Pubblicato il 28/05/2025

N. 01193/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03550/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3550 del 2016, proposto dal Consorzio Universitario della Provincia di GE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Barone, con domicilio come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliato in Palermo, piazza Verdi n. 6, presso lo studio dell’avv. Pietro Luigi Matta;

contro

l’Università Studi di Palermo, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in Palermo, via Mariano Stabile n. 182 è per legge domiciliata;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
il Comune di GE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Insalaco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, elettivamente domiciliato in Palermo, Piazza Marina 19, presso lo studio dell’avv. Michele Roccella;

per l'annullamento:

- dell’ordinanza ingiunzione, ai sensi del Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639 e s.m.i., prot. n. 89850 del 21/11/2016, emessa dall'Università degli Studi di Palermo nei confronti del Consorzio Universitario di GE (Polo Universitario della Provincia di GE) per il pagamento entro trenta giorni dalla notifica della "somma complessiva di euro 8.842.506,92”;

- di ogni altro atto - anche sconosciuto - preparatorio, presupposto connesso e consequenziale a quelli espressamente impugnati;

…e per l'accertamento:

- dell'inesistenza delle obbligazioni di pagamento, come dedotte nell'odierna ingiunzione;

- dei ripetuti inadempimenti da parte dell'Università di Palermo alle convenzioni sottoscritte con il Consorzio ricorrente in data 28/6/2002, 31/8/2010, 15/4/2013;

- della correttezza e legittimità della condotta del Consorzio Universitario della Provincia di GE (Polo Universitario della Provincia di GE) e dell'assenza di qualsiasi responsabilità del medesimo Consorzio rispetto alle pretese vantate dall'Università di Palermo con l'ingiunzione impugnata;

…nonché per il risarcimento di tutti i danni illegittimamente cagionati all'odierno ricorrente in conseguenza della suddetta ordinanza ingiunzione ed altresì dei comportamenti dell'Università di Palermo inveranti inadempimenti alle convenzioni sottoscritte con l'odierno ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università Studi di Palermo e il ricorso incidentale da questa presentato;

Visto l’atto di intervento del Comune di GE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il dott. Pierluigi Buonomo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Consorzio Universitario della Provincia di GE (Polo Universitario della Provincia di GE), premettendo la giurisdizione del g.a. sull’oggetto della controversia, domanda:

- l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione, ai sensi del Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639 e s.m.i., prot. n. 89850 del 21/11/2016, emessa dall'Università degli Studi di Palermo nei confronti del Consorzio Universitario di GE (Polo Universitario della Provincia di GE) per il pagamento entro trenta giorni dalla notifica della "somma complessiva di euro 8.842.506,92”;

- l'accertamento: i) dell'inesistenza delle obbligazioni di pagamento, come dedotte nell'odierna ingiunzione; ii) dei ripetuti inadempimenti da parte dell'Università di Palermo alle convenzioni sottoscritte con il Consorzio ricorrente in data 28/6/2002, 31/8/2010, 15/4/2013; iii) della correttezza e legittimità della condotta del Consorzio Universitario della Provincia di GE (Polo Universitario della Provincia di GE) e dell'assenza di qualsiasi responsabilità del medesimo Consorzio rispetto alle pretese vantate dall'Università di Palermo con l'ingiunzione impugnata;

- la condanna al risarcimento di tutti i danni illegittimamente cagionati all'odierno ricorrente in conseguenza della suddetta ordinanza ingiunzione ed altresì dei comportamenti dell'Università di Palermo inveranti inadempimenti alle convenzioni sottoscritte con l'odierno ricorrente.

2.- Con atto del 13.01.2017, interveniva ad adiuvandum il Comune di GE.

3- Si costituiva l’Università degli Studi di Palermo, la quale, in data 23.01.2017, contestando preliminarmente la sussistenza del g.a. sull’oggetto della controversia, presentava ricorso incidentale finalizzato, da un lato, a confutare le tesi avversarie e, dall’altro, ad accertare la debenza delle somme indicate nell’ordinanza ingiunzione.

4.- Con ordinanza cautelare n. 242/2017 del 27.02.2017, veniva accolta l’istanza cautelare.

5.- Nel corso del giudizio le parti producevano documenti e memorie in vista dell’udienza di merito, tentando invano di ricercare una soluzione stragiudiziale transattiva della controversia.

6.- All’udienza pubblica del 13.05.2025, in vista della quale rimanevano immutate le rispettive posizioni difensive, il ricorso veniva trattenuto in decisione.

7.- Il ricorso è inammissibile.

E’ fondata, a parere del Collegio, l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito avanzata dall’Avvocatura dello Stato, per le considerazioni che seguono:

7.1.a) - deve escludersi che le previsioni di cui all’art. 3 co. 2 del R.D. 639/1910 (secondo il quale “ Avverso l'ingiunzione prevista dal comma 2 si può proporre opposizione davanti all'autorità giudiziaria ordinaria. L'opposizione è disciplinata dall'articolo 32 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150. ”) e all’art. 32, co. 1, del d.lgs. 150/2011 (secondo il quale “ Le controversie in materia di opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici di cui all'articolo 3 del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici approvato con regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, sono regolate dal rito ordinario di cognizione. ”) costituiscano deroga ai criteri generali per la giurisdizione e possano essere invocate per ricondurre senz’altro nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ordinario vertenze che, con riguardo alla natura dei rapporti dedotti ed alla normativa ad essi relativa, debbano essere riservate alla cognizione di altro giudice (cfr. TAR Campania, sez. I, 6 febbraio 2017, n. 735 e 6 novembre 2020, n.5040; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd. , 17 aprile 2019, n. 334; T.A.R. Sicilia, Catania , sez. I , 15 gennaio 2015, n. 109; Cass., SS UU, 5 gennaio 2016, n. 29 e Consiglio di Stato, sez. IV, 16 marzo 2021, n.2250);

7.1.b) - la giurisdizione di questo giudice amministrativo potrebbe trovare invece radicamento nell’art. 133 co. 1 lett. a) del c.p.a. - secondo il quale “ Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge:

a) le controversie in materia di:

…

2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni; ” – e ciò sotto il duplice, ma alternativo, profilo che le convenzioni stipulate tra il Consorzio ricorrente e l’Università degli Studi di Palermo in data 28/6/2002, 31/8/2010 e 15/4/2013: i) costituiscano accordi tra un ente privato che persegue un interesse pubblico (ove si accedesse alla tesi dell’Avvocatura di Stato circa la natura privatistica del Consorzio ricorrente) ed un ente pubblico (l’Università resistente), con conseguente applicazione del regime di cui all’art. 11 della legge generale sul procedimento amministrativo (tesi adombrata nella ordinanza cautelare n. 242/2017, ma con rinvio ad un successivo approfondimento), ii) oppure costituiscano accordi tra un ente pubblico (ove si accedesse alla tesi circa la natura pubblica del Consorzio ricorrente) ed un altro ente pubblico (l’Università resistente) – con conseguente applicazione del regime di cui all’art. 15 della legge generale sul procedimento amministrativo (tesi prospettata da parte ricorrente nel ricorso introduttivo);

7.1.c) - il Collegio ritiene però non potersi aderire alla prima delle dette opzioni per la oggettiva non corrispondenza tra la astratta fattispecie delineata dall’art. 11 l. n. 241/1990 (accordo finalizzato a “ determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo ”) e il reale ed effettivo contenuto delle convenzioni all’esame (finalizzate a “ disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune ”);

7.1.d) - il Collegio ritiene, invece doversi aderire alla seconda delle dette opzioni in quanto corrispondente alla finalità tipica degli accordi ex art. 15 l. n. 241/1990, in conformità allo scopo proprio del Consorzio quale desumibile dalle norme di riferimento espressamente sottese alla sua costituzione (artt. 60 e 61 R.D.31 agosto 1933, n. 1592, recante “ Approvazione del testo unico delle leggi sull'istruzione superiore ”);

7.1.e) - né a tale adesione osta la asserita (dalla difesa dell’Università) natura giuridica privata del Consorzio, militando in favore della natura giuridica pubblica dell’ente una serie di considerazioni compendiate, proprio con riferimento ai Consorzi universitari siciliani, nei due pareri dell’Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana - n. 270/2006, reso con nota prot. 2006/19354, secondo il quale “ Pertanto … i Consorzi in questione sono dotati di personalità giuridica pubblica ” - e del Dipartimento per gli Affari Interni e territoriali del Ministero dell’Interno del 28 gennaio 2010, secondo il quale “… il consorzio in esame è da considerarsi un ente pubblico facente parte del 'settore pubblico regionale' in quanto strumentalmente e finanziariamente collegato alla regione Siciliana ai sensi dell'art. 6 della L.R. n. 13/2003 e dell'art. 21 della L.R. n. 13/1997 come, peraltro, si evince dal decreto 11 febbraio 2008 contenente l'elenco degli enti (tra i quali figura il Consorzio Universitario di .) sottoposti al sistema della tesoreria unica regionale. Il criterio della strumentalità, individua, in particolare, quegli enti che espletano la propria azione nell'ambito del territorio regionale e delle materie ascritte alla sua competenza, svolgendo funzioni e compiti connessi al perseguimento dei fini istituzionalmente propri della regione stessa (istruzione universitaria: art. 17, lett.d) Statuto Sic.) ”;

7.1.f) - ad avviso del Collegio è quindi incontestabile che la tipologia di relazione tra i due enti contrapposti in giudizio sia quella dell’accordo tra P.A. per l’esercizio in comune di funzioni di interesse pubblico, astrattamente rientrante nella previsione di cui all’art. 133 co. 1 lett. a) del c.p.a.;

7.2. Pur tuttavia, rileva il Collegio che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di cui all'articolo 133, comma 1, lettera a), numero 2, c.p.a., concernenti la «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni», deve essere scrutinata, attraverso l'impiego del consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia (o meno) ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell'esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo invece la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato «a valle» dello strumento negoziale adottato per l’esercizio della funzione e/o l’esplicazione del potere.

