Pubblicato il 27/07/2021

N. 00982/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00472/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 472 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandra Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63 (Palazzo ex Rea);

per l'annullamento

del provvedimento prot. -OMISSIS- del 10.3.2021, emesso in data 12.3.2021 con cui la Questura di -OMISSIS- ha disposto la revoca delle misure di accoglienza, e di ogni altro atto successivo, prodromico, conseguente, consequenziale, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2021 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm

-OMISSIS- ha impugnato, formulando anche istanza di sospensione cautelare, il provvedimento, meglio indicato in epigrafe, con cui la Questura di -OMISSIS- ha disposto l’esclusione della medesima dalle misure di accoglienza erogate dalla struttura sita a -OMISSIS-e gestita dal -OMISSIS-.

La Questura ha fondato il suddetto provvedimento sulla considerazione che, come comprovato dalla corrispondenza con il -OMISSIS-, la cittadina straniera svolge attività lavorativa in base a contratto di tipo -OMISSIS- in scadenza a luglio 2021 e non ha presentato, nonostante le numerose richieste, il contratto di lavoro e tutte le buste paga, non consentendo, in tal modo, di verificare adeguatamente la sussistenza dei requisiti per l’accoglienza, ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett. d), del D.Lgs n. 142/2015.

La ricorrente, dopo un’ampia premessa in fatto in ordine agli accadimenti pregressi all’accoglienza nella struttura gestita dal -OMISSIS- e all’attività lavorativa svolta, ha formulato, in sintesi, le seguenti censure: 1) violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, con conseguente mancata partecipazione procedimentale e violazione del contraddittorio nell’ambito del quale la ricorrente avrebbe potuto evidenziare elementi rilevanti per il caso in esame; la mancata partecipazione avrebbe determinato anche il vizio di difetto di motivazione e di istruttoria; 2) violazione degli artt. 17 e 23 del D.Lgs n. 142/2015 per difetto di motivazione e di istruttoria, tenuto conto del fatto che la ricorrente è un soggetto vulnerabile e che l’Amministrazione avrebbe omesso di accertare autonomamente i fatti, basandosi esclusivamente su quanto affermato dall’ente gestore della struttura; sarebbe del tutto mancante la prova in ordine al rifiuto di produrre la documentazione richiesta, peraltro in seguito prodotta alla struttura di accoglienza; 3) sarebbe del tutto mancante la prova di quanto affermato nel provvedimento gravato (rifiuto di produrre la documentazione lavorativa asseritamente richiesta in via informale dalla struttura di accoglienza); violazione del principio di trasparenza e del diritto di difesa; 4) violazione del principio di proporzionalità; 5) violazione del diritto all’abitazione quale diritto fondamentale e inviolabile; 6) violazione degli artt. 3 e 32 Cost. e dell’art. 35 del D.Lgs n. 286/1992 per mancata considerazione delle gravi patologie di cui soffre la ricorrente.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale, previa contestazione delle censure avversarie, ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Alla Camera di Consiglio del 9 giugno 2021, sentite le parti come da verbale di causa, il ricorso è stato trattenuto in decisione, potendo essere definito con sentenza in forma semplificata.

Le censure di cui ai motivi di ricorso, i quali, per quanto formalmente distinti, possono essere esaminati congiuntamente essendo connessi sotto il profilo logico-giuridico, sono fondate e vanno accolte nei termini e per le ragioni di seguito precisate.

Va premesso che, a seguito di segnalazione da parte del -OMISSIS-, la Prefettura di -OMISSIS- richiedeva informazioni in ordine all’attività lavorativa svolta dalla ricorrente; con comunicazione e-mail del 22.2.2021, il Consorzio precisava, per quanto qui rileva, che l’interessata stava proseguendo l’attività lavorativa in provincia di Udine, in base ad un contratto di lavoro -OMISSIS- con scadenza il 31.7.2021, contratto che non garantiva stabilità lavorativa ed economica; con successiva nota del 24.2.2021, la Prefettura incaricava il medesimo ente gestore della struttura di accoglienza di richiedere all’interessata di produrre –entro 10 giorni – il contratto di lavoro unitamente alla buste paga, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti di accesso alle misure di accoglienza e di valutare la possibilità di un trasferimento temporaneo, per motivi lavorativi, in un centro di accoglienza straordinario nella provincia di Udine; a tale richiesta avrebbe dato riscontro –secondo quanto affermato in ricorso e non specificatamente contestato dall’Amministrazione – la -OMISSIS-con comunicazione di data 8.3.2021 –non prodotta in giudizio dalle parti – precisando che l’interessata, pur contattata, si era rifiutata di fornire la documentazione richiesta. In ricorso si precisa, ulteriormente, che in data 10.3.2021, la ricorrente avrebbe comunque fornito la documentazione richiesta, poi trasmessa alla Prefettura; in pari data era però assunto il provvedimento in questa sede gravato.

Tanto premesso, si rileva che risulta fondata la censura con cui si contesta la violazione dell’art.7 della legge n. 241 del 1990 e la conseguente, mancata, partecipazione procedimentale, così come il difetto di istruttoria e di motivazione.

Invero, va rilevato che, per giurisprudenza consolidata, l’emanazione di un atto di secondo grado, annullamento d’ufficio, revoca o decadenza, incidente su posizioni giuridiche originate da un precedente atto, deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, salve ragioni di urgenza, adeguatamente motivate e salvi i casi in cui all’interessato sia stato consentito di evidenziare i fatti e gli argomenti ritenuti rilevanti ( ex multis, TAR Campania, Salerno, sez. II, 27 gennaio 2021, n. 237; Consiglio Giustizia Amministrativa Regione Sicilia, sez. Giur., 5 ottobre 2020, n. 884; TAR Lombardia, Brescia., sez. II, 22 settembre 2020, n. 655 ).

L’obbligo che incombe sull’Amministrazione di trasmettere all’interessato la comunicazione di avvio del procedimento ha la funzione strumentale - in attuazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento, predicati dall’art. 97 della Costituzione, proprio con la partecipazione procedimentale dei soggetti coinvolti ed incisi dall’esercizio concreto della funzione amministrativa - di addivenire all’emanazione di provvedimenti tendenzialmente “giusti”, cioè non solo astrattamente, ma anche e soprattutto concretamente conformi alla legge e, pertanto, effettivamente idonei a perseguire l’interesse pubblico con il minor sacrificio possibile degli interessati; di conseguenza il rispetto delle garanzie procedimentali non può essere inteso in senso meramente formalistico, dovendo piuttosto interpretarsi in senso sostanziale, in quanto le garanzie partecipative non assolvono soltanto ad una funzione difensiva in favore del destinatario dell’atto conclusivo, ma sono finalizzate anche a consentire all’Amministrazione l’acquisizione di eventuali (ulteriori e diversi, rispetto a quelli già posseduti) elementi di valutazione adeguati per la formazione di una volontà completa e meditata (esprime questi concetti Consiglio di Stato, sez. V, 7 settembre 2015, n. 4140 ). La comunicazione di avvio del procedimento, pertanto, postula necessariamente che l’Amministrazione abbia già assunto, in ordine a una determinata materia o su una determinata questione, sulla base degli elementi in suo possesso, una certa decisione meramente interna, ritenuta astrattamente idonea a perseguire l’interesse pubblico, tuttavia non definitiva, suscettibile cioè di essere non solo modificata, ma addirittura ritirata o revocata a seguito dell’acquisizione, proprio mediante la partecipazione dei soggetti direttamente interessati, di ulteriori elementi di valutazione.

Ebbene, nel caso in esame e conformemente ai principi sopra enunciati, deve escludersi -come invece affermato nel provvedimento gravato ove si richiama l’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 - che “ si possa omettere la comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art 7 della medesima legge in quanto il contenuto del presente provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, per la natura vincolata del medesimo ”, non fosse altro per la decisiva ragione che il provvedimento gravato non riveste per nulla carattere vincolato.

Al contrario, non poteva escludersi che il contributo partecipativo della destinataria del gravato provvedimento di revoca delle misure di accoglienza avrebbe potuto determinare un diverso sbocco procedimentale, atteso che l’odierna ricorrente avrebbe potuto chiarire la propria posizione lavorativa (sotto il profilo sia della stabilità che della consistenza economica) e, conseguentemente, consentire di correttamente accertare la sussistenza o meno dei requisiti reddituali per mantenere l’accesso alle misura di accoglienza, nonché precisare la propria posizione in ordine al possibile e momentaneo trasferimento presso altra struttura di accoglienza in provincia di Udine, consentendo in tal modo di adeguatamente valutarne i relativi presupposti.

Opinare diversamente, significherebbe svuotare d’ogni pratica utilità l’istituto previsto e disciplinato dagli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990, riducendolo ad un vuoto simulacro, che potrebbe essere, pertanto, tranquillamente pretermesso, con buona pace dei principi costituzionali di trasparenza, democraticità e buon andamento dell’azione amministrativa, nonché con irrimediabile frustrazione dell’esigenza di deflazione del contenzioso, che ne costituisce, com'è noto, un altro tratto caratterizzante.

Sotto distinto ma collegato profilo, il fatto di aver pretermesso la partecipazione procedimentale dell’interessata (e di aver interpellato solo ed esclusivamente la struttura di accoglienza) ha determinato, altresì, un evidente difetto istruttorio (oltre che motivazionale), atteso che l’Amministrazione ha assunto la decisione contestata in assenza degli elementi rilevanti per la fattispecie in esame, elementi che, invece, costituivano indefettibile presupposto per disporre la cessazione delle misure di accoglienza.

In definitiva, ai fini di assumere una corretta determinazione in merito alla vicenda in esame, era indispensabile attivare un pieno contraddittorio con la parte interessata, non potendosi disporre l’esclusione dalle misura di accoglienza senza aver svolto una adeguata istruttoria e senza essere in possesso di ogni elemento rilevante in ordine alla vicenda per cui è causa.

Per le esposte ragioni, il provvedimento impugnato è, dunque, illegittimo e va, pertanto, annullato, con assorbimento delle ulteriori questioni sollevate in ricorso, restando ovviamente salvo il potere dell’Amministrazione di avviare un corretto contraddittorio con la parte interessata e, all’esito della conseguente istruttoria, assumere, ove ne sussistano i presupposti, i più opportuni e motivati provvedimenti atti a regolare la situazione riguardante la ricorrente.

Le spese di causa, stante la indubbia peculiarità della vicenda, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Paolo Nasini, Referendario

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.