Pubblicato il 19/05/2025

N. 03859/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05302/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5302 del 2023, proposto da Chalet Rosso s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Fernando Napolitano, con domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in Napoli, via Francesco Giordani n. 42, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. ti Antonio Andreottola e Gabriele Romano, dell’Avvocatura Comunale, con domicilio fisico eletto presso il Responsabile pro tempore dell’Ufficio di Segreteria dell’Avvocatura Comunale in Napoli, Piazza Municipio, Palazzo San Giacomo, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

“del provvedimento di inefficacia, reso in data 14.8.2023, della SCIA prot. 488208 del 12.6.2023 avente ad oggetto l’apertura del bar Chalet Rosso per la somministrazione di cui alla pratica SUAP 10200191210-12062023-1753 e di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica della ricorrente”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, depositato in data 15 novembre 2023, Chalet Rosso s.r.l.s, ha chiesto l’annullamento del provvedimento del 14 agosto 2023 di inefficacia della SCIA prot. 488208 del 12 giugno 2023, avente ad oggetto l’apertura del bar Chalet Rosso per la somministrazione, di cui alla pratica SUAP 10200191210-12062023-1753.

A sostegno del gravame la società ricorrente ha dedotto dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili ed ha prodotto documentazione.

Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio con atto meramente formale ed ha depositato documentazione.

Alla camera di consiglio del 28 novembre 2023 il Presidente, in accoglimento dell’istanza del difensore di parte resistente, che ha chiesto termine per concludere il procedimento, ed in mancanza di opposizione da parte dell’avvocato di parte ricorrente, ha disposto il rinvio della causa alla camera di consiglio del 30 gennaio 2024.

Parte resistente ha prodotto ulteriore documentazione, tra cui la relazione illustrativa PG/2024/66776 del 23 gennaio 2024 con cui il Servizio Tutela e Regolarizzazione del Patrimonio ha ripercorso cronologicamente tutti i fatti di causa, una successiva relazione di chiarimenti PG/2024/79034 del 25 gennaio 2024 e una memoria con la quale ha, tra l’altro, rappresentato che, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, alla data del 14 agosto 2023, allorquando è stato comunicato il provvedimento impugnato di inefficacia della SCIA in esame, non erano ancora decorsi interamente i 60 giorni per il suo consolidamento, stante che il 4 agosto 2023 era stata richiesta all’odierna ricorrente una integrazione documentale, poi resa il 10 agosto 2023. Nel merito ha dedotto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto, pertanto, il rigetto.

Con ordinanza n. 236 del 31 gennaio 2024 questa Sezione,

“ Rilevato che le censure proposte non si presentano favorevolmente valutabili, sotto il profilo della idoneità della cessione di azienda del 27/01/2023 per notaio Luigi Di Persia a determinare il subentro della cessionaria nei titoli locatizi ed annonari, atteso che, come attestato dal Comune, la società cedente- occupante i locali “… è debitrice nei confronti del Comune di Napoli di una cospicua somma quale indennità di occupazione …” ; e per altro verso, che dal contratto di locazione stipulato con il Comune di Napoli si rileva che” l'immobile viene concesso per l'esclusivo uso di bar e gelateria” e non risulta in favore della società “Chalet Rosso di RE TU C S.a.s.” bensì della Sig.ra RE TU quale ditta individuale con divieto di sublocazione o di concessione dell'immobile…”( cfr. nota servizio SUAP del 23.1.2024) ;

Rilevato inoltre che la carenza di titolo per la somministrazione è stata attestata nella detta nota, ove si rileva come: “Il 16/07/2015 la Società Chalet Rosso di RE TU & C. SA ha presentato SCIA PG/583220/2015 per nuova apertura attività di somministrazione nel locale oggetto di ricorso, conclusasi con comunicazione di improcedibilità PG/666710 del 01/09/2015”; ”,

ha respinto la domanda cautelare.

Con ordinanza n. 1730 del 10 maggio 2024 la Sezione V del Consiglio di Stato,

“ Considerato che le questioni poste con l’appello cautelare richiedono un approfondito e sollecito esame nel merito e che, a fronte del pericolo di chiusura di un’attività economica, appare evidente il periculum nelle more della definizione del giudizio in primo grado; ”,

ha accolto l’appello cautelare e, per l'effetto, in riforma dell’impugnata ordinanza di questa Sezione n. 236 del 31 gennaio 2024, ha accolto l’istanza cautelare in primo grado e ha mandato a questo Tribunale per la sollecita fissazione del merito.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2025, all’esito della discussione, la causa è stata assunta in decisione.

Il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

A sostegno del gravame con il primo motivo di ricorso sono state dedotte le seguenti censure:

1 - Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990 in relazione all’art. 19 ed al termine entro il quale l’Ente deve esprimere il proprio diniego.

Parte ricorrente ha lamentato che il provvedimento impugnato sarebbe nullo per essere stato trasmesso ad essa società tardivamente, ovvero oltre il termine perentorio di 60 giorni previsto per legge, in quanto l’originaria istanza era stata presentata il 12 giugno 2023 ed il provvedimento di diniego era stato trasmesso il 14 agosto 2023. Inoltre il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per il mancato esame dei chiarimenti richiesti dallo stesso Comune di Napoli, che si sarebbe limitato a richiamare il parere negativo del Patrimonio reso il 9 agosto 2023, ovvero prima della ricezione, da parte del Comune, dei chiarimenti richiesti, e sarebbe stato adottato quattro giorni dopo la ricezione dei medesimi chiarimenti.

Il motivo è infondato.

Ed invero l’art. 19 - Segnalazione certificata di inizio attività – Scia - della Legge n. 241/1990 al comma 3, per quello che in questa sede interessa, dispone: “ 3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure da parte del privato, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. …….. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata. ”.

Al riguardo deve conseguentemente ritenersi che, come condivisibilmente sostenuto dal Comune resistente, il termine sia stato interrotto in virtù della richiesta di integrazione documentale PG/649204 del 4 agosto 2023, riscontrata da parte ricorrente in data 10 agosto 2023, e, pertanto, il provvedimento impugnato deve ritenersi tempestivamente adottato. Né dalla circostanza che il Comune di Napoli nel provvedimento impugnato abbia richiamato a fondamento della ritenuta inefficacia la nota PG/658739 del 9 agosto 2023 può trarsi la conseguenza che parte resistente non avesse tenuto conto dei chiarimenti pervenuti il 10 agosto 2023.

Con il secondo, terzo, e quarto motivo di ricorso, che si ritiene di poter trattare congiuntamente per ragioni di connessione logica, riconducibili alla natura delle argomentazioni spese dalla parte ricorrente, sono state dedotte le seguenti censure:

2 - Della violazione e falsa applicazione della normativa in tema di cessione di ramo di azienda e dell’art. 2558 c.c..

Nel merito della disponibilità del locale di esercizio dell’attività, parte ricorrente ha rappresentato che in data 27 gennaio 2023 con atto notarile (rep. 14.926 – racc. 11.450), registrato in data 2 febbraio 2023 e notificato al Comune di Napoli a mezzo Ufficiale Giudiziario in data 23 febbraio 2023, lo Chalet Rosso di RE TU s.a.s. aveva ceduto allo Chalet Rosso s.r.l.s. l’azienda costituita dal bar sito nella villa comunale di Napoli, in uno al contratto di locazione con il Comune di Napoli.

In tale atto notarile, all’art. 3, come disposto dall’art. 2558 c.c., era precisato che l’acquirente l’azienda subentrava nel contratto di locazione originariamente stipulato con il Comune di Napoli ed avente ad oggetto il locale interessato dalla SCIA per cui è causa. Detta cessione di azienda veniva notificata al Comune di Napoli affinché potesse esercitare – ove sussistente – ogni eventuale opposizione in qualità di locatore dell’immobile in cui veniva esercitata l’attività commerciale oggetto della cessione.

3 - Della violazione e falsa applicazione dell’art. 36 della L. n. 392/1978 in tema di opposizione al subentro nella locazione.

Parte ricorrente ha osservato che il Comune di Napoli, ricevuta in data 23 febbraio 2023 la notifica dell’atto di cessione dell’azienda, nulla avrebbe osservato ed eccepito e parimenti, ricevuti in data 10 agosto 2023 i chiarimenti richiesti, nulla avrebbe dedotto per poi, in data 14 agosto 2023, respingere la SCIA per la mancata disponibilità da parte di essa società ricorrente dei locali in cui intendeva intraprendere la propria attività, ritenendo che il locale della Villa comunale non potesse essere nella disponibilità della Chalet Rosso s.r.l.s. perché occupato da RE TU quale accomandataria della società in accomandita semplice Chalet Rosso.

4 - Violazione falsa applicazione della normativa di cui alla L. n. 392/1978 e sue modifiche in tema di risoluzione contrattuale e rinnovo dei contratti di locazione.

Parte ricorrente ha evidenziato un ultimo profilo di censura, fondato sulla validità ed efficacia del contratto di locazione che, come disposto dal legislatore, si rinnoverebbe in assenza di disdetta da inoltrarsi nei modi e termini di legge alla parte conduttrice.

In particolare, dopo aver premesso che nel rapporto locatizio tra soggetti di diritto privato ed Enti pubblici questi ultimi sarebbero tenuti al rispetto delle medesime disposizioni di legge applicabili per i primi, ha sostenuto che il Comune di Napoli, quale locatore, avrebbe dovuto inoltrare a RE TU, nella dedotta qualità, l’eventuale disdetta dal contratto di locazione, nei termini previsti dal contratto stesso e, quindi, richiedere al Giudice ordinario la convalida della finita locazione affinché venisse decretata l’intervenuta risoluzione, con fissazione del termine per il rilascio del locale. Tutto ciò non sarebbe avvenuto e, pertanto, il contratto di locazione ceduto sarebbe valido ed efficace.

Ha aggiunto che il Comune di Napoli avrebbe continuato, a tutt’oggi, a richiedere il pagamento dei canoni locatizi ed avrebbe ricevuto da essa società ricorrente i canoni locatizi dalla data del subentro, incassandoli regolarmente e nulla eccependo in merito.

I motivi sono infondati.

Il Collegio, confermando quanto già sostenuto da questa Sezione nell’ordinanza n. 236 del 31 gennaio 2024, con la quale è stata respinta la domanda cautelare proposta da parte ricorrente, deve innanzitutto rilevare che, se è pur vero che, come rappresentato da parte ricorrente nel secondo motivo di ricorso, all’art. 3 dell’atto notarile (rep. 14.926 – racc. 11.450) di cessione d’azienda, registrato in data 2 febbraio 2023, con cui lo Chalet Rosso di RE TU s.a.s. aveva ceduto allo Chalet Rosso s.r.l.s. l’azienda costituita dal bar sito nella villa comunale di Napoli, era precisato che l’acquirente l’azienda subentrava nel contratto di locazione originariamente stipulato con il Comune di Napoli ed avente ad oggetto il locale interessato dalla SCIA per cui è causa, è altrettanto vero che tale contratto di locazione non risulta in favore della società “Chalet Rosso di RE TU C S.a.s.” bensì di RE TU quale ditta individuale con divieto di sublocazione o di cessione dell’immobile.

Tuttavia, a dimostrare l’infondatezza delle censure di parte ricorrente, sta il dirimente dato che i contratti di locazione concernenti beni pubblici, e quindi anche quello del Comune di Napoli, andava stipulato con atto scritto ad substantiam a pena di nullità, ai sensi degli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440 del 1923 - Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato -; mentre nella fattispecie oggetto di gravame non risulta che tale prescrizione sia stata osservata.

Al riguardo attuale condivisibile giurisprudenza ha ritenuto, ribadendo la giurisprudenza risalente, che i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, la quale assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo d'identificare con precisione il contenuto del programma negoziale, anche ai fini della verifica della necessaria copertura finanziaria e dell'assoggettamento al controllo dell'autorità tutoria (Cassazione Civile, Sez. I, 13 ottobre 2016, n. 20690).

Ed infatti già la giurisprudenza risalente aveva ritenuto che “ Invero, costituisce principio generale fondamentale della materia delle obbligazioni, evincibile dal sistema normativo (vedi, in particolare, le regole stabilite dalla legge sulla contabilità generale dello Stato), che la pubblica amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non nelle forme stabilite dalla legge e dai regolamenti (vale a dire nella forma scritta), il cui mancato rispetto produce la nullità assoluta dell'atto, rilevabile anche d'ufficio.

La regola della forma scritta ad substantiam è, infatti, strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia nell'interesse della stessa pubblica amministrazione, rispondendo all'esigenza di identificare con precisione l'obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell'atto e, specularmente, di rendere possibile l'espletamento della indispensabile funzione di controllo da parte dell'autorità tutoria. In questo senso, il requisito in parola può considerarsi espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione sanciti dalla carta costituzionale (art. 97).

I contratti conclusi dallo Stato e dagli enti locali (quale quello di prestazione di servizi di cui alla fattispecie concreta) richiedono, in altre parole, la forma scritta ad substantiam, con esclusione di qualsivoglia manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi. ” (Cassazione Civile, Sez. I, 26 ottobre 2007, n. 22537).

Alla luce della sopra richiamata giurisprudenza deve pertanto ritenersi che, nella fattispecie per cui è causa, non rileva la circostanza che il bene sia occupato dalla società, al fine di legittimare di fatto il rapporto locativo.

Il Collegio deve altresì rilevare che effettivamente, come sostenuto da parte ricorrente, alla luce della condivisibile giurisprudenza, ai contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione, anche se stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali in qualità di locatori, è applicabile la disciplina dettata dagli artt. 28 e 29 della L. n. 392 del 1978, in quanto in base a tali norme, a differenza dell’ipotesi regolata dall'art. 1597 c.c., la protrazione del rapporto, anche alle scadenze successive alla prima, non costituisce l’effetto di una tacita manifestazione di volontà - successiva alla stipulazione del contratto e presunta in virtù di un comportamento concludente - ma deriva direttamente dalla legge; ne consegue che il contratto dovrà intendersi automaticamente rinnovato in mancanza di tempestiva disdetta, la quale inoltre, alla prima scadenza, potrà ritenersi idonea a impedire la rinnovazione solo se esercitata per uno dei motivi di cui all’art. 29 con le modalità e i termini ivi previsti.

Al riguardo occorre però interrogarsi come si concilia il rinnovo tacito del contratto di locazione con la circostanza che occorre un atto scritto ad substantiam a pena di nullità, ai sensi dei citati artt. 16 e 17 della legge di contabilità di Stato (RD n. 2440 del 1923).

A tale interrogativo ha dato risposta la Cassazione Civile, Sez. III, con la sentenza n. 34010 del 5 dicembre 2023, che ha condivisibilmente chiarito che “ secondo consolidato indirizzo della giurisprudenza di legittimità "anche ai contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali in qualità di conduttori di cui alla L. 27 luglio 1978, n. 392, art. 42, è applicabile la disciplina dettata dagli artt. 28 e 29, in tema di rinnovazione che accorda al conduttore una tutela privilegiata in termini di durata del rapporto. Invero, a differenza dell'ipotesi regolata dall'art. 1597 c.c., la protrazione del rapporto alla sua prima scadenza in base alle richiamate norme della L. n. 392 del 1978, non costituisce l'effetto di una tacita manifestazione di volontà successiva alla stipulazione del contratto e che la legge presume in virtù di un comportamento concludente e, quindi, incompatibile con il principio secondo il quale la volontà della P.A. deve essere necessariamente manifestata in forma scritta ma deriva direttamente dalla legge" (v. ex plurimis Cass. 12/04/2023, n. 9759; 09/09/2022, n. 26620; 20/12/2019, n. 34162; 03/09/2019, n. 21965; 20/03/2017, n. 7040; 14/07/2016, n. 14367; 24/07/2007, n. 16321; 03/08/2004, n. 14808; Sez. U. 09/07/1997, n. 6227; 04/08/1994, n. 7246; 14/11/1991, n. 12167);

i menzionati precedenti si riferiscono tutti a ipotesi in cui la P.A. è parte del contratto quale conduttrice (ipotesi comprensibilmente di gran lunga più frequente nella pratica), ma le argomentazioni che ne stanno alla base sono certamente valide anche per il caso opposto, che nella specie ricorrente, in cui la P.A. venga ad assumere nel rapporto la posizione di locatrice, non ravvisandosi alcuna ragione logica o giuridica che a tale conclusione possa opporsi;

il suesposto principio, inoltre, non è in contrasto con quello affermato nelle decisioni richiamate in sentenza, circa i modi di formazione e manifestazione della volontà negoziale degli enti pubblici e la loro incompatibilità col meccanismo della rinnovazione tacita, nessuna di esse riferendosi all'ipotesi qui considerata di cui agli artt. 28 e 29 della legge c.d. sull'equo canone ed essendo tale principio reso in tale ipotesi inconferente dal rilievo, pacifico come s’è detto, secondo cui la protrazione del rapporto alla sua prima scadenza in base alle richiamate norme della L. n. 392 del 1978, non costituisce l'effetto di una tacita manifestazione di volontà - successiva alla stipulazione del contratto e che la legge presume in virtù di un comportamento concludente e, quindi, incompatibile con il principio secondo il quale la volontà della P.A. deve essere necessariamente manifestata in forma scritta -, ma deriva direttamente dalla legge; ”.

Alla luce della sopra richiamata giurisprudenza deve conseguentemente ritenersi che la suddetta previsione legislativa contempli solo la fattispecie della rinnovazione del contratto, e pertanto non essendo di contro previsto legislativamente il subentro nel contratto, a tale fattispecie deve ritenersi applicabile la normativa generale che richiede la forma scritta ad substantiam a pena di nullità, ai sensi degli artt. 16 e 17 del RD n. 2440 del 1923 - Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato - che non risulta stipulato nel caso di specie. Di conseguenza il contratto di locazione deve ritenersi inefficace nei confronti del Comune di Napoli ed il provvedimento impugnato deve ritenersi legittimamente adottato, a nulla rilevando la circostanza, pure dedotta da parte ricorrente nel quarto motivo di ricorso, che il Comune di Napoli avrebbe continuato, all’attualità, a richiedere il pagamento dei canoni locatizi e li avrebbe ricevuti da essa società ricorrente dalla data del subentro, incassandoli regolarmente e nulla eccependo in merito; ciò sulla considerazione della possibilità e liceità di un adempimento ad opera di un terzo.

Conclusivamente, per i su esposti motivi, il ricorso deve essere respinto.

Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico di parte ricorrente, nell’importo liquidato nel dispositivo, in favore di parte resistente, tenuto conto dell’importo già liquidato nella fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento di complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00) in favore del Comune di Napoli, a titolo di spese, diritti e onorari di causa, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Maria Liguori, Presidente

Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosalba Giansante	Michelangelo Maria Liguori

IL SEGRETARIO