Finanche in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni (ex articolo 15 della legge n. 241 del 1990 e 133 c.p.a.) la giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come oggetto immediato l'accordo stesso e non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate. Infatti, perché sia configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo occorre che l'amministrazione agisca, negli ambiti predefiniti dalla legge, come autorità e cioè attraverso la spendita che si assume illegittima di poteri amministrativi, non essendo sufficiente il mero e astratto collegamento tra tali ambiti (materie) e l'oggetto della controversia, restando pur sempre devolute al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali, quali sono quelle aventi ad oggetto l'accertamento degli adempimenti e inadempimenti delle parti; si tratta di una interpretazione costituzionalmente orientata, giudicata doverosa, pure quando le disposizioni sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo siano letteralmente (ma solo apparentemente) comprensive della generalità delle controversie inerenti a una determinata materia (come nel caso esaminato nella sentenza dalla Corte Costituzionale n. 35/2010).

7.3.a) - Pertanto, ad avviso di questo Collegio, il thema decidendum all’esame esula dalla materia degli "gli accordi destinati a disciplinare e coordinare l'esercizio di potestà amministrative tra le pubbliche amministrazioni contraenti su oggetti di interesse comune", ricadenti nella giurisdizione amministrativa esclusiva di cui all'art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., venendo in rilievo, per converso, la regolazione di "questioni meramente patrimoniali tra le parti (cfr. Cass. Sez. Un. 21770/2021)", rispetto alle quali "spetta pur sempre alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione sulla controversia relativa al mancato adempimento da parte di una amministrazione pubblica delle prestazioni pecuniarie connesse all'esecuzione di obbligazioni assunte[...], laddove non venga dedotto alcun esercizio di poteri amministrativi collegato ad accordi tra pubbliche amministrazioni e non si contesti la validità del predetto accordo contrattuale" (sul punto, cfr. Cass. SS.UU. n. 11252/2022; TAR Salerno n. 305/2023; Cass. Civ. Sez. I n. 34954/2023; Consiglio di Stato sez. VII, 29/03/2023, n.3270);

7.3.b) - Né a diversa conclusione può condurre l’articolazione delle conclusioni sottoposte dalle parti a questo giudice, ed in particolare l’ampia “domanda” formulata dal Consorzio ricorrente per l’accertamento “dei ripetuti inadempimenti da parte dell'Università di Palermo alle convenzioni sottoscritte con il Consorzio ricorrente in data 28/6/2002, 31/8/2010, 15/4/2013”.

Ed invero, giova rilevare che nel giudizio di opposizione ad ingiunzione ex art. 3 del r.d. n. 639 del 1910 l’Amministrazione opposta assume la posizione sostanziale di attrice, in quanto l'oggetto del processo non è soltanto l'atto amministrativo, ma anche il rapporto giuridico obbligatorio sottostante, con la conseguenza che grava sull'Amministrazione l'onere di provare i fatti costitutivi del credito portato dal provvedimento, mentre spetta all'opponente la dimostrazione dei fatti estintivi, modificativi o impeditivi dell'obbligazione (Cassazione civile , sez. III , 26/07/2022 , n. 23346) potendo l'Amministrazione opposta (attrice in senso sostanziale) proporre domande riconvenzionali volte ad ottenere la conferma dell'ingiunzione (Cassazione civile , sez. I , 26/09/2019 , n. 24040).

In tale “quadro processuale” l’oggetto del giudizio è costituito esclusivamente dalla pretesa patrimoniale vantata dall’Università – contenuta nell’ordinanza ingiunzione opposta e ribadita con il ricorso incidentale/domanda riconvenzionale - rispetto alla quale l’opposizione del Consorzio – e più in particolare la specifica domanda di accertamento “dei ripetuti inadempimenti da parte dell'Università di Palermo alle convenzioni sottoscritte con il Consorzio ricorrente in data 28/6/2002, 31/8/2010, 15/4/2013” - si configura quale eccezione/contestazione della debenza delle somme richieste.

7.4. - Per le ragioni sopra esposte, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del g.a. in favore del g.o., presso il quale la parte ricorrente potrà procedere alla riassunzione del giudizio nei termini di cui all’art. 11 c.p.a.

8.- L’esito in rito della controversia e la peculiarità della fattispecie giustificano la compensazione delle spese di giudizio tra le parti, per altro entrambe pubbliche.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Francesco Mulieri, Consigliere

Pierluigi Buonomo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Buonomo	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO