Pubblicato il 12/03/2025

N. 05188/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13531/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13531 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ME S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Bucello, Paola Tanferna, Simona Viola, Nicola Gambino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paola Tanferna in Roma, via Maria Adelaide n. 8;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese, Fabio Garella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Garella in Roma, via Sardegna n.14;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Arera, Gme S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

al fine di ottenere l'annullamento

1) del provvedimento di GSE del 26 aprile 2018, prot. n. GSE/P20180036867, recante l'annullamento d'ufficio di nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, nella parte in cui annulla la RVC n. 0050816065216R1414, e della nota di avvio del procedimento prot. n. GSE/P20180015880 dell'1 marzo 2018, nella parte in cui individua le contestazioni relative alla RVC 1414;

2) della nota di GSE del 13 giugno 2018, prot. n. GSE/P20180050757, ricevuta a mezzo pec, con la quale è stata imposta la restituzione – tra gli altri – dei TEE percepiti nel periodo 2016-2018 relativi alla RVC 1414, annullata con il provvedimento del 26 aprile 2018.

nonché per sentire accertare la nullità o

comunque per ottenere l'annullamento

3) dei “chiarimenti operativi” resi dal GSE e pubblicati sul suo sito internet il 17 marzo 2017;

4) della FAQ “Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T”, pubblicati anch'essi sul sito del GSE il 20 marzo 2017.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ME S.P.A. il 1\12\2020 :

al fine di ottenere

(anche) ai sensi dell'art. 42, commi 3, 3 bis e 3 ter, d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, come modificato

dall' art. 56, comma 7, lettere a), a-bis), b) e c) D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con

modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120, l'annullamento

1) del provvedimento di GSE del 26 aprile 2018, prot. n. GSE/P20180036867, recante

l'annullamento d'ufficio di 9 richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, nella

parte in cui annulla la RVC n. 0050816065216R1414, e della nota di avvio del procedimento

prot. n. GSE/P20180015880 dell'1 marzo 2018, nella parte in cui individua le contestazioni

relative alla RVC 1411;

2) della nota di GSE del 13 giugno 2018, prot. n. GSE/P20180050757, ricevuta a mezzo pec, con

la quale è stata imposta la restituzione – tra gli altri – dei TEE percepiti nel periodo 2016-2018

relativi alla RVC 1414, annullata con il provvedimento del 26 aprile 2018.

nonché per sentire accertare la nullità o

comunque per ottenere l'annullamento

3) dei “chiarimenti operativi” resi dal GSE e pubblicati sul suo sito internet il 17 marzo 2017;

4) della FAQ “Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T”, pubblicati anch'essi sul sito

del GSE il 20 marzo 2017.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.P.A e di Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 febbraio 2025 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con atto di costituzione in giudizio notificato il 21 novembre 2018 e depositato il successivo giorno 23, ME s.p.a., società di servizi energetici, ha trasposto in sede giurisdizionale, a seguito di opposizione del GSE notificatale in data 24 settembre 2018, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica da essa proposto avverso il provvedimento di GSE del 26 aprile 2018, prot. n. GSE/P20180036867, recante l’annullamento d’ufficio di nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, nella parte in cui annulla la RVC n. 0050816065216R1414, nonchè della nota di GSE del 13 giugno 2018, prot. n. GSE/P20180050757, con la quale è stata imposta la restituzione – tra gli altri – dei TEE percepiti nel periodo 2017-2018 relativi alla RVC 1414, annullata con il provvedimento del 26 aprile 2018.

2. - In punto di fatto la ricorrente espone che:

“Nell’Agosto 2016, ME S.p.A. ha domandato a GSE il rilascio dei certificati bianchi per i seguenti progetti di riduzione dei consumi energetici: - con riferimento al condominio Palazzo Somma, via Croce n. 20, Gragnano (NA), sono stati eseguiti i lavori di applicazione di un cappotto termico, di un cappotto raffrescante e di sostituzione di doppi vetri; - con riferimento al condominio Palazzo Rispoli, via Rispoli n. 42, Castellammare di Stabia (NA), sono stati eseguiti i lavori di sostituzione di doppi vetri; - con riferimento al condominio Aurora, via Paride del Pozzo n. 12, Castellammare di Stabia (NA), sono stati eseguiti i lavori di applicazione di un cappotto raffrescante; - con riferimento all’immobile di via San Lorenzo I traversa n. 7, Agerola (NA), sono stati eseguiti i lavori di applicazione di un cappotto termico e raffrescante sulle pareti e sulle coperture. Gli interventi sono sottoposti al c.d. metodo standard e le schede tecniche di riferimento sono le nn. 5T (“Sostituzione di vetri semplici con doppi vetri”), 6T (“Isolamento delle pareti e delle coperture”) e la 20T (“Isolamento termico delle pareti e delle coperture per il raffrescamento estivo in ambito domestico e terziario”) (docc. 1, 2 e 3): per tutti i progetti rendicontati, ME ha 6 potuto assicurare un risparmio energetico superiore al limite minimo di 20 tep/annue stabilito dall’art. 10 delle linee guida. La ricorrente ha allora domandato al GSE l’incentivazione corrispondente ai risparmi energetici conseguiti, allegando le informazioni e la documentazione previste dalla normativa: a sostegno, la Società ha prodotto 9 fascicoli documentali, relativi ai diversi interventi di efficientamento, con il corredo della necessaria documentazione a comprova (docc. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12). In accoglimento di tale richiesta, il Gestore, con successivi provvedimenti, ha comunicato a ME S.p.A. l’esito positivo del procedimento, autorizzando il Gestore dei Mercati Energetici – GME S.p.A. ad emettere i titoli di efficienza energetica maturati. L’accoglimento è stato espressamente disposto “in esito all'attività istruttoria svolta dal GSE, e sulla base della documentazione complessiva inerente al progetto al quale la richiesta” era riferita”.

3. – Tuttavia, prosegue la ricorrente, con la nota prot. n. GSE/P20180015880 dell’1 marzo 2018, il Gestore ha comunicato l’avvio di un procedimento di annullamento d’ufficio di ben 9 RVC (RVC 1404_rev1, 1411, 1414, 1418, 1421_rev1, 1423, 1428_rev1, 1433 e 1435_rev1), tra cui la n. 1414, in ragione di presunte carenze documentali.

In riferimento alla RVC 1411, il GSE ha richiesto 1. autodichiarazione dei clienti partecipanti contenente i seguenti dati: o diritto vantato sull’immobile interessato dall’intervento; o impegno a non richiedere e/o a non aver già richiesto altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi; o liberatoria in favore di ME S.p.A. per la richiesta dei certificati bianchi; o nei casi in cui il cliente fosse un condominio, delega all’amministratore (ad es. delibera condominiale) per la richiesta dei titoli di efficienza energetica; 2. relazione tecnica ex art. 28 legge 10/1991, che consentisse di verificare le superfici oggetto di intervento, le caratteristiche termiche dei materiali utilizzati e le caratteristiche dell’involucro edilizio nella configurazione ex ante ed ex post; 3. documentazione atta a verificare che i clienti partecipanti fossero i beneficiari dei risparmi energetici realizzati; 4. certificati di ultimazione lavori e fatture inerenti alla fornitura e alla posa in opera dei materiali impiegati nei progetti rendicontati nelle RVC; 5. dichiarazione di possesso del certificato UNI CEI 11352, in quanto non reperito sul sito dell’organismo di certificazione Accredia.

4. – Sono seguite due richieste di proroga da parte della ricorrente, ma solo una di esse è stata accolta, poiché dopo la seconda richiesta il GSE ha emesso il provvedimento impugnato; e inoltre, a seguito di istanza di ritiro di questo, il GSE ha richiesto la restituzione dei relativi certificati bianchi emessi.

5. – Il ricorso è affidato ai motivi che seguono.

1) Violazione degli artt. 7 e ss. della l. 241/1990. Violazione del principio del contraddittorio. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione dell’art. 18, comma 2, della l. 241/1990. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 della l. 241/1990 per difetto di motivazione.

Il Gestore ha comunicato a ME S.p.A. l’avvio di un procedimento di autotutela relativo a 18, avrebbe formulato contestazioni generiche e avrebbe attribuito alla ricorrente un termine esiguo (10 giorni) per fornire le informazioni e la documentazione richieste.

In questo modo GSE avrebbe privato della loro funzione la comunicazione di avvio del procedimento e il termine per replicare alle contestazioni avanzate, trasformando così questi due istituti in meri simulacri.

2) Con riferimento alla “autodichiarazione dei clienti partecipanti”.

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 13.7 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; del d.m. 28 dicembre 2012; degli artt. 1, 6 e 18 della l. 241/1990; dell’art. 43 del d.P.R. 445/2000; degli artt. 1322 e 1362 del codice civile. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà, disparità di trattamento, irragionevolezza e illogicità.

L’onere di produrre autodichiarazioni dei clienti della società di servizi energetici non troverebbe riscontri di diritto positivo; così sarebbe da dirsi circa l’autorizzazione all’amministratore di condominio, da parte dei condomini, a richiedere l’intervento.

3) In subordine. L’impugnazione dei c.d. “Chiarimenti operativi: progetti standard”. Nullità per carenza assoluta di potere. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 delle preleggi. Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13.7 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione del divieto di efficacia retroattiva, travisamento dei presupposti, incompetenza.

La ricorrente impugna, per dichiarato tuziorismo, i c.d. “chiarimenti operativi” di GSE, pur essendo consapevole che essi sono privi di efficacia prescrittiva; ad essi attribuisce i vizi in rubrica.

Con i successivi motivi, ME contesta, sotto vari profili, le affermazioni circa la carenza documentale riscontrata da GSE a carico delle sue istanze, prospettando, di volta in volta, le ragioni per cui le singole carenze sollevate sarebbero affette da difetto istruttorio o da travisamento dei fatti.

4) L’asserita inadeguatezza della documentazione prodotta da ME S.p.A.

Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 5, 9, 13 e 14 della delibera AEEG n. EEN 9/11, nonché delle schede tecniche 6T e 20T. Violazione e/o falsa applicazione dei “Chiarimenti operativi: progetti standard” pubblicati sul sito di GSE il 17 marzo 2017. Eccesso di potere per carenza di motivazione, violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa, di non aggravamento del procedimento amministrativo, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, contraddittorietà e disparità di trattamento.

5) In subordine. Ancora l’impugnazione dei c.d. “Chiarimenti operativi: progetti standard”. Nullità per carenza assoluta di potere. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 delle preleggi. Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 29 del d.lgs. 28/2011. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 del d.m. 28 dicembre 2012. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11; del d.m. 28 dicembre 2012. Eccesso di potere per violazione del divieto di efficacia retroattiva, travisamento dei presupposti, incompetenza.

6) Con riferimento all’individuazione del cliente partecipante Violazione dell’art. 43 del d.P.R. 445/2000. Violazione degli artt. 1, 6 e 18 della l. 241/1990. Violazione delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11. Eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento dei presupposti, contraddittorietà e difetto di istruttori.

7) Con riferimento alla “data di prima attivazione e di avvio del progetto” Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 13 delle linee guida dell’AEEG del 27 ottobre 2011, n. EEN 9/11. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà, disparità di trattamento, irragionevolezza e illogicità.

8) La certificazione UNI 11352. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 1, lettera c), d.m. 28 dicembre 2012 e dell’art. 12, comma 5, d.lgs. 102/2014. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, disparità di trattamento, ambiguità e perplessità.

9) Annullabilità del provvedimento di quantificazione dei TEE da restituire. Violazione dell’art. 42, commi 3 bis e ter del d.lgs. 28/2011.

6. – Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 13 novembre 2020 e depositato il successivo 1° dicembre, ME s.p.a. ha gravato d’impugnazione i medesimi atti oggetto del ricorso introduttivo, al fine, dichiarato, di ottenerne l’annullamento “(anche) ai sensi dell’art. 42, commi 3, 3 bis e 3 ter, d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, come modificato dall’ art. 56, comma 7, lettere a), a-bis), b) e c) D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120”.

Essa denunzia, pertanto, “Violazione dell’art. 42, comma 3, comma 3 bis e comma 3 ter, d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, come modificato dall’ art. 56, comma 7, lettere a), a-bis), b) e c), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120”, limitandosi tuttavia ad affermare di essersi “…attivata a invitare il GSE a tener conto delle indicazioni della novella, formulando a tale scopo l’istanza di riesame (doc. A) prevista dall’art. 56, comma 8, D.L. 16 luglio 2020, n. 76, come modificato dall’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020”.

Tale istanza di riesame data 12 novembre 2020.

7. – Si sono costituiti in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico e il GSE; quest’ultimo, con memoria, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse in quanto il gravato provvedimento originario di annullamento della RVC sarebbe stato integralmente sostituito dal successivo provvedimento del 24 settembre 2021, con il quale, all’esito alla rinnovata istruttoria conseguente all’istanza di riesame, è stato confermato l’annullamento della RVC.

8. – La ricorrente ha replicato alle avverse eccezioni che il procedimento di riesame introdotto dall’art. 56, co. 8, d.l. n. 76\2020 sarebbe “finalizzato a sanare gli approssimativi e superficiali procedimenti di controllo svolti da GSE e non – come emerge chiaramente dai lavori preparatori – a ridurre il contenzioso e restituire slancio al settore dell’efficienza energetica.

9. – Il ricorso è passato in decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 21 febbraio 2025.

10. - Deve essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il gravato provvedimento originario di annullamento è stato integralmente sostituito dal successivo provvedimento del 24 settembre 2021, con il quale, in esito alla rinnovata istruttoria conseguente all’istanza di riesame della ricorrente, è stato confermato l’annullamento della RVC (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 29/04/2022, n.3397 che ha avuto modo di precisare che laddove l’Amministrazione abbia emanato un nuovo atto all’esito di una rinnovata espressione della funzione amministrativa “l'interesse del ricorrente è trasferito dall'annullamento dell'atto inizialmente impugnato all'annullamento dell'atto che lo ha interamente sostituito a seguito del riesame”; cfr., in senso conforme, Consiglio di Stato, sez. VI, 17/11/2023, n.9875).

Rimane infatti incontestato che il nuovo provvedimento è del tutto sostitutivo delle determinazioni impugnate con il ricorso introduttivo, avendo il GSE rivalutato la situazione sostanziale originaria all’esito di una nuova istruttoria e sulla base di una nuova motivazione, riferite alla legittimità dell’atto originariamente assunto, e non già negato l’integrazione dei (sopravvenuti) presupposti di applicazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28 del 2011, come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76 del 2020 (TAR Lazio n. 376\2025).

11. – Va altresì dichiara l’inammissibilità dell’unico motivo aggiunto, il quale non reca censure verso i provvedimenti già impugnati con l’atto introduttivo (che ME afferma di gravare nuovamente con il motivo stesso).

12. – Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), dichiara improcedibile il ricorso e dichiara inammissibili i motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di line in favore di GSE che forfetariamente liquida in euro 3.000,00 (tremila\00) oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Achille Sinatra, Presidente FF, Estensore

Eleonora Monica, Consigliere

Antonietta Giudice, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Achille Sinatra

IL SEGRETARIO