Pubblicato il 30/06/2025

N. 02465/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03168/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3168 del 2024, proposto da
RE IL, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Gandini e Simone Campi, con domicilio eletto presso lo studio della prima, in Milano, via Vincenzo Monti, n. 8;

contro

Comune di Robbio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Fossati e Cristina Ciarcia', con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Milano, corso di Porta Vittoria 28;

nei confronti

Ferrovie dello Stato Italiane Spa, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., rappresentata e difesa dall'avvocato Danilo Tassan Mazzocco, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso Italia n. 13;

per l'annullamento

dell’ordinanza dell’11 ottobre 2024 prot. 10027 Cat. 1 Classe 6 recante quale oggetto “ingiunzione alla demolizione o alla riduzione in pristino di interventi eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire (art. 31, c. 2 del D.P.R. 6/6/2001 n. 380), a firma del Responsabile del Servizio Commissario Capo di Polizia Locale Luciano Legnazzi, notificata in data 14.10.2024; di tutti gli atti presupposti, antecedenti, susseguenti e comunque connessi anche non noti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Robbio;

Visto l’atto di intervento proposto dalla Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza prot. n. 10027 dell’11.4.2024 il Comune di Robbio ha ingiunto ai sig.ri RE IL e IA LL AT la demolizione e la riduzione in pristino di interventi eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire, ai sensi dell’art. 31, d.P.R. n. 380/2001. In particolare ha ordinato:

- la demolizione di un corpo di fabbrica B, realizzato in assenza di titolo abilitativo a distanza dalla linea ferroviaria posta sul lato sud variabile da un massimo di 3,40 m. ad un minimo di 3,15 m.;

- la riduzione in pristino, ovvero il ripristino dello stato originale, di un corpo di fabbrica A, essendo state realizzate modifiche edilizie con cambio di destinazione d’uso in assenza/difformità dai titoli abilitativi.

2. Il sig. RE IL ne ha domandato l’annullamento articolando le seguenti doglianze:

I. nullità per difetto di attribuzione ex art. 21 septies L. 240/1990 e carenza di potere in astratto. Illegittimità per carenza di potere in concreto; Violazione art. 14 comma 1, comma 1-quinquies, comma 2 d.lgs. n.33/2013;

II. violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990; Falsa applicazione D.P.R. 380/2001; mancata comparazione interessi e diritti in sede di adozione e di approvazione degli atti impugnati; contraddittorietà intrinseca;

III. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990; falsa applicazione dell’art. 31 D.P.R. 380/2001; eccesso di potere e sviamento per contraddittorietà manifesta, difetto assoluto di motivazione; indeterminatezza dell’oggetto del provvedimento, genericità, carenza di istruttoria.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Robbio, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

4. La Rete Ferroviaria italiana s.p.a. ha proposto atto di intervento, eccependo l’inammissibilità del ricorso omessa notifica ad almeno un controinteressato - quale sarebbe la stessa RFI s.p.a. e non, invece, la Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., cui è stato notificato il ricorso - e chiedendo comunque il rigetto nel merito del ricorso.

5. Con ordinanza n. 1516/2024 l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti è stata parzialmente accolta e l’ordinanza impugnata è stata sospesa nella parte in cui viene ingiunto il ripristino del corpo di fabbrica A.

6. All’udienza del 21 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. L’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Rfi s.p.a. è infondata.

Per giurisprudenza consolidata “nel processo amministrativo la qualità di controinteressato è riconosciuta a chi, oltre ad essere nominativamente indicato nel provvedimento impugnato o comunque agevolmente individuabile (c.d. elemento formale), si presenti come portatore di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell'atto in quanto questo, di norma, gli attribuisce in via diretta una situazione giuridica di vantaggio. Tale interesse deve essere di natura eguale e contraria a quella del ricorrente (c.d. elemento sostanziale). Non è invece qualificabile come controinteressato il soggetto la cui posizione sia incisa solo in modo indiretto e riflesso, e tantomeno chi non può subire alcuna sorta di pregiudizio” (così, ex pluribus, Cons. Stato, Sez. V, 18.10.2016, n. 4346; sez. IV, 12.4.2017 n. 1701).

Nel caso di specie non sussiste l’elemento formale – nel provvedimento la RFI s.p.a. non viene nominata: viene unicamente dato atto della distanza del fabbricato B dalla linea ferroviaria, senza che sia neppure dedotta una violazione della fascia di rispetto – ma, soprattutto, difetta l’elemento sostanziale: con il provvedimento impugnato il Comune non ha agito a tutela del gestore della rete ferroviaria ma ha esercitato il diverso potere di vigilanza e sanzionatorio dell’attività edilizia.

La RFI s.p.a. non riceve invero dall’ordinanza un vantaggio diretto e immediato ma ritrae, da essa, effetti positivi in modo soltanto indiretto o riflesso (cfr., analogamente, Tar Molise n. 211/2022).

8. Con il primo motivo viene contestata la nullità del provvedimento impugnato, sensi dell’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990 per difetto di attribuzioni e per carenza di potere: l’ordinanza è stata adottata da un funzionario nella sua qualità responsabile del servizio di polizia locale – suap - tutela ambientale, che sarebbe stato nominato con delibera n.21/2021, ma sarebbe cessato dall’incarico in data 31.12.2022, senza che risulti prorogato.

9. Il motivo è infondato. Esso trova smentita - come dato atto dallo stesso ricorrente - nel decreto sindacale n. 23 del 21.12.2023, con cui il funzionario che ha adottato l’ordinanza impugnata è stato nominato responsabile del servizio polizia locale, attività produttive e tutela ambientale, depositato in giudizio dalla difesa dell’amministrazione comunale; né dalla mancata pubblicazione di tale atto sul sito del Comune può certo discendere la nullità del provvedimento per difetto assoluto di attribuzione.

10. Il secondo motivo ha ad oggetto la lesione dell’affidamento del privato: l’amministrazione avrebbe dovuto considerare, prima di adottare la misura demolitoria, il tempo trascorso, l’attività di controllo già implicitamente posta in essere quasi quarant’anni fa, allorché ha assentito la realizzazione di interventi di ristrutturazione, e la preminenza dell’interesse pubblico in relazione all’entità e alla destinazione dell’opera da demolire.

11. Il motivo è privo di fondamento.

Come si è già affermato in sede cautelare, non è configurabile un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito avente natura permanente.

Per giurisprudenza costante l’accertamento di un abuso edilizio obbliga l’amministrazione all’applicazione delle sanzioni previste per legge e, ove ne sussistano i presupposti, alla rimessione in pristino, senza che residui alcun margine di discrezionalità. Ne deriva che i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia non richiedono alcuna specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati incisi e neppure una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito avente natura permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2017 secondo cui “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino”).

12. Con il terzo motivo viene dedotto che:

- l’ordinanza sarebbe viziata per indeterminatezza e genericità quanto alle opere di cui viene ingiunta la demolizione: l’amministrazione, nel descrivere l’immobile, il suo accatastamento e i titoli abilitativi che lo riguardano fa riferimento a un solo fabbricato, quale risulta dai pubblici registri e come riportato nei titoli abilitativi rilasciati ed esso afferenti, che è quindi considerato nella sua unicità, salvo poi distinguere due corpi di fabbrica, A) e B), senza dare indicazione dei dati catastali, dei confini con altri mappali e senza darne una rappresentazione grafica; per il cd. corpo di fabbrica A il Comune avrebbe genericamente rilevato, rispetto alle concessioni edilizie che sono state rilasciate al ricorrente, modifiche planovolumetriche dimensionali e di altezze, modifiche interne e di facciata e di destinazione d’uso, senza chiarire a quali volumi si riferisca, quali siano le altezze modificate, rispetto a quale delle tre concessioni rilasciate vi sia uno scostamento; l’amministrazione non avrebbe specificato quali siano gli interventi eseguiti in totale difformità dai titoli abilitativi rilasciati;

- non dovrebbe trovare applicazione l’art. 31, d.P.R. n. 380/2001, bensì l’art. 33, d.P.R. n. 380/2001 - con le differenti conseguenze che ne derivano sul piano sanzionatorio - poiché il fabbricato A è stato oggetto di numerosi interventi di ristrutturazione regolarmente assentiti, richiamati nell’ordinanza, mentre l’ambito di applicazione dell’art. 31, d.P.R. n. 380/2001 sarebbe quello di opere realizzate in assenza di titolo abilitativo, o in difformità da esso, esclusivamente con riferimento a interventi di nuova costruzione o ristrutturazione urbanistica. L’amministrazione avrebbe, pertanto, illegittimamente: assegnato un termine di 90 giorni per la demolizione, senza effettuare una valutazione di congruità del termine concesso per la rimozione degli abusi come richiesto all’art. 33; minacciato l’acquisizione dell’area al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ordinanza, sanzione non prevista all’art. 33; escluso la possibilità per il ricorrente di presentare istanza di c.d. fiscalizzazione dell’abuso. La doglianza è stata sviluppata con la memoria depositata in giudizio in vista dell’udienza in cui viene affermato che gli interventi eseguiti sul corpo di fabbrica A in difformità dalla C.E. n° 7/1998 sarebbero qualificabili come interventi di ristrutturazione edilizia che hanno portato ad un organismo edilizio in parte diverso dal precedente, senza tuttavia che siano stati realizzati ampliamenti di superficie coperta o di volumetria e che gli stessi sarebbero sanabili;

- l’ordinanza sarebbe infine viziata per difetto di istruttoria non consentendo di comprendere se gli abusi contestati siano stati realizzati in totale o parziale difformità dai titoli abilitativi e dunque se trovi applicazione l’art. 33 o piuttosto l’art. 34, d.P.R. n. 380/2001.

13. La censura è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quanto ai profili di doglianza volti a contestare la legittimità dell’ordine di demolizione del fabbricato B, avendo lo stesso ricorrente, nella memoria depositata in vista dell’udienza, manifestato la propria intenzione di procedere alla demolizione di tale fabbricato.

14. Nella parte in cui è volta a contestare la legittimità dell’ordine di demolizione del fabbricato A la censura è, invece, fondata nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

L’ordinanza impugnata, con riguardo al fabbricato A, ha contestato l’abusiva realizzazione, rispetto alle concessioni edilizie rilasciate al ricorrente, di “modifiche planovolumetriche (dimensionali e di altezze), modifiche interne e di facciata, cambio di destinazione d’uso” (cambio di destinazione d’uso da accessorio ad ambiente di lavoro al piano terra e al primo piano da accessorio ad ufficio archivio e servizio) ed ha ritenuto applicabile l’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 “per la presenza di modifiche edilizie con cambio di destinazione d’uso in assenza/difformità di titolo abilitativi alla costruzione”.

Queste scarne indicazioni non possono ritenersi sufficienti a giustificare l’applicazione del regime sanzionatorio previsto all’art. 31, d.P.R. n. 380/2001, in luogo di quello previsto all’art. 33, d.P.R. n. 380/2001 per il caso di interventi di ristrutturazione realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità: non sono, invero, indicati i presupposti in ragione dei quali l’abuso è stato qualificato come intervento eseguito in totale difformità dal permesso di costruire o con variazioni essenziali.

Invero, sulla scorta di quanto è stato chiarito dalla stessa amministrazione comunale con le memorie depositate in giudizio, l’altezza e il volume realizzati sono inferiori rispetto a quanto previsto dalla concessione edilizia 7/98: le modifiche realizzate non hanno dunque portato alla realizzazione di volumi oltre i limiti indicati nel titolo abilitativo.

Né le indicazioni contenute nell’ordinanza con riferimento alle modifiche apportate alle destinazioni d’uso dei locali legittimano, di per sé sole, l’applicazione dell’art. 31, d.P.R. n. 380/2001.

L’ordinanza si è limitata a rilevare un cambio d’uso del “piano terra da accessorio ad ambiente di lavoro e servizi ed al primo piano da accessorio ad ufficio, archivio e servizio”: non ha tuttavia fornito alcuna indicazione quanto alla sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge di un mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante il quale, sulla scorta di quanto previsto all’art. 23 ter, d.P.R. n. 380/2001, ricorre allorché vi sia una “ forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale ”

La precedente destinazione dei locali “accessoria” non è stata collocata in alcuna di queste categorie funzionali e non è stato contestato il passaggio ad una categoria funzionale diversa.

Né, infine, si può condividere quanto sostenuto dalla difesa dell’amministrazione comunale secondo cui “il disegno urbanistico complessivamente considerato, fabbricato A più fabbricato B, ha dato origine ad un compendio radicalmente diverso dall’autorizzato di ben 660 mq di superficie coperta totalmente abusiva”.

È stata, invero, la stessa ordinanza a distinguere nettamente distinti gli abusi realizzati nei due fabbricati – quanto al fabbricato B, la realizzazione in assenza di titolo abilitativo e, quanto al fabbricato B, la realizzazione in assenza/difformità dai titoli abilitativi per le modifiche edilizie e il cambio di destinazione d’uso realizzati - e a emettere due ordini differenti, con riferimento al primo fabbricato, la demolizione e, con riferimento al secondo, la riduzione in pristino.

15. L’ordinanza impugnata è pertanto viziata, nella parte in cui ingiunge la riduzione in pristino del corpo di fabbrica A ai sensi dell’art. 31, d.P.R. n. 380/2001, per difetto di istruttoria e di motivazione. Le ulteriori censure dedotte possono essere assorbite.

16. Per le ragioni esposte il ricorso è dunque fondato nei sensi e nei limiti di cui in motivazione. L’ordinanza impugnata va quindi annullata nella parte in cui ingiunge la demolizione del fabbricato A. Restano salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione.

17. In considerazione dell’esito della controversia le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione. Per l’effetto annulla l’ordinanza impugnata nella parte in cui ingiunge la demolizione del fabbricato A, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Cattaneo	Gabriele Nunziata

IL SEGRETARIO