Pubblicato il 17/11/2022

N. 01815/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01261/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1261 del 2019, proposto da
Centrali Fotovoltaiche S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Pietro Quinto in Lecce, via Giuseppe Garibaldi 43;

contro

Unione dei Comuni Terra di Leuca e Comune Castrignano del Capo, non costituiti in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex leg e in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l’annullamento

- del provvedimento dell’Unione dei Comuni Terra di Leuca prot. n. 1319 del 3 luglio 2019, recante diniego dell’autorizzazione paesaggistica richiesta ai sensi dell’art. 146 D. Lgs. n. 42/2004 e dell’art. 90 delle N.T.A. del P.P.T.R. in relazione all’intervento di “ costruzione di un complesso edilizio residenziale composto da 8 appartamenti ” alla via Fabio Filzi della Marina di S.M. di Leuca, su terreno individuato in catasto al Foglio n. 24, particelle nn. 372 e 1133;

- del parere contrario della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto prot. n. 13182-P del 27 giugno 2019;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresi, ove occorra, il preavviso di diniego ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 formulato dalla Soprintendenza con nota prot. n. 4450 del 28 febbraio 2019 e la precedente nota istruttoria della stessa Soprintendenza prot. n. 17356 del 17 settembre 2018;

- del provvedimento del Comune di Castrignano del Capo prot. n. 10919 del 2-9-2019 di diniego del permesso di costruire.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 novembre 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente è proprietaria di un lotto di terreno sito nel territorio del Comune di Castrignano del Capo, e precisamente nella marina di S. Maria di Leuca alla via Fabio Filzi, censito in catasto al fg. 24 p.lle 372 e 1133, della estensione di circa 1.330 mq.

L’area in cui si trova il terreno, come tutta la zona costiera, è gravata da vincolo paesaggistico imposto con D.M. 30.12.1977 e D.M. 01.08.1985; inoltre, pur essendo collocata a monte della strada litoranea, rientra nella fascia dei 300 mt. dal mare.

Il lotto è classificato nel vigente P.d.F. come “ B4 – Completamento a carattere residenziale in zone di interesse paesaggistico ” ed è ubicato in una maglia già diffusamente edificata ed urbanizzata, essendo peraltro intercluso tra due strade pubbliche e una fila di edifici residenziali. Su tali presupposti, alla stregua del previgente PUTT, risulta ricompreso nei c.d. territori costruiti ai sensi e per gli effetti dell’art. 1.03 delle NTA.

Sul lotto è stato già assentito a favore dei danti causa della società ricorrente un progetto per la costruzione di sei alloggi, previo rilascio da parte dell’Unione Terra di Leuca dell’autorizzazione paesaggistica n. 76 del 28.05.2013 con parere favorevole della Soprintendenza di Lecce prot. n. 8431

del 17.05.2013, ma il progetto non è mai stato realizzato.

In data 27.05.2018 la società ricorrente ha presentato al Comune di Castrignano del Capo un nuovo progetto per la realizzazione di un complesso residenziale composto da otto appartamenti distribuiti in due blocchi su due livelli da edificare nel rispetto dell’andamento orografico del suolo, che risulta parzialmente in declivio.

Con la richiesta di permesso di costruire è stata presentata, altresì, istanza di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 90 delle NTA del PPTR, corredata dalla prescritta relazione paesaggistica, recante la dimostrazione della piena compatibilità dell’intervento rispetto al contesto tutelato.

In data 20.07.2018 la pratica è stata trasmessa dal Comune all’Unione dei Comuni Terra di Leuca e, a valle dell’istruttoria, in data 06.08.2018 (verbale n. 17) la Commissione Locale per il Paesaggio ha espresso parere favorevole.

Il verbale della Commissione è stato, quindi, inoltrato alla Soprintendenza con nota prot. n. 1604 del 20.08.2018 unitamente alla copia integrale del progetto ai fini dell’acquisizione del parere ex art. 146, comma 8, D.lgs. n. 42/2004.

Con nota prot. n. 17356 del 17.09.2018 la Soprintendenza di Lecce, preannunciando parere contrario rispetto alle valutazioni espresse dalla Commissione Locale, ha chiesto alla stessa Commissione un supplemento istruttorio finalizzato ad una nuova verifica della conformità della soluzione progettuale al PPTR.

Ciò sulla scorta delle considerazioni secondo cui: l’area di intervento risulta caratterizzata da una sovrapposizione di vincoli (art. 136 e art. 142 D.lgs. n. 42/2004), rientrando quindi nei casi in cui si applicano tutte le relative discipline di tutela, con prevalenza, per il caso di contrasto, di quella più restrittiva, come previsto dall’art. 90, comma 6, delle NTA del PPTR (e dal punto 7 – Rif. art. 90 del documento di indirizzo “ Linee interpretative per l’attuazione del Piano Paesaggistico territoriale Regionale ” approvato con deliberazione di G.R. n. 2331 del 28.12.2017); la proposta progettuale si pone in contrasto con l’art. 45 delle NTA del PPTR che disciplina proprio i territori costieri e che non ammette la realizzazione di nuove edificazioni; il contrasto sussiste anche rispetto alle schede PAE 0047 e 00135 dettate proprio per il tratto costiero interessato; la valutazione della Commissione non ha tenuto conto di tutte le discipline di tutela elencate nell’art. 79 delle NTA del PPTR.

All’esito del supplemento istruttorio, con nota prot. n. 26 del 04.01.2019 la Commissione Locale ha disatteso i rilievi dell’organo tutorio e ha confermato la valutazione positiva, venendo in considerazione un’area tipizzata nel vigente strumento urbanistico generale (e già al 6 settembre 1985) come zona B4, laddove quindi non si applica il regime di tutela previsto per i territori costieri per l’espressa esclusione stabilita dal comma 2 dell’art. 142 D.lgs. n. 42/2004.

Con nota prot. n. 4450 del 28.02.2019 la Soprintendenza ha comunicato preavviso di parere negativo ai sensi dell’art. 10 bis L. n. 241/1990.

Il preavviso è incentrato sulle stesse motivazioni poste a base della precedente richiesta istruttoria, oltreché sull’affermazione secondo cui l’opera prevista “ per dimensioni, tipologia di intervento, ubicazione, altererebbe il contesto paesaggistico interessato, caratterizzato da spuntoni di roccia, vegetazione, terrazzamenti, terreno digradante verso il mare ricadente nella fascia costiera, costituendo un elemento detrattore del paesaggio che contribuisce a frammentare la naturale continuità morfologica delle forme, ad incrementare sia le condizioni di rischio idraulico, sia di impatto morfologico nel complesso sistema del paesaggio e ad aggravare la pressione antropica sul litorale interessato ”.

In assenza di osservazioni nel termine di 10 giorni, la stessa Soprintendenza non ha, peraltro, dato ulteriore corso al procedimento.

Con nota prot. n. 13182-P del 27.06.2019 ha espresso il definitivo parere contrario, recante la testuale riproposizione dei precedenti motivi ostativi.

Sulla scorta di tale parere, con nota prot. n. 1319 del 03.07.2019 l’Unione dei Comuni Terra di Leuca ha disposto il diniego dell’autorizzazione paesaggistica, e con successiva nota prot. n. 10919 del 02.09.2019 il Comune di Castrignano del Capo ha rigettato la domanda di permesso di costruire.

La ricorrente ha censurato gli anzidetti provvedimenti lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi, così testualmente rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione art. 3 L. n. 241/1990. Violazione art. 146, commi 8 e 9, D.lgs. n. 42/2004. Violazione art. 90 NTA del PPTR. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Travisamento. Sviamento. Difetto di istruttoria. L’Unione dei Comuni avrebbe omesso di considerare che il parere rilasciato dalla Soprintendenza con la nota prot. n. 13182-P del 27.06.2019 è stato formulato fuori tempo massimo, cioè oltre i termini di 45 e 60 giorni dalla ricezione degli atti come previsto dall’art. 146, commi 8 e 9, D.lgs. n. 42/2004 (e ciò anche nell’ipotesi in cui si consideri, ai fini della decorrenza, il secondo verbale della Commissione, reso in data 04.01.2019 a seguito della richiesta di supplemento istruttorio formulata dalla stessa Soprintendenza). Tuttavia, è ius receptum che il parere espresso tardivamente dalla Soprintendenza sia privo di carattere vincolante. Il Responsabile dell’Unione non avrebbe espresso una determinazione autonoma in relazione a tutte le circostanze rilevanti (ivi comprese quelle dedotte nel parere, che andavano tuttavia sottoposte ad un proprio e diretto vaglio critico), ma si sarebbe uniformato pedissequamente al parere tardivo sulla base dell’erroneo convincimento in ordine alla natura vincolante di detto parere con conseguente delegittimazione del provvedimento di rigetto.

2) Violazione e falsa applicazione art. 3 L. n. 241/1990. Violazione artt. 134, 136, 142, 146 e 157 D.lgs. n. 42/2004. Violazione D.M. 30.12.1977 e D.M. 01.08.1985. Violazione artt. 45, 79, 88 e 90 NTA del PPTR. Violazione schede PAE 0047, 0048 e 00135 allegate al PPTR. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Travisamento. Sviamento. Difetto di istruttoria. Nel caso viene in considerazione un’area che – sebbene rientrante nei territori costieri tutelati per legge dall’art. 142, comma 1 lett. a), D.lgs. n. 42/2004 (“ Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare; … ”) e dall’art. 41 delle NTA del PPTR (che rinvia proprio all’art. 142 cit.) – risulta tipizzata nel vigente strumento urbanistico generale (e già al 6 settembre 1985) come zona B4, laddove quindi non si applica il regime di tutela previsto per i territori costieri per l’espressa esclusione stabilita dal comma 2 dello stesso art. 142 D.lgs. n. 42/2004 (“ La disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e), g), h), l). m), non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitati negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B; … ”). Con un primo ordine di rilievi, la Soprintendenza ha negato l’operatività di siffatta esclusione, affermando che l’area di progetto sarebbe caratterizzata dalla sovrapposizione di vincoli di cui all’art. 134 D.lgs. n. 42/2004 (per la contemporanea presenza del vincolo ex art. 142 e del vincolo ex art. 136 riveniente dai DD.MM. 30.12.1977 e 01.08.1985), sicché troverebbero applicazione tutte le specifiche discipline di tutela, con prevalenza, in caso di contrasto, della più restrittiva, così come previsto dall’art. 90, comma 6, delle NTA del PPTR alla stregua del quale “ nelle aree interessate da una sovrapposizione di vincoli relativi a beni paesaggistici ai sensi dell’articolo 134 del Codice si applicano tutte le specifiche discipline di tutela, se compatibili. In caso di contrasto prevale la più restrittiva ”: di conseguenza dovrebbero valere in ogni caso le prescrizioni di tutela di cui all’art. 45 delle NTA del PPTR di assoluta inedificabilità per i territori costieri. Tale ricostruzione sarebbe inesatta, e comunque non condurrebbe affatto ad un regime di inoperatività delle esclusioni di cui all’art. 142, comma 2, come preteso dalla Soprintendenza. Invero, da un lato, lo stesso art. 90 delle NTA del PPTR, al comma 3, conferma che “ si applicano le esclusioni di cui all’art. 142 co. 2 e 3 del Codice ”, dall’altro, le singole componenti riferite all’area de qua , e segnatamente i DD.MM. 30.12.1977 e 01.08.1985, non costituiscono vincoli di inedificabilità assoluta. Ne consegue che la (eventuale) sovrapposizione di vincoli non determinerebbe un regime di inedificabilità atteso che: - per il BP Territori Costieri, e cioè per il vincolo ex lege , opererebbe l’esclusione ex art. 142, comma 2, D.lgs. n. 42/2004 specificamente richiamata dall’art. 90, comma 3, delle NTA del PPTR; - per il vincolo riveniente dai DD.MM. 30.12.1977 e 01.08.1985 non sussiste una qualche prescrizione di inedificabilità, richiedendosi esclusivamente una preventiva verifica di compatibilità degli interventi previsti. Non sarebbe esatta neanche l’affermazione secondo cui il vincolo di asserita inedificabilità discenderebbe dalla disposizione del comma 4 dell’art. 142 dello stesso D.lgs. n. 42/2004 (alla stregua del quale “Resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati dall’art. 157 ”): in realtà, la norma dell’art. 157 stabilisce che conservano efficacia, tra le altre, le dichiarazioni di notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939 n. 1497; ma, anche in questo caso, il regime di tutela sarebbe quello riveniente dai DD.MM. 30.12.1977 e 01.08.1985, che non contempla una prescrizione di inedificabilità assoluta. Nel parere si sostiene ulteriormente che la realizzazione di nuovi interventi edilizi risulterebbe in contrasto con le schede PAE 0047, 0048 e 00135 allegate al PPTR che sono dettate proprio per il tratto costiero interessato: queste schede sono le c.d. “ schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso ” e, secondo la Soprintendenza, conterrebbero le prescrizioni d’uso integrativo dei vincoli ministeriali ( ex art. 136 D.lgs. n. 42/2004), trovando diretta applicazione in forza di quanto stabilito dall’art. 79 delle NTA del PPTR. L’art. 79, comma 1 delle NTA del PPTR stabilisce che “ Sugli immobili e le aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 136 del codice, nei termini riportati nelle allegate schede di “identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso” dei singoli vincoli, si applicano le seguenti specifiche discipline d’uso, fatto salvo quanto previsto dagli artt. 90, 95 e 106 delle presenti norme … ”. Ancora una volta, sarebbe decisiva ed assorbente la clausola di salvezza di cui all’art. 90 NTA, che contempla al comma 3 la declaratoria di applicazione delle esclusioni di cui all’art. 142, comma 2, D.lgs. n. 42/2004. Ne consegue che, quand’anche si ritenesse che effettivamente le schede PAE contengano le prescrizioni d’uso integrativo dei vincoli ministeriali ( ex art. 136 D.lgs. n. 42/2004), di immediata applicazione, nel caso di specie tale applicazione resterebbe comunque esclusa ai sensi e per gli effetti dell’art. 142, comma 2, D.lgs. n. 42/2004.

3) Violazione e falsa applicazione art. 3 l. n. 241/1990. Violazione art. 146 D.lgs. n. 42/2004. Violazione D.M. 30.12.1977 e D.M. 01.08.1985. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Sviamento. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà. L’ulteriore rilievo posto a base del parere soprintendentizio impugnato – costituito dall’assunto in base al quale il progetto “ per dimensioni, tipologia di intervento, ubicazione, altererebbe il contesto paesaggistico interessato, caratterizzato da spuntoni di roccia, vegetazione, terrazzamenti, terreno digradante verso il mare ricadente nella fascia costiera, costituendo un elemento detrattore del paesaggio che contribuisce a frammentare la naturale continuità morfologica delle forme, ad incrementare sia le condizioni di rischio idraulico, sia di impatto morfologico nel complesso sistema del paesaggio e ad aggravare la pressione antropica sul litorale interessato ” – sarebbe apodittico e inidoneo a sorreggere una valutazione negativa, attesa la permanenza della più assoluta oscurità circa le ragioni per cui quella “ tipologia ” e quelle “ dimensioni ” si pongono in contrasto con la valenza panoramica e paesaggistica del sito.

In data 15 novembre 2019 si è costituita in giudizio la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio province di Brindisi, Lecce e Taranto per resistere al ricorso.

Non risultano costituiti in giudizio l’Unione dei Comuni Terra di Leuca e il Comune di Castrignano del Capo.

Le parti costituite hanno successivamente svolto e ribadito le rispettive difese.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

Occorre muovere dalla disamina del secondo motivo di ricorso.

La giurisprudenza di questa Sezione si è già occupata di una vicenda analoga a quella in esame, affermando che il vincolo di inedificabilità che venga imposto dalle schede PAE “ con riguardo … a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, present(ino) tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985 ” (T.A.R. Puglia Lecce, sent. n. 383/2022), risulta in contrasto, per quanto di seguito si scriverà, con la normativa primaria vigente in materia.

In particolare, con la sentenza appena citata questa Sezione ha ritenuto che:

“ C.- Osservato, quanto al carattere ‘costiero’ dell’area, che questa Sezione si esprimeva di recente (cfr. sent. n. 1188/2020) nei sensi che seguono: «3.- Considerato che il lotto di terreno di cui si discute, in quanto ricadente entro la fascia di 300 m dalla linea di costa, risulta, almeno astrattamente, interessato:

- dalla previsione di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), D.lgs. n. 42/2004 («Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia…»);

- parallelamente, da quelle di cui agli artt. 41 (il quale definisce i «Territori costieri» in senso perfettamente sovrapponibile all’art. 142, comma 1, lett. a) citato, a quella previsione facendo pure espresso riferimento) e 45 delle NTA del PPTR (il quale detta, per i territori costieri, la concreta regolamentazione di tutela).

(…)

4.- Ritenuto, con riferimento alla disciplina di vincolo riferibile alla fascia dei 300 metri dalla costa, che il lotto di terreno di cui all’intervento in progetto è ricompreso in zona ‘B di completamento’ sin dagli anni ‘70, in forza del previgente strumento urbanistico (…) e, attualmente, del Piano Regolatore Generale…

4.1 Ritenuto, per conseguenza, che rispetto alla previsione posta dall’art. 142, comma 1, D.lgs. n. 42/2004 trova pacificamente applicazione il regime derogatorio di cui al secondo comma dello stesso art. 142, in forza del quale «La disposizione di cui al comma 1 (…) non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B»: il vincolo posto dal comma 1 con riguardo ai «territori costieri», pur in linea generale dichiarati dall’art. 142 come beni «di interesse paesaggistico» e sottoposti alle relative previsioni di protezione, non opera, difatti, laddove gli stessi, come oggettivamente manifestato dalla risalente classificazione quali zone di completamento, risultino in parte significativa urbanizzati e antropizzati.

4.2 Ritenuto che analogo ordine di considerazioni, peraltro, dev’essere svolto rispetto alla disciplina di vincolo riferibile all’art. 45 delle NTA del PPTR, relativo esattamente alla medesima categoria di beni - i territori compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di costa (v. art. 41 NTA PPTR) -, di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), citato: ai sensi dell’art. 90, comma 3, delle medesime NTA, difatti, «le esclusioni di cui all’art. 142 commi 2 e 3 del Codice» operano anche rispetto alla disciplina di tutela posta dal PPTR, e sul punto nessuna limitazione a siffatta previsione di deroga viene posta dall’art. 38, comma 2, delle NTA, …» (così, T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188).

D.- Osservato inoltre, quanto alle previsioni in materia del Codice Urbani, e in particolare al rapporto da queste posto con la pianificazione regionale, che:

- ai sensi dell’art. 135 D.lgs. n. 42/2004, «1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: ‘piani paesaggistici’. L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143.

2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti.

3. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati obiettivi di qualità.

4. Per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;

d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco».

- ai sensi dell’art. 143 D.lgs. n. 42/2004, «1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:

a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione (…);

b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;

c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;

d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1;

e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione;

(…)

3. Approvato il piano paesaggistico, il parere reso dal soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nell’ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1, salvo quanto disposto al comma 4, nonché quanto previsto dall’articolo 146, comma 5 (...)».

- ai sensi dell’art. 157 D.lgs. n. 42/2004, ancora, «Conservano efficacia a tutti gli effetti: (…) c) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497».

- come evidenziato dalla Relazione sul sistema delle tutele ad esso allegata, in particolare, il “Piano Paesaggistico della Regione Puglia (PPTR) ha condotto, ai sensi dell’articolo 143 comma 1 lett. b) e c) del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) la ricognizione sistematica delle aree sottoposte a tutela paesaggistica, nonché l’individuazione, ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice, di ulteriori contesti che il Piano intende sottoporre a tutela paesaggistica. Le aree sottoposte a tutele dal PPTR si dividono pertanto in beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del Codice, e ulteriori contesti paesaggistici ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice. I beni paesaggistici si dividono ulteriormente in due categorie di beni: 1. gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico (ex art. 136 del Codice), ovvero quelle aree per le quali è stato emanato un provvedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico; 2. le aree tutelate per legge (ex art. 142 del Codice)”.

- con le ‘Schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso’, dunque, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Puglia determinavano le specifiche prescrizioni d’uso per gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004.

- rispetto al territorio di odierno interesse, per quanto già scritto, venivano specificamente in rilievo:

a) il “D.M. 26.03.1970. Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Ugento. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 132 del 29.05.1970”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160122’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0081’;

b) il “D.M. 01.08.1985. Integrazione di dichiarazioni di notevole interesse pubblico riguardanti il tratto di costa adriatica e ionica dal limite sud dell’abitato di Otranto (mare Adriatico) al confine con la provincia di Taranto (Porto Cesareo-mare Jonio) ricadenti nei comuni di Otranto, Santa Cesarea Terme, Castro, Diso, Andrano, Tricase, Tiggiano, Corsano, Alessano, Gagliano del Capo, Castrignano del Capo, Patù, Morciano di Leuca, Salve, Ugento, Alliste, Racale, Taviano, Gallipoli, Sannicola, Galatone, Nardò e Porto Cesareo. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 30 del 06.02.1986”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160109’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0135’.

E.- Ritenuto che:

- il combinato disposto delle previsioni normative, primarie e secondarie, fin qui richiamate, con la c.d. ‘vestizione’ dei vincoli posti dai due decreti ministeriali operata dalle ‘schede PAE’ secondo il meccanismo di cui agli artt. 135 - 143 del Codice Urbani - cui si affianca la disciplina dettata dall’art. 141-bis, che qui tuttavia non viene in rilievo -, comporta dunque, secondo la Soprintendenza, l’applicazione al procedimento de quo delle “norme aventi valore prescrittivo indicate nel Sistema delle Tutele contenute nella scheda PAE 0081 (pag. 23); in particolare, si evidenzia relativamente alla Componente BP - Territorio costiero, che la previsione di progetto confligge con le prescrizioni contenute nella Scheda PAE 0081 sotto riportata, in virtù delle quali (…) “non sarebbe ammissibile la realizzazione di alcuna nuova opera edilizia [cfr. art. 1, lett. a1)] salvo casi limitati di ampliamenti di manufatti legittimamente esistenti [cfr. art. 2, lett. b1)], che non rientrano nella fattispecie in esame trattandosi di progetto di nuova edificazione” (v. nota prot. 5764 del 15 marzo 2019 e nota prot. 15052 del 19 luglio 2019, poi richiamata dal parere finale del 30 ottobre 2019): nell’impostazione della SABAP, dunque, le schede in parola avrebbero trasformato, con riguardo a un tratto di costa pur molto esteso, una disciplina di ‘Controllo e gestione dei beni soggetti a tutela’ (v. Capo IV del codice Urbani) fondata sul pur doverosamente rigoroso meccanismo autorizzativo di cui all’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 [appunto relativo tanto alle ipotesi in cui il vincolo sussista per l’intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (artt. 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004), quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali disposta in anticipo, per categorie e prescindendo dal singolo provvedimento vincolistico, dall’art. 142 D.lgs. n. 42/2004)], in un regime nella sostanza preclusivo di qualsiasi nuova edificazione.

- tale regime risulta, a giudizio del Tribunale, per il carattere di rigidità che lo connota, irragionevolmente discordante dalla normativa statale di riferimento fin qui esaminata (artt. 136 ss. D.lgs. n. 42/2004), nella misura in cui le valutazioni dell’Amministrazione vengono vincolate non soltanto rispetto ad aree del tutto specifiche e circoscritte ma con riguardo, invece, a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, presentano tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985.

- alle previsioni de quibus, peraltro, inserendosi le stesse in un contesto precettivo volto a disciplinare la futura attività edilizia in senso generale e con riferimento ad una vasta area del territorio regionale, così risultando suscettibili di ripetuta applicazione, deve riconoscersi natura essenzialmente regolamentare.

- in questo senso, dunque, la prescrizione delle citate schede PAE per cui “Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”, risulta illegittima e dev’essere annullata se oggetto di censura ovvero, nel caso opposto - quale quello in esame -, disapplicata da questo G.A., e con essa ogni collegata previsione ivi contenuta che precluda in via generale l’edificabilità prescindendo da una concreta verifica sull’esistenza o meno di un pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione: la giurisprudenza del Consiglio di Stato, d’altronde, ha definito «i confini del potere di disapplicazione degli atti regolamentari illegittimi non ritualmente impugnati, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento, sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 154 del 1992; Id., n. 799 del 1993). In entrambi i casi, il fondamento del potere di disapplicazione risiede nella natura normativa e non semplicemente amministrativa del regolamento e nella necessità per il giudice di garantire piena applicazione al principio di gerarchia delle fonti e di accordare, pertanto, primazia a quella di rango superiore (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2017, n. 367; id., sez. V, 28 settembre 2016, n. 4009; id., 3 febbraio 2015, n. 515; id., 20 maggio 2008, n. 2343; id., 10 gennaio 2003, n. 35). Nel contrasto tra una norma di legge ed una norma regolamentare, il giudice deve quindi fare applicazione soltanto della prima, disapplicando la seconda anche se non fatta oggetto di espressa impugnativa giurisdizionale» (Consiglio di Stato, I, 25 giugno 2020, n. 1224).

E.1 Ritenuto che:

- quanto fin qui esposto non conduce, lo si deve ribadire, ad alcun vuoto di tutela, restando applicabile la previsione di vincolo posta dai decreti ministeriali, anche come ‘vestita’ dalle relative schede PAE, solo con il limite di cui si è appena scritto, risultando detta disciplina regionale appunto illegittima nella misura in cui preclude ogni eventuale possibilità di ‘rimozione del vincolo’ a discrezione dell’Autorità preposta alla tutela dell’interesse sottostante.

- in questa materia, peraltro, la giurisprudenza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato, oltre che di questo Tribunale, ha con nettezza precisato come “secondo un orientamento ormai fermo… (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2019 n. 853):

- il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica, perché possa considerarsi legittimo sotto il profilo dell’adeguatezza della motivazione, nel rispetto del principio scolpito nell’art. 3 l. 241/1990, che costituisce il precipitato normativo di fonte legislativa al principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost., deve contenere una puntuale manifestazione delle ragioni tecnico-giuridiche che costituiscono il complesso impeditivo alla realizzazione dell’opera con riferimento alla quale l’autorizzazione è richiesta, dovendo la motivazione doverosamente (cor)rispondere ad un modello che contempli la descrizione dell’edificio e del progetto, del contesto paesaggistico in cui esso si colloca e del rapporto tra edificio e contesto, teso a stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2016 n. 4707);

- in linea di diritto, il surriferito orientamento giurisprudenziale afferma che in tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto (cfr., ancora da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 1 febbraio 2019 n. 802);

- al riguardo, come è noto, la tutela del paesaggio, avente valore costituzionale e funzione di preminente interesse pubblico, è nettamente distinta da quella dell’urbanistica ed in tale ottica la funzione dell’autorizzazione paesaggistica è quella di verificare la compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l’autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 24 dicembre 2018 n. 7220);

- in proposito, la normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2016 n. 5108);

- conseguentemente, il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell’istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto) ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo (cfr., inoltre, Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2018 n. 3207);

- non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016)» (Consiglio di Stato, VI, 20 agosto 2019, n. 5757; v. anche: Consiglio di Stato, VI, 4 febbraio 2019, n. 853; VI, 1° febbraio 2019, n. 802; T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188; T.A.R. Puglia Lecce, I, 16 giugno 2020, n. 638).

- le considerazioni appena richiamate in ordine alla necessità di una valutazione puntualmente e concretamente motivata da parte dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica valgono poi, a maggior ragione, nei casi, come quello in esame, in cui l’area ricade nelle ipotesi derogatorie poste dall’art. 142, comma 2, citato, rispetto alle quali, almeno su di un piano generale e ferma la disciplina posta dai decreti ministeriali, il legislatore del 2004 reputava insussistenti le ragioni del relativo vincolo” (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 8 marzo 2022, n. 383).

Al riguardo è il caso di precisare che, in parte qua , le schede PAE recano “ prescrizioni ” che – secondo la definizione di cui all’art. 6, comma 4, delle NTA del PPTR (avente, non a caso, la rubrica “ Disposizioni normative ”) – si configurano quali “ disposizioni conformative del regime giuridico dei beni paesaggistici volte a regolare gli usi ammissibili e le trasformazioni consentite. Esse contengono norme vincolanti, immediatamente cogenti, e prevalenti sulle disposizioni incompatibili di ogni strumento vigente di pianificazione o di programmazione regionale, provinciale e locale ”: si tratta, dunque, di previsioni generali e astratte, come tali prive dell’attitudine a incidere direttamente e immediatamente la sfera soggettiva dei potenziali destinatari. Questi ultimi, volta per volta individuabili in rapporto alla titolarità dello ius aedificandi su suoli appunto interessati dal vincolo, non subiscono dunque dalle schede in sé considerate alcuna concreta lesione della loro sfera giuridico-patrimoniale, tale da richiederne un’autonoma impugnazione. Solo nel momento in cui quello ius aedificandi venga attivato, e ove con l’atto applicativo delle norme in oggetto, all’esito di una, peraltro, complessa interpretazione sistematica del contesto normativo – statale e regionale – di riferimento, tali prescrizioni producano una effettiva compressione del diritto di proprietà, il privato, subita la lesione, sarà onerato di proporre il gravame.

Le schede PAE, avendo natura normativa, in presenza dei necessari presupposti, possono essere, quindi, annullate o disapplicate dal giudice amministrativo. A ben vedere, la disapplicazione non determina la pretermissione delle fondamentali esigenze di tutela dei valori paesistico-ambientali, ma comporta semplicemente il venir meno del carattere assoluto del vincolo; con maggiore impegno esplicativo, l’Autorità preposta alla tutela dei predetti interessi paesistico-ambientali ben potrà confermare ovvero rimuovere il vincolo in parola nell’ambito della propria discrezionalità tecnica, sussistendone i presupposti da valutarsi in concreto caso per caso.

Alla stregua dei predetti assunti motivazionali, da cui non vi è motivo di discostarsi, e delle precisazioni sopra riportate, le Schede di identificazione PAE0047 e PAE00135 devono essere disapplicate nella parte in cui riportano le prescrizioni per i “ Territori Costieri ”.

Anche il terzo motivo di ricorso risulta meritevole di positivo apprezzamento.

L’assunto in base al quale il progetto “ per dimensioni, tipologia di intervento, ubicazione, altererebbe il contesto paesaggistico interessato … ” appare generico. La stessa (anche risalente) giurisprudenza amministrativa ha evidenziato come in tali casi la motivazione non possa risolversi in una generica formula di stile, quale l’enunciazione secondo cui le opere considerate per le loro dimensioni comprometterebbero un ambiente naturale incontaminato di straordinaria bellezza (Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 1994, n. 19; T.A.R. Veneto, 13 luglio 2000, n. 3056).

Come indicato dalla ricorrente, il giudizio sconta il disconoscimento dell’esatta collocazione dell’area di intervento che in realtà è ubicata a monte della strada litoranea, e quindi non all’interno della fascia di terreno a ridosso del mare (quella propriamente “ digradante verso il mare ”, caratterizzata da “ terrazzamenti ”, e del tutto priva di costruzioni) ed è inserita in un contesto largamente edificato ed urbanizzato, costituendo anzi un vero e proprio lotto intercluso tra strade pubbliche e una fila continua di edifici residenziali. Sicché appare improprio paventare una possibile frammentazione della “ naturale continuità morfologica delle forme ”: la valutazione, così come espressa, risulta generica e non adeguatamente calibrata, oltreché intrinsecamente contraddittoria, avendo la stessa Soprintendenza in precedenza espresso parere favorevole su altro progetto da realizzare sulla medesima area per un complesso di 6 alloggi (cfr. nota prot. n. 8431 del 17.05.2013). Inoltre, l’ulteriore riferimento al preteso incremento delle “ condizioni di rischio idraulico ” e di asserito aggravamento della “ pressione antropica sul litorale ” esula dal giudizio di compatibilità propriamente paesaggistica.

Di conseguenza, previa disapplicazione delle Schede di identificazione PAE0047 e PAE00135, devono essere annullati il provvedimento dell’Unione dei Comuni Terra di Leuca prot. n. 1319 del 03.07.2019 di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, il parere contrario della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto prot. n. 13182-P del 27.06.2019 e il provvedimento del Comune di Castrignano del Capo prot. n. 10919 del 02.09.2019 di diniego del permesso di costruire, fermo l’obbligo dell’Amministrazione di rivalutare in concreto, e nel rispetto dei canoni motivazionali appena indicati, la compatibilità dell’intervento rispetto agli interessi oggetto di tutela come declinati dai DD.MM. 30.12.1977 e 01.08.1985. Ogni altra questione deve considerarsi assorbita.

La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese lite, fermo il diritto della parte ricorrente alla rifusione delle somme versate a titolo di contributo unificato, alle condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini precisati in motivazione e per l’effetto, disapplicate in parte le Schede di identificazione PAE0047 e PAE00135, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate, fermo il diritto della parte ricorrente alla rifusione delle somme versate a titolo di contributo unificato, alle condizioni di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO