Pubblicato il 25/11/2025

N. 03822/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02003/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2003 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Salomone 84 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Dal Molin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

TT OL di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Giorgio Giulio Grandesso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia del Demanio, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze Direzione Regionale Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Milano, via Freguglia, 1;
Amsa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Prati, Elisabetta Alexandra Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Milano, Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (“RP”) della Lombardia, Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (“RP”) della Lombardia – Dipartimento di Milano, Regione Lombardia, Agenzia di Tutela della Salute (Ats) della TT OL di Milano, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento della TT OL di Milano, Area ambiente e tutela del territorio, prot. 112812 del 18/07/2023;

- del provvedimento della TT OL di Milano, Area ambiente e tutela del territorio, prot. 150247 del 2/10/2023, trasmesso alla ricorrente via pec in pari data, con cui l’Amministrazione, ha ribadito la posizione già assunta nel precedente provvedimento prot. 112812 del 18/07/2023;

2) Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 18.06.2025:

- del Decreto Dirigenziale della TT OL di Milano, Area ambiente e tutela del territorio, Settore Rifiuti e bonifiche, prot. 56603 del 24/03/2025, unitamente al provvedimento di trasmissione del predetto Decreto di cui al prot. 57520 del 25/03/2025 della TT OL di Milano, Area ambiente e tutela del territorio, Settore Rifiuti e bonifiche;

- nonché di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di TT OL di Milano e di Amsa S.p.A. e di Agenzia del Demanio e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Agenzia del Demanio Direzione Regionale Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il dott. ZI NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) La fattispecie concreta, cui afferiscono i provvedimenti gravati, attiene all’attività svolta dalla TT OL di Milano ai fini dell’individuazione dei soggetti responsabili dell’inquinamento dell’area sita nel Comune di Milano, in via Oreste Salomone n. 68 e di proprietà della società ricorrente.

L’esame del ricorso presuppone una ricognizione della situazione fattuale e processuale complessiva.

1.1) L’area suindicata consiste in un compendio immobiliare avente un’estensione di 170.000 mq.; originariamente di proprietà del Demanio dello Stato, l’area ha ospitato il Campo Volo di Taliedo e le officine aeronautiche Caproni, sino al conferimento nel 2003 alla Patrimonio dello Stato S.p.a. e successivamente nel 2004 alla società Storm.it S.p.a..

L’area è stata poi ceduta al Fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso “Orione”, per essere infine acquistata dalla ricorrente nel 2014.

Emerge dagli atti di causa ed è incontestato tra le parti che il sito è stato oggetto di occupazioni e di depositi abusivi, da parte di più soggetti, alcuni dei quali identificati (cfr. consulenza tecnica d’ufficio disposta in sede giurisdizionale ordinaria e versata in atti).

Divenuta proprietaria del sito, la ricorrente ha svolto delle indagini ambientali preliminari che hanno palesato alcune criticità, quali: il superamento delle C.S.C. per alcuni metalli pesanti, la contaminazione diffusa da diossine del terreno superficiale, la presenza di rifiuti interrati e non, la presenza di materiali di riporto non conformi, nonché un cumulo di diossine.

Pertanto, la ricorrente, quale proprietario incolpevole dell’area, ha sollecitato la TT OL di Milano affinché esercitasse i poteri di competenza, ai sensi degli artt. 244 e 245 del d.lgs. n. 152/2006 e procedesse alle indagini necessarie per l’individuazione del responsabile dell’inquinamento.

Con decreto dirigenziale n. 62 del 9 gennaio 2019, la TT OL di Milano ha concluso negativamente l’attività di accertamento, ritenendo che gli elementi complessivi non consentissero l’individuazione di uno o più responsabili.

Tale decreto è stato impugnato dinanzi al Tribunale, che, con sentenza n. 1984, depositata in data 23 ottobre 2020, ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento; la sentenza è stata poi confermata in appello dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 7605/2022.

1.2) La sentenza del TAR n. 1984/2020, nel ritenere fondata la censura di carenza di istruttoria, oltre a quella di difetto del contraddittorio, ha messo in luce la “totale assenza di valutazione della posizione dell’Agenzia del Demanio nell’istruttoria volta all’identificazione degli eventuali soggetti responsabili delle contaminazioni riscontrate, nonostante la società ricorrente abbia sul punto debitamente argomentato”, aggiungendo che “la totale mancata adozione di misure di “contenimento” da parte del precedente proprietario (Agenzia del Demanio) è in effetti plausibile”.

Si è posta l’attenzione sulle documentate e “numerose iniziative del Comune di Milano, volte, fino al 2004, a sollecitare l’intervento del proprietario pubblico dell’area”, con la precisazione che la stessa “Agenzia del Demanio, a fronte dell’ennesima ingiunzione dell’ente locale di riferimento, nel 2003, si era dichiarata pronta ad avviare le operazioni di bonifica e messa in sicurezza del sito”.

Non solo, la sentenza ha rilevato l’inadeguata considerazione di vari elementi emersi nel procedimento, comprese le relazioni di ARPA, che avrebbero dovuto indurre l’Amministrazione ad “indagare e approfondire il ruolo – in termini di potenziale responsabilità omissiva colposa nella sorveglianza del sito – del proprietario pubblico fino al 2004”.

La pronuncia ha stabilito che “per completezza e omogeneità di istruttoria”, l’Amministrazione avrebbe dovuto altresì “riesaminare la posizione di responsabilità della controinteressata AMSA, con riferimento alle valutazioni che l’hanno già coinvolta, al fine di verificare se anche con riguardo a tale profilo gli accertamenti svolti possano ritenersi inadeguati, alla luce delle considerazioni svolte processualmente dalla ricorrente”.

Ciò nella consapevolezza che “con riferimento alla questione delle "diossine" rilevate nell’area”, l’amministrazione ha “escluso che tale inquinamento fosse riconducibile soltanto all’impianto AMSA di Via Zama, poiché le diossine sarebbero state prodotte anche da attività industriali, che un tempo abbondavano nel raggio di 2 km dal sito in parola”.

La sentenza di appello - Consiglio di Stato n. 7605/2022 - ha confermato la decisione del Tar Lombardia, evidenziando in particolare “l’assenza di un idoneo contraddittorio endoprocedimentale dell’Amministrazione con la ricorrente” e sottolineando la correttezza della decisione del Tar fondata “su un aspetto sostanziale inerente all’evidente difetto di istruttoria”.

1.3) In esito al descritto giudizio, la società Salomone 84 S.r.l. ha presentato un’istanza alla TT OL di Milano, affinché riaprisse il procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione, ex art. 244 d.lgs. n. 152/2006, tenendo conto delle argomentazioni sviluppate dalle due decisioni già intervenute sulla questione.

L’Amministrazione ha attivato l’istruttoria procedimentale, richiedendo alle parti coinvolte (Agenzia del Demanio, AMSA e altri enti) di procedere ad integrazioni documentali; quindi ha indetto una conferenza di servizi in forma semplificata, svoltasi nel giugno 2023.

In riscontro ai solleciti della ricorrente, con nota prot. 112812 del 18 luglio 2023 e successiva prot. 15047 del 2 ottobre 2023, l’Amministrazione ha dato atto di un “riesame delle vicende storiche che hanno interessato il sito, alla luce delle indicazioni fornite dai Giudici Amministrativi e delle relazioni depositate dai soggetti nelle cause promosse avanti a TAR e Consiglio di Stato”, rilevando, tuttavia, che, specialmente in forza del mutamento del modello concettuale della contaminazione, introdotto dalla società ricorrente con il nuovo studio di fattibilità per la prosecuzione del procedimento di bonifica dell’area di via Salomone 68 – Milano, “anche ai sensi dei vigenti disposti normativi, art. 245 c.2, si dovrà in ogni caso attendere gli esiti delle indagini integrative da condursi in contraddittorio con l’Agenzia e l’aggiornamento delle determinazioni di cui alla relazione tecnica ai sensi dell’ex art. 244 del D.lgs. 152/06”.

1.4) La ricorrente ha impugnato gli atti indicati, deducendone la nullità per violazione/elusione del giudicato, nonché, in generale, domandando l’ottemperanza della sentenza esecutiva del Consiglio di Stato 7605/2022, attraverso la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo di prosecuzione del procedimento di individuazione del responsabile. In subordine, la ricorrente ha chiesto, previa conversione del rito, l’annullamento dei medesimi provvedimenti.

Il giudizio ha condotto alla sentenza non definitiva di questo Tribunale n. 178/2024, depositata il 24 gennaio 2024, che ha respinto il ricorso di ottemperanza, lasciando impregiudicata “ogni valutazione sulla legittimità dell’operato dell’amministrazione, per profili diversi da quelli sottesi alla dedotta nullità, trattandosi di aspetti posti a fondamento della diversa domanda di annullamento da trattare con il rito ordinario”.

Quanto alle deduzioni della ricorrente circa l’iter istruttorio intrapreso da TT OL di Milano, con le correlate deduzioni di violazione e di elusione del giudicato, la sentenza n. 178/2024 ha rilevato che “l’insufficienza e l’inadeguatezza del percorso istruttorio posto in essere dall’amministrazione ne rende doveroso il completamento, mediante l’acquisizione di ulteriori elementi ritenuti rilevanti e non consente che il riesame si sostanzi nella mera rivalutazione dei dati già acquisiti” e “neppure integra una violazione del giudicato la scelta dell’amministrazione di tenere conto, nel quadro della necessità di garantire la completezza dell’istruttoria, dello studio di fattibilità presentato dalla ricorrente nel distinto procedimento di bonifica che coinvolge il Comune di Milano”.

1.5) Con decreto dirigenziale prot. 56603 del 24/03/2025, la TT OL di Milano ha concluso le indagini ai sensi degli artt. 244 e 245, comma 2, cod. amb. relative all’area di via Salomone n. 68 di Milano, affermando:

a) quanto alla potenziale contaminazione da metalli pesanti, che “la stessa [la contaminazione] è stata riscontrata diffusamente nei materiali di riporto e/o materiali rimaneggiati … risultando intrinseca alla tipologia stessa di tali materiali; la collocazione/ridistribuzione degli stessi è avvenuta in più riprese nel corso degli anni, sia abusivamente sia, in assenza di disposti normativi, anche da parte di soggetti autorizzati; tali movimentazioni hanno cancellato la precedente morfologia dello stato dei luoghi, portando all’innalzamento del piano campagna e alla obliterazione delle forme naturali un tempo presenti (teste di fontanili, corsi d’acqua minori). Ne consegue che non si è in grado di arrivare ad una determinazione causale, necessaria per addivenire a una possibile ascrizione di responsabilità per le finalità di cui all’art. 244 del D.lgs. 152/06”;

b) quanto alla potenziale contaminazione da diossine, che “localizzandosi negli orizzonti superficiali del suolo, ne è stata attestata la pluralità di fonti, sia per fenomeni di aerodispersione, sia per movimentazione e apporti di terreni superficiali, sia per locali fenomeni di combustione, come evidenziato nella nota di ARPA Dipartimento di Milano e NZ Brianza … secondo la quale “risulta di estrema difficoltà indicare una sorgente che prevalga su altre, considerato che l’elenco di cui sopra (attività produttive n.d.r.) non può certamente essere considerato esaustivo e rappresentativo della storia quali secolare dell’industria milanese in zona”, considerazioni confermate da ultimo con nota RP … e quindi anche per tale parametro non si è in grado di definire univocamente l’origine e la conseguente responsabilità, per le finalità di cui all’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006”.

Sulla base delle argomentazioni ora richiamate, la TT OL di Milano ha confermato le valutazioni sottese al decreto n. 62/2019, poi annullato, evidenziando che:

- il sito in esame, confinante a Nord con area attrezzata a verde pubblico, a Est via Oreste Salomone, a Sud via Romulando Bonfandini, a Ovest impianto di trattamento/deposito rifiuti “Zama” di AMSA gruppo A2A, è stato utilizzato come aeroporto militare “Campo di volo di Taliedo”, prima di essere progressivamente abbandonato al degrado;

- l’ammaloramento si è intensificato fino al 2004, quando il sito è passato dalla proprietà pubblica a quella privata;

- il degrado rilevabile nell’area è analogo a quello dell’area “ex I.C.E. – Discarica degli Zingari”;

- dal 2006 sono rilevate attività di pulizia e manutenzione da parte della proprietà;

- quanto agli assetti proprietari, il sito è stato di proprietà dell’Intendenza di Finanza, Reparto Demanio, fino al 1999 (salvo alcuni mappali di proprietà del Demanio Pubblico dello Stato Ramo Aeronautica fino al 1970) e fino al 2003 dell’Agenzia del Demanio, subentratale ex lege ai sensi dell’art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 3000; successivamente l’area è stata trasferita alla Patrimonio dello Stato s.p.a. e, in seguito ad asta pubblica, il sito è stato acquistato dalla STORM.IT s.r.l. fino al 2007; dal 2007 al 2012 è divenuto di proprietà della Orione – Fondo Comune di Investimento Immobiliare di tipo chiuso, quindi dal 2012 al 2014 è risultato nella titolarità della Namira s.g.r.p.a. per poi essere acquistato in proprietà dalla società ricorrente;

- in merito alla posizione del Demanio, è stata rilevata la presenza di vari provvedimenti ingiuntivi del Comune di Milano e degli organi sanitari nei confronti dell’Intendenza di Finanza, Reparto Demanio, a partire dalla metà degli anni ‘60 dello scorso secolo; l’esecuzione di lavori da parte dell’Ufficio tecnico erariale per la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti nel 1990 e nel 1992; le richieste del Settore Ambiente del Comune di Milano in merito all’eventuale contaminazione del terreno e del sottosuolo; la presenza di provvedimenti a carattere amministrativo-giudiziario nei confronti degli occupanti abusivi del sito, adottati dall’Intendenza di Finanza e una nota dell’Avvocatura distrettuale dello Stato del 1996, ove si riporta che “l’esito sostanzialmente negativo dei giudizi penali relativi ai nominati in oggetto, che per gli accertamenti che questa Avvocatura è stata in grado di compiere sulla base degli scarsissimi dati di cui era in possesso al riguardo, sono risultati o irrintracciabili o chiusisi per amnistia o archiviazione per mancanza di condizioni”;

- con riguardo alla posizione di AMSA, è stato dato atto che essa, in ragione dell’attività svolta, “potrebbe aver causato la potenziale contaminazione da diossine (PCDD – PCDF), rinvenute in diversi punti nei terreni del sito”, tuttavia “si rende di fatto inapplicabile un’attribuzione di responsabilità”, in quanto al potenziale contributo di AMSA si aggiungono “numerosi rimaneggiamenti effettuati nel sito e documentati, sia storicamente, sia dalle indagini integrative effettuate, che collocano la potenziale contaminazione da diossine nel materiale di riporto”.

1.6) Il descritto provvedimento è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti da Salomone 84 srl, che, con più censure tra loro correlate, ha dedotto in ordine alla violazione, anche in termini di difetto di motivazione, del principio eurounitario “chi inquina paga” e del criterio del “più probabile che non”, quale parametro di imputazione causale della responsabilità per l’inquinamento, per avere la TT OL di Milano ignorato alcune circostanze indizianti gravi e concordanti, nonché travisato la natura dell’obbligazione di responsabilità da inquinamento e svolto un’istruttoria non adeguata.

2) In via preliminare deve essere scrutinata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Agenzia del Demanio, che chiede di essere estromessa dal giudizio, in quanto, come già il ricorso originario, anche i motivi aggiunti riguardano solo provvedimenti emessi dalla TT OL.

L’eccezione non ha pregio.

L’evocazione in giudizio dell’Agenzia del Demanio è avvenuta in quanto parte controinteressata ed è giustificata dalla circostanza che, nella fattispecie esaminata dai provvedimenti impugnati, l’Agenzia è stata presa in considerazione da C.M.M. quale soggetto potenzialmente responsabile, direttamente individuato e avvantaggiato dal provvedimento, che ne ha escluso la responsabilità per l’inquinamento esistente.

La circostanza che nel provvedimento gravato la TT OL di Milano escluda un’ascrizione di responsabilità nei confronti dell’Agenzia del Demanio non ne determina, come sostenuto dalla difesa statale, la carenza di legittimazione passiva, ma ne consente l’individuazione puntuale quale soggetto interessato alla stabilità dell’atto impugnato, coerentemente chiamato in giudizio.

Del resto, l’eccezione formulata si pone in contraddizione con la posizione processuale assunta dall’Agenzia del Demanio nel separato giudizio avente ad oggetto il decreto dirigenziale n. 62/2019, ove aveva proposto appello avverso la sentenza del TAR Lombardia n. 1984/2020, recante l’accoglimento del ricorso avverso il decreto che, analogamente al provvedimento ora impugnato con i motivi aggiunti, aveva ritenuto di non poter attribuire una responsabilità specifica per l’inquinamento accertato, così palesando l’interesse alla stabilità dell’atto che ne escludeva il coinvolgimento nella contaminazione.

Ne deriva che l’Agenzia è dotata di legittimazione passiva in quanto parte controinteressata.

2.1) Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione con la quale AMSA S.p.a. e TT OL di Milano deducono l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, attesa la sopravvenienza del provvedimento dirigenziale gravato con il ricorso per motivi aggiunti, che avrebbe fatto venir meno qualsiasi ulteriore residua utilità derivante dall’eventuale pronuncia di annullamento dei provvedimenti di luglio e ottobre 2023, impugnati originariamente.

La società ricorrente insiste per la dichiarazione di illegittimità, ai soli fini risarcitori, dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale.

La sopravvenienza del nuovo provvedimento, impugnato con i motivi aggiunti e che disciplina ex novo la fattispecie, rende improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento proposta con il ricorso principale, con conseguente fondatezza in parte qua dell’eccezione in esame.

Nondimeno, vista la richiesta di parte ricorrente, il Tribunale deve procedere all’accertamento dell’illegittimità degli atti gravati, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., risultando a tali fini sufficiente che la parte abbia dichiarato di avervi interesse a fini risarcitori nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 c.p.a. (cfr. Cons. St., Ad. Plenaria n. 8/2022).

3) Con il ricorso principale, la Salomone 84 s.r.l. impugna i provvedimenti di luglio e ottobre 2023 con cui la TT OL ha dapprima disposto, poi confermato, la sospensione del procedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento, in considerazione della modifica del Modello Concettuale della Contaminazione proposta dalla società ricorrente nell’ambito del distinto procedimento di bonifica, nonché in ragione della nota ARPA del 28 giugno 2023, con cui l’Agenzia ha rilevato la necessità che il Modello Concettuale del sito “debba essere definito ed aggiornato in contraddittorio con l’Agenzia in particolare per quanto indicato nel documento in merito all’assenza di rifiuti indicati essere materiali di riporto e noto che entrambe le parti (proponete ed Agenzia) concordavano, nelle pregresse indagini/caratterizzazione, in merito alla presenza di rifiuti”.

La ricorrente lamenta che l’Amministrazione ha confuso il procedimento di bonifica con quello teso all’individuazione del responsabile dell’inquinamento, ritenendo illegittimamente che la modifica del modello concettuale del sito, proposta nel primo, giustifichi la sospensione del secondo.

Inoltre, la sospensione esprimerebbe una falsa applicazione dell’art. 245 del D.lgs. n. 152/2006, richiamato nel provvedimento, poiché la disposizione consente solo l’interruzione del procedimento che si verifica “qualora il soggetto non responsabile della contaminazione esegua volontariamente il piano di caratterizzazione nel termine perentorio di sei mesi dall’approvazione o comunicazione ai sensi dell’articolo 252, comma 4. In tal caso, il procedimento per l’identificazione del responsabile della contaminazione deve concludersi nel termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento delle risultanze della caratterizzazione validate dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente competente”.

Inoltre, secondo la ricostruzione difensiva, l’art. 245, comma 2, non sarebbe nemmeno applicabile al caso in esame, essendo entrato in vigore solo dal 31 luglio 2021, cioè anni dopo l’adozione del piano di caratterizzazione del 2016.

3.1) Le censure non possono essere condivise e la domanda di accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato deve essere respinta.

L’Allegato 2 alla Parte IV del D.lgs. n. 152/2006, rubricato “Criteri generali per la caratterizzazione dei siti contaminati”, precisa che “La caratterizzazione ambientale di un sito è identificabile con l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito. Le attività di caratterizzazione devono essere condotte in modo tale da permettere la validazione dei risultati finali da parte delle Pubbliche Autorità in un quadro realistico e condiviso delle situazioni di contaminazione eventualmente emerse. Per caratterizzazione dei siti contaminati si intende quindi l’intero processo costituito dalle seguenti fasi:

1. Ricostruzione storica delle attività produttive svolte sul sito.

2. Elaborazione del Modello Concettuale preliminare del sito e predisposizione di un piano di indagini ambientali finalizzato alla definizione dello stato ambientale del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee.

3. Esecuzione del piano di indagini e delle eventuali indagini integrative necessarie alla luce dei primi risultati raccolti.

4. Elaborazione dei risultati delle indagini eseguite e dei dati storici raccolti e rappresentazione dello stato di contaminazione del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee.

5. Elaborazione del Modello Concettuale Definitivo.

6. Identificazione dei livelli di concentrazione residua accettabili - sui quali impostare gli eventuali interventi di messa in sicurezza e/o di bonifica, che si rendessero successivamente necessari a seguito dell’analisi di rischio-calcolati mediante analisi di rischio eseguita secondo i criteri di cui in Allegato”.

La definizione normativa illustrata evidenzia che le attività di caratterizzazione di un sito inquinato implicano l’elaborazione di un modello concettuale, che consenta di individuare le misure più adeguate ed efficaci per intervenire e bonificare l’area.

Il modello concettuale offre la rappresentazione dello scenario di contaminazione del sito, delineando come e dove essa si è originata, identificando le possibili sorgenti, i composti pericolosi e le matrici (suolo, acque sotterranee, acque superficiali) interessate, nonché la potenziale evoluzione della contaminazione.

Di conseguenza, una modifica del modello concettuale è astrattamente idonea a provocare cambiamenti nella caratterizzazione complessiva del sito, che assumono rilevanza nel procedimento di individuazione del responsabile dell’inquinamento.

È evidente, infatti, che tale procedimento prende le mosse da una ricostruzione storica e scientifica delle contaminazioni in atto nell’area inquinata.

Nel caso di specie, la ricorrente ha presentato, nell’ambito del separato procedimento di bonifica, un documento denominato “Studio di fattibilità per la prosecuzione del procedimento di bonifica dell’area di via Salomone 68 – Milano”, dal quale emerge – al di là del nomen iuris che si voglia assegnare all’atto – l’individuazione quali materiali di riporto, ossia matrici ambientali equiparate a tutti gli effetti al suolo, di una serie di elementi che erano stati qualificati come rifiuti nelle precedenti indagini del 2016. Ciò sulla base di una sopravvenienza normativa ed in particolare della modifica apportata all’art. 3 del d.l. 2/2012 dal d.l. n. 77/2021, in forza della quale i materiali di riporto non sono rifiuti, ma matrici ambientali equiparate a tutti gli effetti al suolo.

La variazione è significativa non solo ai fini della bonifica, ma anche rispetto alla caratterizzazione del sito e quindi anche per l’individuazione del responsabile dell’inquinamento, poiché è idonea a determinare:

- l’aumento del volume della matrice ambientale riporto e l’assenza di rifiuti;

- l’inapplicabilità della normativa ambientale afferente ai rifiuti, che avrebbe comportato l’obbligo di rimozione degli stessi;

- la necessità, invece, di sottoporre la matrice ambientale ad analisi di rischio e monitoraggi.

La rilevanza dello studio di fattibilità presentato dalla parte ricorrente è stata evidenziata da ARPA, che, nella nota del 26 giugno 2023, ha rappresentato l’idoneità degli elementi emersi ad incidere sul Modello concettuale, precisando che ciò comporta la modificazione della qualifica di materiali considerati rifiuti da tutte le parti coinvolte nella precedente caratterizzazione, tanto da rendere necessarie ulteriori integrazioni e approfondimenti, in contraddittorio con le parti coinvolte.

Come già evidenziato dal Tribunale con la sentenza n. 178/2024, la considerazione da parte di TT OL dei nuovi elementi emersi dallo studio di fattibilità non esprime alcuna irragionevolezza, ma è coerente con le esigenze di attualità e completezza dell’istruttoria, che impongono alle pubbliche amministrazioni di determinarsi in forza di dati il più possibile attuali, esaustivi e coerenti con la situazione di fatto.

Pertanto, sebbene il procedimento di bonifica sia distinto da quello di individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento, la valorizzazione di elementi istruttori che sono emersi nel primo e la conseguente sospensione del secondo, non può essere censurata come violazione della normativa in materia ambientale, ma esprime una scelta ponderata e coerente dell’Amministrazione, funzionale alla compiutezza dell’istruttoria e al miglior perseguimento dell’interesse pubblico all’individuazione del responsabile dell’inquinamento.

Vero è che risulta improprio il richiamo all’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006, poiché l’amministrazione in concreto ha sospeso il procedimento e non ne ha disposto l’interruzione, tuttavia ciò non si sostanzia in un profilo di illegittimità degli atti impugnati.

La non pertinenza del richiamo normativo resta irrilevante, atteso che gli atti amministrativi “vanno qualificati per il loro effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispongono, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarli, eventualmente ed espressamente conferisca loro” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 10718/2023).

Ciò che rileva è la evidenziata riconducibilità della scelta dell’amministrazione di sospendere il procedimento a parametri di ragionevolezza.

La circostanza per cui l’amministrazione, pur avendo richiamato l’art. 245 del d.lgs 2006 n. 152, non ne abbia in realtà fatto applicazione, conduce anche a superare la censura relativa all’applicabilità o meno alla fattispecie, ratione temporis, della norma citata, atteso che C.M.M. non ha interrotto il procedimento secondo la disciplina della disposizione citata, ma si è limitata ad attendere gli sviluppi istruttori del procedimento di bonifica, secondo le indicazioni di RP, in quanto potenzialmente rilevanti nel procedimento di accertamento dei responsabili dell’inquinamento.

Va, pertanto, ribadita l’insussistenza dei profili di illegittimità denunciati con il ricorso principale.

In definitiva, resta ferma l’improcedibilità della domanda di annullamento, in quanto non più supportata da un interesse concreto ed attuale, siccome relativa ad atti superati dalle successive determinazioni amministrative, mentre è infondata e va respinta la domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti stessi.

4) La disamina del ricorso per motivi aggiunti impone di portare l’attenzione sul quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento in tema di responsabilità da inquinamento, al fine di individuare i principi che ne governano l’imputazione e i canoni probatori da soddisfare a tal fine.

Il principio generale di fonte eurounitaria che governa la responsabilità per danno ambientale è “chi inquina paga”, espresso dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e recepito dall’art. 3-ter del d.lgs. n. 152 del 2006.

Esso cristallizza una regola di imputazione con riferimento alla produzione di danni all’ambiente, ponendo canoni di diligenza in capo agli operatori nell’esplicazione delle loro attività, configurandone la responsabilità patrimoniale e personale in caso di violazione, e ponendo altresì oneri di attivazione immediata in capo ai soggetti che hanno prodotto il danno (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 456/2025, che richiama Cass. pen., sez. III, 11 dicembre 2019, n. 5912; Cass. pen., Sez. III, n. 20734 del 27 maggio 2022; id., Sez. III, n. 5912 del 11 dicembre 2019).

La ratio sottesa al principio “chi inquina paga” è di assicurare che i costi delle compromissioni ambientali ricadano sui soggetti che vi hanno dato luogo per mezzo della propria condotta, piuttosto che sulla collettività o su soggetti che, seppur incolpevoli, si trovano in una qualche relazione materiale o giuridica con il sito inquinato (cfr. TAR Lombardia, Sez. III, n. 2500/2024).

L’elemento minimo ma imprescindibile per l’imputazione di responsabilità da inquinamento, in termini coerenti con la normativa eurounitaria, consiste nel nesso causale tra la condotta dell’agente e l’evento inquinante (cfr. Corte di Giustizia, Grande Sezione, C.-378/08; Corte di Giustizia C.-188/07; id. C.-534/15).

La giurisprudenza europea (cfr. punto 62 della sentenza della Grande Sezione appena citata) ha chiarito che gli Stati membri sono tenuti a rilevare la responsabilità degli operatori professionali, senza necessità di dimostrare la natura dolosa o colposa della condotta, aggiungendo (punto 69) che è conforme al diritto unionale l’eventuale scelta nazionale di estendere il regime di responsabilità oggettiva per danno ambientale a chiunque altro.

Le coordinate ermeneutiche tracciate dalla disciplina eurounitaria e recepite dal legislatore interno radicano l’accertamento della responsabilità su basi oggettive, ossia sulla sussistenza di un nesso eziologico tra determinate condotte riferibili ad un certo soggetto e la situazione di inquinamento riscontrata, con la precisazione che non è necessario l’accertamento della causalità in termini penalistici, poiché in materia ambientale la causalità rilevante si esprime “in termini di aumento del rischio, ovvero come contribuzione da parte del produttore al rischio del verificarsi dell’inquinamento” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 21 febbraio 2023 n. 1776).

La stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza C-188/07, cit.) conferma l’indicata interpretazione del principio “chi inquina paga”, ritenendo legittimo addossare i costi cui occorre far fronte per rimediare alla contaminazione ai soggetti che abbiano anche “soltanto” generato un aumento del rischio di inquinamento.

In ordine al canone probatorio applicabile ai fini dell’accertamento del nesso causale viene ripudiata la logica penalista dell’ “al di là di ogni ragionevole dubbio” e si afferma che “in materia ambientale, l’accertamento del nesso fra una determinata presunta causa di inquinamento ed i relativi effetti - accertamento che evidentemente rileva per decidere se determinati interventi per eliminarlo siano giustificati - si basa sul criterio del “più probabile che non”, ovvero richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione (in questo senso la costante giurisprudenza, per tutte Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 del 2019; successivamente, sez. IV, 7 gennaio 2021 n. 172; Cons. Stato, Sez. IV, n. 5506/2025, nello stesso senso, ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 1969/2025, Cons. Stato, Sez. IV, n. 7445/2025, Cons. Stato, Sez. VI, n. 5765/2025).

La giurisprudenza nazionale si è dunque condivisibilmente orientata nel senso di ritenere che “non è richiesta né la certezza, né una elevata probabilità, bensì una valutazione delle ipotesi alternative e la scelta di quella più probabile, anche se di poco, rispetto alle altre, che non necessariamente si ponga come di elevata probabilità” (cfr. tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, n. 5764/2025; Cass. civ., sez. III, 7 novembre 2024, n. 28722; sull’applicazione del criterio del "più probabile che non" in materia di danno ambientale anche Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1969; Cons. Stato, sez. IV 12 gennaio 2022, n. 217).

Pertanto, l’individuazione del responsabile può basarsi su elementi indiziari e presunzioni semplici di cui all’art. 2727 c.c., essendo sufficiente, per la sussistenza del nesso eziologico, che l’autorità competente disponga di indizi plausibili, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato, la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e quelle effettivamente utilizzate dall’operatore nei processi della propria attività, fatta salva la possibilità per detti soggetti di confutare la tesi offrendo la prova contraria (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5506/2025).

In relazione a quest’ultimo aspetto va precisato che il soggetto individuato come responsabile “non può limitarsi a ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi”, ma deve “provare e documentare con pari analiticità la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra impresa, in virtù di una specifica e determinata causalità, debba addebitarsi la condotta causativa dell’inquinamento” (cfr. Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 5668 del 2017).

Dai principi sinora richiamati emerge che per l’affermazione di responsabilità da contaminazione non è richiesta l’unicità della condotta causatrice, né una sua “prevalenza” eziologica, essendo determinante l’incremento del rischio, emergente da un sufficiente quadro indiziario.

Il principio “chi inquina paga” consente l’affermazione di responsabilità anche nell’ipotesi in cui non si possa escludere l’apporto causale di ulteriori e differenti fattori, poiché ai fini della responsabilità in materia di obblighi di bonifica è sufficiente che vi sia stata una contribuzione da parte dell’operatore al rischio del verificarsi dell’inquinamento (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 172 del 7 gennaio 2021).

Pertanto, la circostanza che non si possa escludere la rilevanza di altri fattori ulteriori rispetto alla condotta di un soggetto indagato non rende di per sé illegittima l’ascrizione di responsabilità; del resto, la necessità di tutelare l’ambiente e la salute umana, attivando quanto prima le condotte riparatrici necessarie, rimane la principale aspirazione della normativa ambientale, che non può essere frustrata per il solo fatto che l’Amministrazione procedente non abbia individuato “per l’intero” i possibili fattori determinanti l’inquinamento (in questo senso, Cons. Stato, Sez. IV, 7420/2024).

Tale impostazione ermeneutica è coerente con la previsione legislativa volta a garantire comunque, mediante l’intervento pubblico e la connessa collocazione dei costi a carico della collettività, il superamento della situazione di inquinamento, ossia anche quando non siano individuabili i responsabili, perché l’amministrazione è tenuta ad intervenire solo in ultima istanza.

In tal senso, l’art. 244, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 stabilisce che “se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall’Amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’articolo 250”.

Laddove si ritenesse che l’esistenza di ulteriori fattori non identificati, ma astrattamente idonei a porsi come concause dell’inquinamento, giustificasse l’esclusione di responsabilità del soggetto cui è riferibile eziologicamente un incremento del rischio di contaminazione, si violerebbe il principio “chi inquina paga” e si finirebbe col porre l’intero intervento a carico dell’amministrazione e quindi della collettività, anche in situazioni in cui è individuabile un apporto causale significativo, in violazione della norma che impone l’intervento pubblico solo in ultima istanza.

Sotto altro ma connesso profilo, va evidenziato che, nel caso di specie, il provvedimento impugnato ha indagato espressamente anche la posizione di alcuni soggetti che nel corso degli anni si sono succeduti nella proprietà del sito.

Ciò induce a considerare come si declini in generale la posizione del proprietario rispetto alla responsabilità da inquinamento, in una circostanza in cui la stessa amministrazione ha evidenziato una correlazione tra diverse attività contaminanti svolte sul sito compreso l’abbandono di rifiuti e la situazione di inquinamento rilevata in loco.

Si tratta, in particolare, di stabilire se ed in che misura l’attività omissiva del proprietario possa assumere rilevanza nell’accertamento dell’eziologia dell’inquinamento e condurre ad un’affermazione di responsabilità a carico dello stesso, con la precisazione che la responsabilità da abbandono di rifiuti è distinta da quella per l’inquinamento, ma rispetto ad entrambe può assumere rilevanza la condotta omissiva del proprietario.

Le due fattispecie - responsabilità da inquinamento e responsabilità da abbandono (o deposito incontrollato) di rifiuti – sono tenute distinte dal legislatore, che le disciplina in differenti Titoli della Parte IV del codice dell’ambiente.

Il legislatore si premura, tra l’altro, di vietare l’estensione della regolamentazione della responsabilità da inquinamento all’abbandono di rifiuti, laddove, nell’incipit del Titolo V della Parte IV, cod. amb., contenente per l’appunto la disciplina della responsabilità da inquinamento e dei conseguenti obblighi di bonifica, stabilisce che «ferma restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto. In tal caso qualora, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente titolo» (art. 239, co. 2, cod. amb.).

L’art. 192, co. 3, cod. amb. estende espressamente la responsabilità da abbandono di rifiuti anche al proprietario (o al titolare di diritti reali o personali di godimento) dell’area, al quale la violazione del divieto di cui al comma 1 sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.

La responsabilità di cui all’art. 192 cod. amb., dunque, è integrata, oltre che dalla commissione di condotte positivamente orientate al deposito dei rifiuti, anche dall’omissione, da parte del proprietario o da chi ha comunque la disponibilità giuridica della cosa, di quei doverosi controlli che potrebbero distogliere terzi soggetti dal compiere le condotte sanzionate dalla norma (Cons. Stato, Sez. IV, 19 marzo 2021, n. 2399; Id., 21 marzo 2024, n. 2746).

A sua volta, la distinta responsabilità da inquinamento (di cui al Titolo V, Parte IV, cod. amb.) è integrata dall’aver provocato o contribuito a provocare la contaminazione di un sito oltre le C.S.C. (concentrazioni soglia di contaminazione) valevoli per i vari elementi inquinanti.

Essa determina l’assunzione ex lege degli obblighi di prevenzione, di messa in sicurezza, di bonifica e di rispristino ambientale enucleati dall’art. 240 cod. amb., da adempiersi nel rispetto della procedura operativa di cui all’art. 242 cod. amb..

Il cd. proprietario incolpevole, che non ha contribuito all’inquinamento del sito, è tenuto a segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione del danno ambientale, mentre ha la mera facoltà di assumere in proprio le restanti iniziative di contrasto e riparazione del danno (art. 245 cod. amb.), onde mantenere il fondo libero dai pesi derivanti dall’eventuale attivazione d’ufficio delle autorità.

Il quadro normativo palesa che non è configurabile una responsabilità da posizione in capo al proprietario dell’area inquinata, né, quindi, l’obbligo di bonificare il sito per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale all’inquinamento riscontrato (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2020, n. 5372; Id., 28 agosto 2024, n. 7274).

Il proprietario, che non ha direttamente contribuito all’inquinamento del proprio fondo, può essere considerato responsabile in forma omissiva, per mancato controllo dell’area, solo se abbia violato uno specifico obbligo giuridico di attivarsi: “va esclusa, infatti, la configurabilità, quale concorso nel determinare l’aggravamento di una contaminazione, del comportamento omissivo del proprietario rispetto a condotte positive cui esso non era tenuto, non essendo responsabile del relativo inquinamento originario, ma che avrebbero potuto costituire a norma di legge solo delle sue mere iniziative volontarie. La posizione di proprietario c.d. incolpevole, in altre parole, non viene meno per il solo fatto che il proprietario avrebbe potuto, in ipotesi, attivarsi efficacemente, ma solo quando la relativa omissione abbia comportato la violazione di un preciso obbligo giuridico di azione positiva, obbligo in difetto del quale è la stessa causalità giuridica a fare difetto (arg. ex art. 40 cpv. cod. pen.)” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 luglio 2015, n. 3449).

Un obbligo giuridico di azione è rinvenibile, per esempio, nella mancata segnalazione alle autorità di attività inquinanti in essere sul fondo, delle quali il proprietario era a conoscenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26 gennaio 2021, n. 780), nonché nell’inottemperanza a specifici ordini dell’autorità propedeutici a prevenire la diffusione di un fattore contaminante, mentre non può essergli ascritta una generica responsabilità da omissione di cautele volte a evitare la propagazione dell’inquinamento sul fondo, posto che la riparazione del danno ambientale grava, a norma di legge, solo sul responsabile della contaminazione (art. 242 cod. amb.) o, in mancanza, sull’amministrazione (art. 250 cod. amb.), non anche sul proprietario incolpevole (cfr. Consiglio di Stato n. 6885/2025).

Pertanto, l’eventuale affermazione di responsabilità del proprietario non è la conseguenza di questa sua peculiare posizione giuridica, ma dipende dalla possibilità di riferirgli una condotta, anche solo omissiva, che abbia incrementato il rischio dell’inquinamento, in una situazione in cui il proprietario era obbligato ad intervenire.

5) Il ricorso per motivi aggiunti è fondato e merita accoglimento.

La società ricorrente chiede l’annullamento del decreto dirigenziale di C.M.M. n. 56603 del 24.03.2025, con cui l’amministrazione ha concluso che “non è ragionevolmente possibile individuare, neanche per ipotesi deduttive, il/i responsabili della potenziale contaminazione riscontrata nel compendio immobiliare di Via Salomone 68 a Milano”.

In particolare, l’Amministrazione ha sostenuto che:

- con riferimento ai metalli pesanti, la contaminazione sarebbe intrinseca alla tipologia dei materiali di riporto e alla loro movimentazione negli anni, effettuata sia da soggetti autorizzati che abusivamente;

- con riguardo alle diossine, esse sarebbero riferibili a una pluralità di fonti e fenomeni e quindi sarebbe impossibile individuare una sorgente che prevale sulle altre.

Come già accennato, la ricorrente deduce la violazione sia del principio “chi inquina paga”, sia del canone eziologico espresso con la locuzione “più probabile che non”, nonché il difetto di motivazione e di istruttoria.

Le censure formulate possono essere trattate congiuntamente, poiché attengono a profili tra loro strettamente collegati, concernenti l’istruttoria svolta dalla TT OL di Milano.

5.1) Anzitutto, giova precisare che, diversamente da quanto adombrato dalla difesa della TT OL di Milano, il caso di via Salomone non è sussumibile in una fattispecie di inquinamento diffuso, ravvisabile, ai sensi dell’art. 240, comma 1, lett. r, del d.lgs. n. 152/2006, unicamente quando la contaminazione o le alterazioni chimiche, fisiche o biologiche delle matrici ambientali sono determinate da fonti diffuse e non imputabili a una singola origine (cfr. TAR Lombardia, Sez. IV, n. 273/2022).

Come è noto, la presenza di una situazione di inquinamento diffuso comporta la tendenziale elisione del nesso di causalità tra attività e danno, escludendo l’attualità del principio “chi inquina paga” (Cass. Civ., Sez. Un., 3077/2023); tuttavia, è da escludersi la sussistenza di un inquinamento diffuso laddove sia stata individuata una causa (o anche solo concausa) della contaminazione e ciò a prescindere dal riferimento a non meglio precisate e solo supposte fonti esterne di inquinamento (cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. III, 15.10.2021, n. 2236).

Ne consegue che non si configura un inquinamento diffuso in senso proprio qualora gli accertamenti istruttori abbiano individuato una o più fonti potenziali di inquinamento, anche se queste non esauriscono tutte quelle presenti nell’area.

Nel caso di specie, la TT OL di Milano, oltre ad avere determinato la natura e la consistenza dell’inquinamento, ha individuato, per lo meno in astratto, una serie di possibili fonti di inquinamento, in ragione della compatibilità tra l’attività svolta da taluni operatori e il tipo di contaminazione riscontrata e ciò esclude la riconducibilità della fattispecie ad un’ipotesi di inquinamento diffuso.

Né rileva la vastità dell’area inquinata o la circostanza che l’amministrazione abbia infine ritenuto di non poter porre la responsabilità dell’inquinamento in capo ad un determinato soggetto, poiché tale valutazione – nettamente contestata dalla ricorrente - non rende di per sé diffuso l’inquinamento riscontrato. In ogni caso, si tratta di situazioni che l’amministrazione deve accertare con la necessaria cautela e precisione istruttoria, atteso che hanno l’effetto di spostare sulla collettività i costi della bonifica, in base all’art. 250 del d.lgs. 2006 n. 152.

Vale ribadire, inoltre, in ragione di quanto sostenuto dall’amministrazione in sede difensiva, che la prospettata possibilità di numerosi contributi causali di diversa origine, ulteriori rispetto a quelli su cui si è soffermato il provvedimento impugnato, non rende diffuso l’inquinamento riscontrato, né può incidere sulla responsabilità dell’operatore di cui dovesse essere accertato il contributo alla contaminazione e sul quale graverebbe comunque l’obbligo di bonifica (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 04.12.2017, n. 5668).

Infatti, per giurisprudenza consolidata, condivisa dal Tribunale, quando non è possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora l’attività di bonifica non può che tradursi in un’unica azione e gravare in modo solidale su tutti i responsabili.

In simili ipotesi, non si tratta di “aggirare” o voler evitare l’accertamento del nesso di causalità, ma di valorizzare l’elevata possibilità che, proprio in base a tutti i concreti dati raccolti nel corso dell’istruttoria, più soggetti abbiano concorso a determinare l’inquinamento (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1969; Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2021, n. 172).

La responsabilità da inquinamento si ascrive al più ampio genus della responsabilità aquiliana, che è solidale se l’evento dannoso è causalmente derivato dalle condotte, pur autonome e distinte, coeve o successive, di più soggetti, ciascuno dei quali abbia concorso a determinarlo con efficacia di concausa, restando irrilevante la diseguale efficienza causale delle singole condotte, poiché il danneggiato può pretendere l’intera prestazione anche da uno solo degli obbligati (ex multis, Cass. Civ., Sez. III, n. 15431 del 22 luglio 2005).

La responsabilità solidale resta esclusa solo in relazione al danno determinato da una causa che abbia avuto, da sola, efficacia sufficiente a causare l’evento.

Va, pertanto, ribadito che è destituita di fondamento la tesi secondo la quale la fattispecie integrerebbe una situazione di inquinamento diffuso idonea ad escludere la verificabilità del nesso causale.

5.2) E’ fondata la censura volta a contestare il difetto di istruttoria, poiché l’Amministrazione resistente ha svolto un’indagine non adeguata, travisando i dati disponibili sulle fonti di inquinamento.

In primo luogo, le contaminazioni del sito di cui si tratta sono potenzialmente riferibili ad una pluralità di soggetti, ulteriori rispetto ad AMSA e Agenzia del Demanio, le cui posizioni però non risultano adeguatamente considerate dalla TT OL di Milano.

Già il decreto dirigenziale n. 62/2019, annullato con la sentenza del Tribunale n. 1984/2020, riferiva espressamente di una pluralità di operatori economici, alcuni dei quali falliti o ormai giunti alla cessazione dell’attività, che nel corso degli anni avevano operato sull’area interessata dall’inquinamento, svolgendo attività compatibili con la contaminazione riscontrata, ma non risulta che l’amministrazione abbia valutato la loro posizione al fine di evidenziarne un eventuale contributo causale alla contaminazione.

Anche RP nella relazione del 28 maggio 2018 aveva individuato “le attività industriali che si sono succedute nel tempo nella zona nel raggio di circa 2 km, distanza che si stima mediamente come spazio di ricaduta di emissioni in atmosfera”, formulando un preciso elenco di ditte e specificando che l’area era stata anche oggetto di numerose attività abusive, tra le quali “deposito giudiziario di auto, autodemolitori, trasporti, insediamento di comunità nomadi”; non solo, la stessa RP nella relazione del 07.02.2025, sottesa ai provvedimenti contestati con i motivi aggiunti, ha rinviato alla precedente del 2018 proprio in ordine alle “indicazioni sulla probabile origine della contaminazione”.

Anche la CTU elaborata in sede civile, cui fa riferimento C.M.M., ha precisato che “i terreni erano limitrofi a insediamenti produttivi quali fonderie e aziende chimiche (es. Montedison di Rogoredo) con produzioni potenzialmente inquinanti anche in forma aerodispersa”.

Sempre la C.T.U. richiama la relazione di RP del 28.05.2018 e riporta espressamente l’indicazione delle realtà industriali ivi elencate – “Inceneritore rifiuti urbani (ora AMSA) via Zama a circa 500 m, Autobianchi Via Quintilliano a circa 1.5 km, Fonderia Via Brenta a circa 2 km, Caproni tra Via Mecenate, Quintilliano, Montedison Via Rogoredo a circa 2 km, Fonderia Redaelli a circa 2 km, Officine Krupp Via Salomone a circa 200 m., Linea Ferroviaria e relativo scalo” – per poi precisare che “le linee ferroviarie e relativi scali erano (e in parte sono) notorie fonti di inquinamento oltre che per le perdite di contenimento dei colli e materie trasportati, per i trattamenti impregnanti al creosoto, diserbanti e impermeabilizzanti bituminosi e non delle strutture, massicciate, traversine in legno e manutenzione, lubrificanti, trasformatori elettrici con PCB … il creosoto … contiene oltre 30 IPA con possibile concentrazione totale di IPA fino all’85%”.

Ebbene, nonostante tali informazioni, il provvedimento di C.M.M. n. 56603 del 24.03.2025, che pure ricostruisce la storia del sito nel suo complesso, non reca alcun riferimento ad indagini svolte nei confronti dei soggetti – diversi da AMSA o dall’Agenzia del Demanio - che hanno operato sull’area o nelle zone limitrofe e che apparivano compatibili, per ubicazione e attività svolta, con le contaminazioni riscontrate.

Suscita perplessità la circostanza che il provvedimento affermi che “a prescindere dalla conferma della presenza di altri insediamenti (come citato da ARPA nella nota prot. n. 82587 del28/05/2018 prot. CMI 127956) che possono aver concorso a tale fenomeno, si prospetta una pluralità di origine delle diossine …”, così palesando la sussistenza di altre realtà operative, possibili partecipanti alla contaminazione, ma dalle quali ha deciso di prescindere, senza verificarne l’incidenza causale.

Insomma CM era consapevole dell’esistenza di altre attività almeno potenzialmente compatibili con lo stato di inquinamento esistente, ma irragionevolmente non ha approfondito la tematica.

Tali considerazioni non sono superate dalle deduzioni difensive, mediante le quali C.M.M. prende espressa posizione – ma con memoria processuale, cui non può legarsi alcun legittimo effetto di integrazione motivazionale postuma - in relazione solo all’ex deposito giudiziario “Autotutto”. La difesa dell’amministrazione evidenzia che la ditta “Autotutto di ON ON risulta cessata dal 1995”; nondimeno, tale circostanza non esonera di per sé l’amministrazione dall’esaminare l’incidenza dell’attività dell’operatore sullo stato di inquinamento.

Non solo, l’amministrazione riferisce che le indagini hanno “evidenziato la presenza di riporti sino a 4-5 metri di profondità, quindi la potenziale contaminazione potrebbe essere sì dovuta a fenomeni di percolazione, ma essere anche intrinseca alla matrice sottosuolo qui rappresentata da un nucleo di materiali di riporto”.

Insomma CM riconosce il carattere potenzialmente contaminante della specifica attività, ma ne esclude la rilevanza sulla base di una mera ed ipotetica possibilità alternativa, senza suffragare le affermazioni con specifiche risultanze istruttorie di carattere tecnico, che evidentemente non sono state eseguite.

Neppure integra un’adeguata spiegazione della mancata indagine il richiamo – sempre con memoria processuale – al contenuto del precedente decreto di CM n. 62/2019 – annullato dal Tribunale con sentenza n. 1984/2020 – nella parte in cui si evidenziava che “per quanto riguarda i soggetti responsabili” la maggior parte delle segnalazioni era stata rivolta verso “ignoti”, mentre “nulla è specificato riguardo alle attività delle aziende che hanno operato sul sito in virtù di un regolare contratto di concessione (Lops Carmine, Cotrain srl, SADA spa, Innocenti, Borlenghi spa, CC, LA AN)”.

La circostanza che determinati operatori non siano stati oggetto di “segnalazioni” non esonera l’amministrazione, che ne conosceva l’esistenza e l’attività, dal verificare se fossero possibili soggetti coinvolti nella causazione dell’inquinamento, proprio in base all’attività esercitata, a partire dalla compatibilità con le molteplici contaminazioni riscontrate.

Ne deriva l’incompletezza dell’istruttoria, poiché l’amministrazione ha omesso di considerare sia la posizione di soggetti indicati da RP come svolgenti attività compatibili con l’inquinamento riscontrato, sia perché non ha considerato, senza effettive giustificazioni, la posizione di altri soggetti operanti sul sito, la cui attività, da quanto si desume dagli stessi atti di C.M.M., appariva parimenti compatibile con la contaminazione.

5.3) L’istruttoria svolta si palesa insufficiente anche rispetto alle specifiche posizioni, espressamente analizzate nel provvedimento impugnato, dell’Agenzia del Demanio e della società AMSA e rivela l’irragionevole applicazione dei principi, già richiamati, che governano l’accertamento della responsabilità da inquinamento.

Con riferimento all’Agenzia del Demanio, nel provvedimento impugnato si afferma che:

- almeno dagli anni ‘70 del secolo scorso e fino al 2003, l’area è stata di proprietà pubblica (prima dell’Intendenza di Finanza Reparto Demanio, poi dell’Agenzia del Demanio);

- i fenomeni di degrado si sono instaurati a partire dalla metà degli anni ‘60 del secolo scorso;

- dal 1965 al 1999 sono in atti provvedimenti ingiuntivi da parte del Comune di Milano nei confronti dell’Intendenza di Finanza;

- sono documentati (anni 1990 e 1992) lavori realizzati dall’Ufficio tecnico erariale (per conto dell’Intendenza), per la rimozione lo smaltimento dei rifiuti, la messa in sicurezza degli edifici e la messa in opera di una recinzione;

- nel 1997, il Settore Ambiente del Comune di Milano, rilevato che in seguito alle ordinanze emesse nessun accertamento era stato effettuato circa l’eventuale contaminazione del suolo, ha chiesto all’Intendenza quali interventi fossero stati adottati per la messa in sicurezza e l’asportazione dei rifiuti nell’area ex Campo Volo di Taliedo, nonché ha richiesto la presentazione di un piano di indagine ambientale sul suolo e sottosuolo, in relazione alle fonti di contaminazione industriale;

- tra il 1988 e il 1995, l’Intendenza ha emanato una serie di provvedimenti a carattere amministrativo – giudiziario nei confronti degli occupanti abusivi del sito;

- nel 1996, l’Avvocatura distrettuale ha evidenziato l’esito negativo dei giudizi penali relativi ad alcuni degli occupanti abusivi.

L’Amministrazione ha concluso sostenendo che “sono documentate le azioni messe in opera dai precedenti di proprietari (Intendenza di Finanza – Reparto Demanio e Agenzia del Demanio), sia in campo ambientale sia in campo giudiziale e pertanto si ritiene che sussistano dati fattuali e giuridici sufficienti per escludere l’indicazione del Tribunale Amministrativo “La totale mancata adozione di misure di “contenimento” da parte del precedente proprietario (Agenzia del Demanio) è in effetti plausibile”, che non trova conferma nella realtà dei fatti, come emersa agli atti”.

L’impianto motivazionale è viziato sul piano della ragionevolezza e non riflette, nelle sue valutazioni, la situazione emergente dagli atti depositati in giudizio, in parte richiamati nel provvedimento stesso.

La TT OL di Milano riferisce genericamente di “dati fattuali e giuridici sufficienti” per escludere la responsabilità dell’Agenzia del Demanio, ma omette di indicarli.

Non solo, dal provvedimento impugnato risulta che, nonostante uno stato di degrado persistente sin dal 1967, anno in cui l’area è divenuta di proprietà dell’Intendenza (cfr. punto 2.2 CTU disposta nel giudizio civile tra le medesime parti), i primi interventi documentati risalgono al 1990 e al 1992.

Eppure è la stessa TT OL a ricordare che sin dal 1965 il Comune di Milano ha adottato provvedimenti ingiuntivi nei confronti dell’Intendenza, richiedendo l’effettuazione di specifici interventi (si veda CTU, punto 2.4.2 “Cronistoria”, nonché All. 2 alla relazione tecnica depositata dalla società ricorrente “Segnalazioni pervenute all’Intendenza di finanza/Agenzia del Demanio”).

Dal decreto dirigenziale gravato non è dato comprendere per quali ragioni dal 1967 al 1990, nonostante i vari solleciti, l’Intendenza di Finanza non abbia adempiuto alle ingiunzioni ricevute.

Si tratta di omissioni che assumono una potenziale rilevanza ai fini dell’accertamento della responsabilità per l’inquinamento, di cui l’amministrazione avrebbe dovuto tenere conto, in quanto, in coerenza con la già richiamata esegesi giurisprudenziale del nesso causale in materia ambientale, l’omissione da parte del proprietario di interventi, cui era tenuto sulla base di un titolo provvedimentale e finalizzati ad evitare o contenere la contaminazione, può tradursi in un contributo causale potenzialmente significativo ai fini dell’accertamento della responsabilità.

Non si tratta di introdurre una responsabilità da posizione, né di sindacare il mancato esercizio di un generico potere di controllo, ma di valutare sul piano causale il comportamento del proprietario che risulta omissivo per anni, a fronte di specifici provvedimenti amministrativi che imponevano determinate condotte.

Non è condivisibile l’affermazione contenuta nel provvedimento secondo la quale non spetterebbe a C.M.M. “compiere una valutazione analitica sul grado di efficienza ed esaustività delle azioni operate” essendo sufficiente che la documentazione evidenzi “l’attivazione e la messa in campo di azioni da parte dell’Intendenza di Finanza/Agenzia del Demanio”.

Ai fini dell’accertamento o dell’esclusione della sussistenza di una condotta omissiva causalmente rilevante, occorre verificare se gli interventi imposti dall’amministrazione competente al proprietario siano stati effettivamente eseguiti, secondo le indicazioni ricevute e le necessarie tempistiche, tenendo presente che il contributo causale può configurarsi anche solo in termini di aggravamento della contaminazione.

Ancora, la TT OL di Milano si limita a richiamare l’emissione da parte dell’Intendenza di una generica “serie di provvedimenti a carattere amministrativo – giudiziario nei confronti degli occupanti abusivi del sito”, senza però dar conto delle eventuali ragioni che giustifichino l’adozione di tali atti solo nel breve periodo tra il 1988 e il 1995.

Né può essere considerato sufficiente, perché tautologico e privo di contenuto motivazionale, il richiamo alla nota dell’Avvocatura distrettuale del 1996, che elenca una serie di soggetti individuati come occupanti abusivi in relazione ai quali riferisce dell’esisto sostanzialmente negativo dei giudizi penali ad essi relativi, non per ragioni legate all’accertamento giudiziale dell’assenza di una loro penale responsabilità, ma per cause legate alla loro irreperibilità o ad un’amnistia o all’archiviazione dei relativi procedimenti “per mancanza di condizioni”.

Al di là del contenuto della nota dell’Avvocatura, che nulla esprime ai fini dell’accertamento dei responsabili dell’inquinamento, va precisato che con essa il patrocinante ex lege si limitava a chiedere ausilio all’Amministrazione finanziaria per la gestione di un contenzioso civile afferente all’area, sicché il richiamo a tale nota non vale a supportare le valutazioni espresse dall’Amministrazione.

In definitiva l’esclusione della possibile responsabilità dell’Agenzia del Demanio è avvenuta sulla base di dati istruttori insufficienti e contraddittori.

La TT OL di Milano non ha effettivamente indagato l’incidenza sulla contaminazione del comportamento per lungo tempo omissivo dell’Intendenza, né l’effettiva coerenza delle iniziative assunte con gli ordini impartiti dal Comune di Milano, limitandosi ad affermazioni generiche, che non trovano un adeguato riscontro istruttorio e che anzi contrastano con la documentazione versata in atti.

Anche le considerazioni sviluppate dall’Amministrazione in relazione alla posizione di AMSA non sono supportate da una sufficiente istruttoria, né da una compiuta valutazione degli elementi emergenti dalla documentazione in atti e non sottendono una legittima applicazione dei principi che disciplinano l’accertamento della causalità nella particolare materia.

Con riferimento a questo operatore, TT OL di Milano ha ritenuto che:

- l’impianto di incenerimento ubicato in via Zama 31/33, confinante con il sito della Salomone 84 s.r.l., “potrebbe aver causato la potenziale contaminazione da diossine (PCDD – PCDF) rinvenute in diversi punti nei terreni superficiali del sito”;

- stante quanto affermato dal CTU nella propria relazione, in merito al cono di dispersione del camino di emissione dell’ex inceneritore, “la zona di ricaduta delle diossine interesserebbe solo marginalmente il comparto” di via Salomone;

- sempre in base alle considerazioni emergenti dalla CTU, si afferma che il contributo potenziale è da valutare anche alla luce delle “evidenze accertate di attività in grado di generare diossine in situ”, derivanti dalla combustione di materiali alla rinfusa, apporti di materiale dall’esterno e impiego di appezzamenti a “discarica non autorizzata”, distribuzione all’interno dell’area per movimentazione, seppellimento, decorticazione, trasporto antropico, dilavamento e ruscellamento, ventosità; tutte sorgenti primarie e secondarie distribuite coerenti con un quadro di contaminazione accertata e diffusa e disomogenea;

- “non è possibile escludere che il termocombustore AMSA abbia potuto contribuire in parte alla contaminazione da PCDD/PCDF”, tuttavia “non solo non è possibile individuare in AMSA la causa delle diossine nei terreni superficiali”, ma neppure “affermare che detto contributo sarebbe stato in grado di causare da solo il superamento dei valori limite di concentrazione ammessi”;

- si evidenzia come “la contaminazione da diossine possa avvenire anche per spandimento e/o abbandono di sostanze/prodotti, da aziende chimiche con produzione che hanno come sottoprodotti e/o scarto composti e cogeneri delle diossine, produzione di diserbanti, trasformatori di corrente e financo olii lubrificanti delle automobili”.

L’amministrazione ha considerato anche quanto riferito da RP nella relazione del 7.2.2025, ove si evidenzia come “la presenza di superamenti delle CSC di riferimento per il parametro diossine sia associato nella maggior parte dei casi alla presenza di scorie, ad indicare una correlazione fra la presenza di diossine e processi di combustione e relativi scarti”.

Sulla base di tali considerazioni, l’amministrazione ha sostenuto che “si rende di fatto inapplicabile un’attribuzione di responsabilità nei confronti di AMSA”.

Da quanto riportato, emerge, in primo luogo, che la TT OL di Milano ha aderito alle risultanze proposte dal consulente tecnico nel giudizio civile tra le parti, senza procedere ad una piena disamina degli elementi acquisiti alla luce dei principi di diritto e delle consolidate coordinate interpretative fornite in materia dalla giurisprudenza già richiamata.

L’Amministrazione ha preso atto dell’affermazione della non “sufficienza” delle sole dispersioni riferibili ad Amsa a determinare la contaminazione di un sito oltre le C.S.C., senza considerare che il nesso causale in materia ambientale si configura in termini di “aumento del rischio”, in coerenza con il canone “chi inquina paga”.

Non è rilevante, ai fini dell’accertamento della responsabilità, che il contributo di AMSA non sia stato in grado “di causare da solo il superamento dei valori limite di concentrazione ammessi”, perché non è questo il parametro di accertamento del nesso causale, che non richiede né l’esclusività della fonte, né la prevalenza di un determinato fattore causale, ma la sua idoneità a porsi come elemento identificato che ha contribuito all’inquinamento, nei termini suindicati.

Per ascrivere la responsabilità da inquinamento non si richiede la certezza della causazione dell’evento, né l’esclusività del nesso eziologico tra una condotta e la contaminazione e neppure è necessario dimostrare che l’apporto sia risultato prevalente rispetto ad altri fattori rilevanti, essendo sufficiente accertare che una determinata attività ha incrementato il rischio di produzione dell’inquinamento, sulla base di un attendibile meccanismo probatorio presuntivo fondato su elementi indiziari.

La circostanza, pure riferita dall’amministrazione, dell’esistenza di altri fattori idonei astrattamente a contribuire alla contaminazione non integra un argomento sufficiente ad escludere la partecipazione causale dell’inceneritore gestito da AMSA.

Del resto, come già ricordato, sia le relazioni di ARPA, sia la CTU a più riprese riconoscono che il termocombustore di AMSA, per la sua ubicazione e per l’attività svolta è idoneo a contribuire almeno in parte alla contaminazione da PCDD/PCDF e tale dato, in mancanza di ulteriori elementi, non è superabile nel ragionamento eziologico in forza dell’esistenza di altri fattori idonei a contribuire alla causazione della particolare contaminazione.

L’amministrazione, come già anticipato, sembra ricercare l’esclusività del fattore causale o quanto meno una sua netta prevalenza, senza considerare che ciò che assume rilevanza in materia ambientale è l’aumento del rischio.

Si tratta di una circostanza da valutare sulla base delle caratteristiche concrete della fattispecie, tenendo presente che anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea qualifica come “indizi plausibili in grado di dar fondamento” al meccanismo presuntivo “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività. Quando disponga di indizi di tal genere, l’autorità competente è allora in condizione di dimostrare un nesso di causalità tra le attività degli operatori e l’inquinamento diffuso rilevato”, ferma restando la possibilità per l’operatore di confutare tale presunzione (cfr. C.G.U.E., 4 marzo 2015, in causa C- 534/13; già CGUE 9 marzo 2010, in causa C – 378/08; sul punto, ex multis, di recente Cons. St., sez. IV, n. 3251/2025; Cons. St., sez. IV, n. 1969/2025; Tar Veneto, sez. IV, n. 905/2025).

Né appare idonea a giustificare la conclusione raggiunta dall’amministrazione, la circostanza che la richiamata relazione del CTU abbia ritenuto, sulla base dell’analisi della “rosa dei venti”, che la direzione del vento porterebbe a ritenere che le emissioni dell’impianto Amsa impattassero marginalmente sull’area interessata.

Si tratta di una considerazione tecnica che contrasta con il dato emergente dalla relazione NCE di ottobre 2017, richiamata dallo stesso CTU e riportata anche nella relazione tecnica prodotta in giudizio dalla parte ricorrente, ove si prospetta una dinamica alternativa, secondo la quale “per il 47-48% circa delle rilevazioni medie orarie la direzione del vento è compatibile con un possibile fenomeno di deposizione delle emissioni dal camino sul sito di interesse” (estratto, riportato come allegato 1 alla relazione tecnica di maggio 2025).

L’Amministrazione si è piegata sulla tesi della C.T.U. - relativa ad un diverso giudizio - senza considerare l’evidente contraddittorietà delle due impostazioni ora ricordate, contraddittorietà incidente sull’accertamento del contributo causale di AMSA allo stato di inquinamento. L’amministrazione ha acriticamente aderito ad una opzione tecnica, omettendo, come già evidenziato, di considerare alcuni elementi indiziari, come la vicinanza del sito e la corrispondenza dalle sostanze inquinanti derivanti dall’attività dell’operatore “indagato” e quelle effettivamente rinvenute, che per costante giurisprudenza, interna ed eurounitaria, integrano indici presuntivi rilevanti nel quadro indiziario che presiede all’accertamento della relazione causale.

Ne deriva che anche l’indagine svolta da TT OL di Milano sulla posizione di AMSA sottende lacune istruttorie e non esprime una coerente applicazione dei principi che disciplinano l’accertamento della responsabilità per l’inquinamento, secondo il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

Va, pertanto, ribadita la fondatezza delle censure esaminate.

6) In definitiva, il ricorso principale è improcedibile in relazione alla domanda di annullamento con esso formulata, mentre è infondato quanto alla domanda di accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato.

Viceversa, il ricorso per motivi aggiunti è fondato e deve essere accolto.

La complessità fattuale e giuridica delle questioni trattate consente di compensare tra le parti le spese della lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) dichiara improcedibile il ricorso principale in relazione alla domanda di annullamento;

2) respinge il ricorso principale in relazione alla domanda di accertamento;

3) accoglie il ricorso per motivi aggiunti e annulla il provvedimento impugnato indicato in epigrafe;

4) compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RD OS, Presidente

ZI NA, Consigliere, Estensore

Mauro Gatti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI NA	RD OS

IL SEGRETARIO