichi legali esterni appaiono del tutto irrilevanti, sia perchè gli stessi sono comunque frutto di una libera scelta dell’Ente e non vi sono dati sufficienti per comprendere se la stessa sia stata dettata dalla obiettiva impossibilità per l’Avvocatura comunale di assumerne la relativa difesa, sia per l’assenza di indicazioni circa la natura degli incarichi, il periodo del relativo affidamento e se le parcelle corrisposte si riferiscano ad attività già espletate o da espletarsi; la decisione di esternalizzare il contenzioso amministrativo, attuata mediante l’impugnata determinazione dirigenziale del Comune di Taranto n. 5188/2021, inoltre, non pare neppure raggiungere l’obiettivo del risparmio di spesa correlato alla contrazione dell’affidamento degli incarichi all’esterno, prevedendo espressamente la lex specialis impugnata, oltre alla spesa indicata nell’importo a base d’asta ( cfr. capitolato d’oneri: “Ai fini della determinazione della normativa applicabile, ai sensi dell'art. 35 del D. Lgs. 50/2016, l'importo complessivo dei due Lotti ammonta ad € 240.947,65 (euro duecentoquarantamilanovecentoquarantasette/65), comprensivo del rinnovo di un anno e della proroga tecnica eventuale stimata in 6 mesi, IVA e CPA escluse) anche la possibilità di affidare - comunque - intuitu personae singoli incarichi a professionisti esterni diversi da quelli convenzionati ”.

2.2. A tanto, vi è solo da aggiungere, con precipuo riferimento ai singoli provvedimenti impugnati, che con la deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Taranto del 20.2.2020 n. 42, si demanda al Dirigente della 2^ Direzione Affari Generali di “ valutare l’opportunità e la convenienza economica di destinare uno o più avvocati dell’Ente presso le direzioni, secondo le più efficaci modalità organizzative, per lo svolgimento di attività precontenziose, connesse alla riscossione, anche coattiva, delle entrate comunali (sanzioni amministrative recupero crediti diversi, ecc) al fine di rendere più efficace la realizzazione, nonché in relazione alla gestione del contenzioso delle varie discipline (civile, penale, amministrativo, tributario, del lavoro) di operare le valutazioni necessarie per l’eventuale esternalizzazione di una o più branche del contenzioso dell’Ente considerando gli attuali carichi di lavoro e la convenienza anche economica di una gestione differente” senza però specificare in alcun modo le criticità e le ragioni sottese alla delega conferita al Dirigente Affari Generali e, conseguentemente, agli obiettivi da perseguire, sì che, come condivisibilmente dedotto dalla ricorrente, il provvedimento si appalesa del tutto aleatorio e indeterminato. Inoltre, nella scheda B), nella parte dedicata alle macrofunzioni, si specifica che l’Avvocatura comunale verrà preposta al: “Contenzioso pregiudiziario e contenzioso giudiziario implicante rappresentanza e difesa del Comune nelle cause, previa formale assegnazione, e agli affari giudiziari in materia civile e nelle materie in cui non si proceda mediante gestione esternalizzata ”.

Osserva, in proposito, il Tribunale che, nel demandare al Dirigente della 2^ Sezione - Affari Generali ogni valutazione in ordine alla possibilità di destinare gli Avvocati interni dell’Ente ad altre Direzioni ed Uffici in assenza dell’indicazione delle specifiche e concrete criticità da superare e degli obiettivi sostanziali da raggiungere, l’Ente Locale resistente pone le basi per l’esternalizzazione dei servizi legali di che trattasi senza che (a ben vedere) possa ab externo ricostruirsi il percorso logico giuridico seguito, con conseguente evidente e macroscopico deficit istruttorio e motivazionale.

2.3.Coglie nel segno anche la rilevata contraddittorietà dell’agere amministrativo avuto riguardo alla deliberazione di C.C. del Comune di Taranto n.98/2018 del 18.04.2018, la quale, aveva invece precedentemente veniva assegnato all’Avvocatura civica tutto il contenzioso con eccezione di quello riguardante: “a ) i tributi da gestire a cura della Dir. Tributi; b) le sanzioni amm.ve al codice della strada, le ordinanze, gli avvisi e le ingiunzioni emesse dalla P.M. da gestire a cura di quest’ultima; c) cause di lavoro del personale comunale a cura della Dir. RRUU ”., specificandosi che, “ sul piano funzionale, il ricorso ad avvocati esterni, eventualmente con mandato congiunto agli avvocati comunali, potrà avvenire: “soltanto in caso di contenzioso di particolare importanza strategica e/o economica per gli interessi istituzionali e finanziari dell’Ente, avvalendosi di professionisti di chiara fama e importante curriculum, applicando in ogni caso gli istituti previsti dal codice dei contratti pubblici, in ragione della soglia economica di spesa prevista e dei tempi occorrenti all’affidamento dell’incarico ”.

2.4. Del pari, affetta dal medesimo deficit istruttorio e motivazionale, con conseguente fondatezza sul punto dei motivi aggiunti proposti in corso di causa il 20.03.2021, è la delibera di G.M. n. 6 del 15.01.2021, con la quale in attuazione delle indicazioni formulate nella deliberazione di G.M. n. 42/2020 si procede a disporre modifiche alla Macrostruttura Comunale tra cui “l’esternalizzazione del contenzioso amministrativo e tributario”, come rilevabile dalla “Scheda B” allegata alla menzionata deliberazione giuntale n. 6/2021 che stabilisce che: “ La gestione del contenzioso amministrativo e tributario sarà esternalizzata con atti gestionali”.

Anche tale atto non è corredato da alcun supporto motivazionale e istruttorio in ordine alla ricognizione delle criticità riscontrate, limitandosi lo stesso a racchiudere l’indicazione riepilogativa per gli ultimi sei anni del contenzioso suddiviso tra quello gestito dall’Avvocatura interna con quello affidato all’esterno, dalla quale emerge comunque negli anni 2019 - 2020, che il ricorso agli incarichi esterni è residuale, dato che le somme impiegate per gli incarichi all’esterno corrispondono appena ad una percentuale pari al 15% e del 13% sul totale delle cause patrocinate all’interno dell’Avvocatura Civica.

2.5. In proposito, secondo la giurisprudenza contabile “ l’Ente deve preliminarmente operare una ricognizione interna finalizzata a verificare l’impossibilità, da parte del personale interno, a svolgere l’incarico. Infatti, l’attività di patrocinio in giudizio (per i soggetti iscritti all’Albo degli avvocati) è un’attività istituzionale dei dipendenti pubblici, rientranti nei loro doveri d’ufficio. Tale accertamento implica che la pubblica amministrazione ha l’onere di accertare, mediante una rigorosa procedura, l’impossibilità da parte di dette professionalità a svolgere l’incarico, in ragione del loro documentato carico di lavoro” (Corte dei Conti-Emilia Romagna, Sez. contr., Delib., 11 dicembre 2018, n. 144/2018/PAR).

Del resto, secondo l’art.2 del D. Lgs. n. 165/2001 e ss.mm. “ Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive. Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri: a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità. A tal fine, periodicamente e comunque all'atto della definizione dei programmi operativi e dell'assegnazione delle risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revisione;b) ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell'articolo 5, comma 2;c) collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici; d) garanzia dell'imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso;e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell'Unione europea ”.

La norma citata impone pertanto alle Amministrazioni Pubbliche di determinare le scelte organizzative secondo criteri, fra gli altri, di economicità ed efficacia, con la conseguente illegittimità di scelte organizzative arbitrarie, irragionevoli e sproporzionate, ove confrontate con i citati canoni di funzionalità di cui al citato art. 2 del D. Lgs. n. 165/2001 (in tal senso Consiglio di Stato n. 5143 del 3 settembre 2018),

2.6. Nella fattispecie concreta dedotta in giudizio l’apparato motivazionale e istruttorio che l’Ente Civico resistente doveva seguire avrebbe dovuto rispondere ai suindicati parametri oltre che approfondire anche i diritti acquisiti dei dipendenti (Avvocati) coinvolti, la cui posizione, capacità ed esperienza professionale profusa all’interno dell’Ente risulta del tutto (inspiegabilmente e immotivatamente) pretermessa.

2.7. I suindicati vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio ed i primi motivi aggiunti si riverberano anche sulla successiva determinazione dirigenziale n. 5188 del 29.07.2021(impugnata con i secondi motivi aggiunti), con la quale il Comune resistente ha concluso il procedimento di esternalizzazione dell’intero contenzioso amministrativo (diviso in due lotti) decidendo di affidarlo a due Avvocati esterni, con un impegno di spesa per complessivi €.240.947,65, oltre e alla espressa riserva di affidare intuitu personae incarichi d’opera professionale/patrocinio legale.

2.8.Quanto ai rilievi espressi dalla difesa civica nel corso del giudizio (cfr. memoria del Comune di Taranto dell’11.03.2022), secondo cui le risultanze dell’istruttoria condotta dal Servizio Affari Legali avrebbero evidenziato per l’anno 2020:(i) un aumento degli affidamenti esterni rispetto all’anno precedente (35 affidamenti nel 2020; rispetto ai 31 del 2019), con il correlato aumento di spesa, il Tribunale osserva quanto segue.

Tale ragione, concretante, peraltro, una inammissibile integrazione postuma della motivazione, non è (peraltro) evincibile nei provvedimenti impugnati e, comunque, l’aumento di soli quattro affidamenti esterni (peraltro non giustificati da motivate ed estrinsecate ragioni di obiettiva necessità) non giustifica la esternalizzazione contestata, sia in termini di risparmio di spesa, sia in termini di funzionalità (dato che nella prevista esternalizzazione degli affari legali non è escluso l’ulteriore ricorso ad incarichi esterni).

Del pari, le prodotte dichiarazioni di indisponibilità (in taluni limitati casi) rese dall’Avv. ZZ e dagli altri Avvocati interni dell’Ente, da un lato non fanno (almeno formalmente) parte dell’iter istruttorio e motivazionale dei provvedimenti impugnati e dall’altro le stesse sono motivate prevalentemente per ragioni di assenza dal servizio, “ in considerazione dei termini ridotti per predisporre gli atti e tenuto conto della mancata conoscenza di tutti gli atti e dei procedimenti pregressi, nonché del precedente giurisprudenziale, richiamato nella nota, che determina un maggior approfondimento della questione ”, incompatibilità e solo residualmente carichi di lavoro.

Quanto alla sostituzione del domiciliatario, la stessa non prova una meno incisiva ed efficace difesa giudiziale.

In ordine all’anno 2021, parte ricorrente ha invece evidenziato, senza essere smentita sul punto che la stessa è stata affidataria di ben 28 incarichi nuovi innanzi al G.A. (congiuntamente ad altro Avvocato interno) e di n. 13 riferiti ad anni precedenti (sempre congiuntamente all’avv. Buccoliero) e che - a quanto risulta - sono stati affidati all’esterno solo altri 4 giudizi, per motivi di continuità e senza previa verifica di disponibilità degli Avvocati interni.

2.9. In definitiva, le conclusioni cui è giunta l’A.C. resistente con i provvedimenti impugnati, i quali hanno sostanzialmente esternalizzato tutto il contenzioso amministrativo dell’Ente (ad eccezione degli affari civili che, nelle Pubbliche Amministrazioni, sono del tutto residuali), privando i legali interni del c.d. ius postulandi, risultano effettuate in ragione di criticità ed obiettivi di efficienza e funzionalità solo predicate formalmente e genericamente ma non esternate e/emergenti dagli atti, vieppiù comportanti nuovi e ingenti impegni di spesa senza neppure escludere l’affidamento all’esterno di nuovi incarichi intuitu personae.

3. In definitiva, il ricorso introduttivo del giudizio e i due motivi aggiunti proposti in corso di causa sono fondati in relazione ai dedotti vizi di legittimità incentrati sui rilevati deficit istruttori e motivazionali le cui ragioni sono singulatim sufficienti ad evidenziare la illegittimità dei correlati provvedimenti impugnati i quali, in parte qua, devono essere annullati, previo assorbimento delle censure non esaminate.

L’accoglimento della domanda principale, esclude, altresì, anche l’esame delle domande risarcitorie proposte (solo) in via subordinata.

3.1. Le spese di lite, da compensarsi quanto all’interventore U.N.A.E.P., seguono ex art.91 c.p.c. la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte qua i provvedimenti comunali impugnati.

Condanna il Comune di Taranto, in persona del legale rappresentante pro-tempore, alla rifusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, liquidate complessivamente in €1.500,00, oltre accessori di legge.

Compensa le spese del giudizio quanto all’interventore U.N.A.E.P.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 13 aprile 2022 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Patrizia Moro	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO