Pubblicato il 03/06/2021

N. 00745/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00406/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 406 del 2008, proposto da
Vivaldi s.r.l., ora Fallimento Vivaldi s.r.l., in persona del Curatore dott. Giovanni Boldrin, rappresentato e difeso dall'avvocato Pier Vettor Grimani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, S. Croce, 466/G;

contro

Magistrato Alle Acque - Nucleo Operativo di Venezia – Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, San Marco, 63;

per l'annullamento

dell’ordinanza del Presidente del Magistrato alle Acque di Venezia n. 93/07 del 20 dicembre 2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Magistrato Alle Acque - Nucleo Operativo di Venezia - e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2021 il dott. Stefano Mielli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176, e successive modifiche ed integrazioni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente, fallita in corso di causa ed il cui fallimento ha riassunto il giudizio con atto notificato il 10 ottobre 2012 e depositato in giudizio il 13 ottobre 2012, espone di essere proprietaria, nel territorio del Comune di Quarto d’Altino, in località Portegrandi, di una darsena e di alcuni edifici e di subire dei pregiudizi nell’esercizio della propria attività per i limiti alla navigazione che sono imposti in quell’area.

Il Sindaco di Venezia, nella qualità di Commissario straordinario nominato per far fronte allo stato di emergenza nel territorio della città di Venezia in relazione al traffico lagunare, con ordinanza n. 9 del 21 febbraio 2002, ha individuato delle “aree blu” all’interno della laguna di Venezia entro le quali è inibita la navigazione alle imbarcazioni di larghezza massima superiore a metri 2,30.

Il Presidente del Magistrato alle Acque, subentrato al Commissario straordinario alla cessazione dello stato di emergenza, nell’esercizio di propri poteri ordinari, con ordinanza n. 93 del 20 dicembre 2007, ha reiterato tali limitazioni.

Con il ricorso in epigrafe l’ordinanza n. 93 del 20 dicembre 2007 del Presidente del Magistrato alle Acque è impugnata con un unico ed articolato motivo con il quale la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’illogicità, la contraddittorietà, la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, il travisamento, la carenza di presupposti, il difetto di istruttoria e di motivazione.

La ricorrente premette che, vietando la navigazione alle imbarcazioni di larghezza maggiore di 2,30 metri, che corrisponde anche a natanti ed imbarcazioni di lunghezza ridotta (7,5 metri o anche meno), l’ordinanza rende impossibile raggiungere la darsena e anche di lasciare la stessa a moltissime imbarcazioni da diporto.

Con una prima censura la Società Vivaldi s.r.l. (d’ora in poi Società Vivaldi) lamenta che mancano motivazioni e approfondimenti istruttori adeguati a supportare così pregnanti limitazioni alla libertà di movimento e circolazione. Inoltre evidenzia che non può ritenersi giustificato un limite alla larghezza delle imbarcazioni perché il moto ondoso deriva principalmente dalla velocità dei mezzi, e sostiene che, essendo già stata limitata la velocità che è il fattore principale del moto ondoso, non vi è ragione di introdurre ulteriori misure restrittive sulla larghezza dei natanti. Secondo la ricorrente l’aver introdotto le aree blu ed un limite relativo alla larghezza è pertanto privo di logica e ragionevolezza.

In secondo luogo la ricorrente lamenta la contraddittorietà della condotta del Magistrato alle Acque il quale, nella qualità di componente della Commissione per la Salvaguardia di Venezia, ha espresso parere favorevole al progetto esecutivo della darsena, ed inoltre ha espressamente autorizzato l’esecuzione del provvedimento con propri atti, salvo in seguito pregiudicare l’operatività della stessa vanificandone l’utilizzabilità ad uso turistico, mediante l’introduzione delle predette prescrizioni.

Inoltre, prosegue la ricorrente, poiché le aree blu hanno una notevole estensione, l’Amministrazione avrebbe potuto quantomeno consentire la navigazione lungo i canali che conducono alle strutture autorizzate, per le quali si è determinato un legittimo affidamento nella possibilità di operare, senza per questo compromettere il raggiungimento degli obiettivi di tutela ambientale perseguiti, tanto più che delle deroghe sono ammesse per alcune tipologie di natanti più larghi di 2,30 metri come le imbarcazioni tipiche e le house boat .

Sotto altro profilo la ricorrente lamenta la violazione del principio di proporzionalità, perché si interviene con delle disposizioni fortemente penalizzanti rispetto ad attività già autorizzate senza alcun contemperamento con le contrapposte esigenze e senza un’adeguata motivazione.

Si sono costituti in giudizio il Magistrato alle Acque e il Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti eccependo l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse al ricorso - in quanto il fallimento ha ormai ceduto a terzi l’azienda che ha la disponibilità della darsena, e pertanto non sarebbe più titolare della situazione legittimante - replicando nel merito alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 595 del 30 luglio 2008, è stata accolta in parte la domanda cautelare, nel senso di sospendere l’efficacia del provvedimento impugnato nella parte in cui non consente la circolazione delle unità regolarmente ormeggiate.

All’udienza del 14 aprile 2021, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse sollevata dall’Amministrazione resistente non è fondata.

Infatti la cessione dell’azienda titolare della darsena avvenuta dopo la proposizione del ricorso concreta un’ipotesi di successione a titolo particolare nel titolo controverso che comporta che il processo prosegua tra le parti originarie a meno che il successore intervenga e chieda l'estromissione del dante causa, in applicazione dell’art. 111 cod. proc. civ., pacificamente applicabile al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39 cod. proc. amm..

Nel merito il ricorso deve essere accolto solo in parte, nei limiti di seguito precisati.

La censura con la quale la ricorrente contesta l’istituzione delle zone blu e la previsione del divieto di navigazione sulle stesse con imbarcazioni più larghe di 2,30 metri, non è fondata.

In proposito il Collegio ritiene di richiamarsi a quanto già statuito rispetto ad analoghi rilievi dalla sentenza di questa Sezione, 25 novembre 2003, n. 5911, laddove si è evidenziata l’infondatezza delle censure di difetto di motivazione proposte avverso le identiche misure restrittive allora adottate dal Commissario straordinario nominato per lo stato di emergenza determinato dal moto ondoso.

E’ stato osservato che l’introduzione delle aree blu non “ appare in conflitto con i principi generali dell’ordinamento: in particolare, il diritto di circolazione, quale stabilito dall’art. 16 Cost., non è concretamente qui leso, poiché le prescrizioni delle due ordinanze non vietano alle persone di accedere alle zone blu, ma escludono soltanto particolari categorie di mezzi, introducendo in tal modo una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, rispettosa del criterio generale della ragionevolezza (così, sulla rilevanza di tale criterio in materia di diritto e limiti alla circolazione, C. cost. 19 luglio 1996, n. 264) ”.

Con riguardo alla limitazione al transito la predetta sentenza richiama il preambolo dell’ordinanza impugnata in quella sede, ove viene specificato che nelle aree blu “ la navigazione di talune unità a motore non è compatibile con la morfologia lagunare ed in special modo con le zone di particolare pregio ambientale che maggiormente risentono dei processi erosivi dovuti al trascinamento di ingenti volumi d’acqua che a loro volta mettono in sospensione notevoli quantità di sedimento lagunare modificando irreparabilmente il delicato equilibrio idraulico della laguna morta ” e chiarisce che tali misure sono state adottate sulla base di apposite relazioni del 26 novembre 2001 e del 12 aprile 2002 del Magistrato alle Acque depositate anche in questo giudizio (cfr. i documenti 31 e 32 depositati in giudizio dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il 24 luglio 2008) e ribadite nella nota prot. n. 6199 del 2 agosto 2007 in vista dell’adozione dell’ordinanza impugnata in questa sede (cfr. il doc. 33 depositato in giudizio dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il 24 luglio 2008). Nella relazione del 26 novembre 2001 viene individuato negli effetti del moto ondoso il principale responsabile del degrado della morfologia lagunare (erosioni diffuse delle barene, abbassamento della quota dei bassifondi laguna e appiattimento degli stessi), che rende evidente “ la necessità di provvedere ad un aggiornamento della normativa locale che ponga ulteriori limiti alla navigazione lagunare soprattutto in quelle zone ancora caratterizzate da notevole presenza di formazioni barenose e forte diversificazione morfologica ”; i nuovi limiti, si specifica ancora nella relazione, devono riguardare piuttosto le dimensioni delle unità in navigazione che la loro velocità, per la quale già esistono regole adeguate.

Nella medesima sentenza si riportano altresì ulteriori passi della relazione in cui si afferma che “ dovrebbe essere consentito l’accesso a taluni ambiti lagunari esclusivamente alle imbarcazioni tipiche della laguna, le quali, per le caratteristiche costruttive, provocano un limitato trascinamento idrico e quindi moto ondoso; ne andrebbero invece escluse, in particolare dalle zone della laguna morta, le imbarcazioni d’altura di notevoli dimensioni, che, sempre secondo la relazione, sono quelle di larghezza tutto fuori pari a m. 2,20 (l’ordinanza 31/02 la fisserà poi a m. 2.30).

Infatti, a causa della modesta sezione dei canali in quelle aree, «il transito di questo tipo di imbarcazioni, caratterizzate, come è noto, da carene a spigolo progettate per sviluppare l’assetto di planata, produce trascinamento di ingenti volumi d’acqua con la formazione di notevole moto ondoso», dato che il volume della massa d’acqua, prodotta da un’imbarcazione in navigazione, «non dipende solo dalla velocità con cui l’imbarcazione stessa si sposta», ma è invece legato anche alla forma della carena ”.

La sentenza infine prosegue osservando che “ da ultimo, di notevole interesse sono altresì le considerazioni espresse dal Magistrato alle acque nella nota 2 agosto 2002, n. 6189 - prodotta dal Comune di Venezia sub 14 – pervenuta al commissario il seguente 5 agosto (e dunque assai prima dell’approvazione dell’ordinanza 31/02).

Lo scopo dell’istituzione delle aree blu, vi si ribadisce, è quello «di preservare alcuni ambiti lagunari (canali) nei quali veniva più volte segnalata, nonché direttamente rilevata, la presenza di imbarcazioni da diporto di caratteristiche tecniche e qualità nautiche assolutamente incompatibili con l'ambiente circostante», trattandosi di «imponenti motor-yachts che, essendo progettati e costruiti per navigare in mare aperto, producono nel loro avanzare negli immoti spazi acquei della laguna morta, anche se ciò avviene nel rispetto dei limiti di velocità imposti, il trascinamento di ingenti volumi d'acqua, il che è ovviamente proporzionale ai loro volumi immersi (opera viva e appendici di carena), innescando quindi gravi processi erosivi a carico degli elementi morfologici naturali che delimitano detti canali».

Il parametro della larghezza per accedere alle «aree blu», aggiunge la relazione, è stato ritenuto l’elemento di diversificazione più significativo «tra gli scafi di tipo universale e quelli di tipo tradizionale-lagunare, nell'ottica ovviamente di consentire comunque il transito a questi ultimi, a prescindere dalle dimensioni che si presentano in quanto ritenuti di norma non dannosi»; il limite di m. 2,30 per le imbarcazioni a motore di tipo universale viene ritenuto dal Magistrato alle acque «sufficientemente cautelativo in ragione del fatto che dette unità sono caratterizzate da un rapporto lunghezza-larghezza estremamente basso e quindi, a fronte di una larghezza massima di m. 2,30, si registrano lunghezze fuori tutto molto limitate comprese tra m. 5.50 e i 6.00 con relative motorizzazioni massime che di norma non superano i 100-115 cavalli se fuoribordo e 80-100 cavalli se entrobordo ”.

Alla luce di tali considerazioni il provvedimento impugnato, che costituisce la riproposizione delle medesime misure già adottate dal Commissario straordinario ed oggetto del precedente contenzioso, sia nella parte in cui istituisce le aree blu, sia nella parte in cui pone delle limitazioni in relazione alla larghezza delle imbarcazioni, deve ritenersi l’esito di valutazioni approfondite e motivate ricavabili dagli atti istruttori presupposti richiamati. Infatti l’ordinanza impugnata richiama esplicitamente la precedente ordinanza del Commissario straordinario n. 9 del 21 febbraio 2002, e questa a sua volta nel preambolo richiama le sopra citate relazioni di Magistrato alle Acque del 26 novembre 2001 e del 12 aprile 2002.

Le censure volte a contestare l’istituzione delle aree blu e le limitazioni al transito sono pertanto infondate.

Parimenti non fondata è la censura con la quale la ricorrente deduce che il provvedimento impugnato è viziato da contraddittorietà perché il Magistrato alle Acque ha dapprima autorizzato la realizzazione della darsena, ed in un secondo momento ne ha impedito la concreta operatività.

In primo luogo va osservato che il procedimento amministrativo volto ad autorizzare la realizzazione della darsena e quello volto a disciplinare la circolazione dei natanti all’interno della laguna di Venezia e, segnatamente, all’interno delle aree blu al fine di preservare alcuni ambiti dall’erosione provocata dal moto ondoso, operano su piani e presupposti distinti e sono riferibili al perseguimento di interessi differenti, per cui non è ravvisabile alcuna contraddittorietà nell’azione amministrativa del Magistrato alle Acque.

In secondo luogo va sottolineato che le limitazioni imposte non implicano un divieto generalizzato ed assoluto di fruizione dei servizi resi dalla darsena per qualsiasi tipo di imbarcazione, perché il divieto riguarda le imbarcazioni a motore di larghezza superiore a 2.30 metri, ma sono invece esenti da limiti alla navigazione, ai sensi dell’art. 20 dell’ordinanza impugnata, le unità a remi, a vela, quelle a motore aventi larghezza inferiore a 2,30 metri, le unità a motore tipiche e tradizionali della laguna di Venezia, le unità a motore utilizzate ed autorizzate per la pesca professionale di specie ittiche lagunari nei periodi in cui è ammessa, e le unità a motore da diporto denominate house boat . Pertanto l’affermazione contenuta nel ricorso secondo cui sarebbe stata inibita ogni operatività alla darsena è priva di riscontri.

Da quanto premesso discende che non si riscontra alcuna contraddittorietà nell’azione del Magistrato alle Acque il quale ha rilasciato le autorizzazioni di propria competenza concernenti la realizzazione della darsena in applicazione della specifica normativa di settore, ed ha poi disciplinato, in continuità con quanto già disposto dal Commissario straordinario al moto ondoso, la circolazione in particolari ambiti lagunari meritevoli di specifica tutela dal punto di vista ambientale, escludendo solo delle particolari categorie di mezzi: sotto questo profilo, tenuto conto della pluralità di interessi pubblici convolti, appare ragionevole che tale disciplina restrittiva sia stata estesa a tutti i canali che ricadono all’interno delle aree blu.

E’ invece fondata, come ha già rilevato l’ordinanza cautelare n. 595 del 30 luglio 2008, la censura di violazione del principio di proporzionalità con riguardo al diniego opposto dall’Amministrazione in ordine all’applicazione di specifiche deroghe.

Come noto il sindacato di proporzionalità implica una valutazione della connessione razionale tra i mezzi predisposti dall’amministrazione e i fini che questa intende perseguire, si estende ad una verifica della “necessità” (ottenimento dell’obiettivo prefissato con il minor sacrificio possibile di altri diritti o interessi costituzionalmente protetti) e si chiude infine con un esame degli effetti della regola, che metta cioè a raffronto e soppesi i benefici perseguiti e i costi imposti (in termini di sacrifici che si chiedono ad altri diritti e interessi in gioco) per raggiungere l’obiettivo che la regola si è prefissa (la cosiddetta proporzionalità in senso stretto).

Nel caso in esame il provvedimento impugnato ed il diniego di applicazione delle deroghe normativamente previste, viola il terzo parametro del sindacato di proporzionalità (la cosiddetta proporzionalità in senso stretto). Infatti l’art. 25 del provvedimento impugnato consente espressamente al Magistrato alle Acque la facoltà di accordare autorizzazioni in deroga al transito lungo i canali e le canalette delle aree blu in molteplici ipotesi. La lettera e ) in particolare prevede la possibilità di accordare una deroga per le unità ormeggiate negli specchi acquei regolati da concessioni in corso di validità rilasciate dalle competenti autorità a Società che erogano servizi di ormeggio e rimessaggio già insediate alla data della adozione dell’ordinanza, e contiene pertanto già ex ante una valutazione di sostenibilità, dal punto di vista ambientale, di un traffico limitato alle imbarcazioni ormeggiate. Si tratta di una deroga evidentemente posta a tutela dell’affidamento ingenerato in capo alle strutture già realizzate da ritenere estensibile, nel contemperamento tra i benefici ambientali perseguiti e i costi economici imposti, anche alla struttura della ricorrente, benché inizialmente la stessa non fosse ancora titolare di una formale concessione. Infatti al momento della proposizione del ricorso pendeva tra le parti una controversia circa la natura privata o demaniale dello specchio d’acqua utilizzato dalla darsena, attualmente superata da una transazione con la quale è stata riconosciuta la natura pubblica del bene, con il conseguente trasferimento delle particelle catastali al demanio ed il rilascio della relativa concessione.

In definitiva il ricorso deve essere accolto solo in parte, limitatamente alla censura con la quale la ricorrente lamenta l’illegittimità della disposizione di cui all’art. 25, lett. e ), nella parte in cui limita la deroga ivi prevista ai soli specchi acquei regolati da concessioni, anziché estenderla alle strutture che, come la propria, erogano servizi di ormeggio e rimessaggio, già legittimamente insediate al momento dell’emanazione dell’ordinanza, indipendentemente dalla titolarità di una concessione, come già disposto per effetto dell’ordinanza cautelare n. 595 del 30 luglio 2008.

Le peculiarità della controversia e la reciproca soccombenza rispetto alle censure proposte giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nel senso e nei limiti di cui in motivazione, nella parte in cui non consente l’applicazione della deroga di cui all’art. 25, lett. e), alla struttura della Società ricorrente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 14 aprile 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO