Pubblicato il 28/01/2026

N. 00407/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02047/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2047 del 2025, proposto da
Centro Commerciale Piazza della Vittoria - Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Carlo Poma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

U.T.G. - Prefettura di Pavia, Team S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto dirigenziale del settore 7 del Comune di Pavia, datato 01.04.2025, a firma del dirigente Giovanni Biolzi, notificato via p.e.c. in pari data, protocollo n. 0041351/2025;

- del provvedimento a questo allegato, ovvero la comunicazione del settore 6 del Comune di Pavia, datata 11.03.2025, a firma del dirigente Mara Latini, protocollo n. 0031959/2025, che trasmette al dirigente del settore 7 la relazione del settore UOA RETI datata 11.03.2025, a firma Olga Garlaschelli;

- della relazione del settore UOA RETI datata 11.03.2025, a firma Olga Garlaschelli indicante quale oggetto “ intervento: sostituzione centrale termica mercato ipogeo POP. 459 CUP G15E24000270004 ”;

- di ogni altro provvedimento, prodromico e/o connesso e/o derivato e/o conseguente, rispetto agli atti oggetto di impugnazione che precedono.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pavia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa NC AN e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato il 30/05/2025 e depositato il successivo 10/06/2025 l’esponente ha chiesto l’annullamento degli atti, in epigrafe specificati, deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili.

Più in dettaglio, la Società Cooperativa Centro Commerciale Piazza della Vittoria ha rappresentato di essere titolare di una concessione rilasciatale dal Comune di Pavia in data 01.09.2010, avente ad oggetto l’uso e la gestione dell’area, di proprietà del Comune stesso, presente nel sotterraneo di Piazza della Vittoria, in Pavia, destinata a mercato, dotata di stands, negozi, magazzini e locali di pubblico esercizio e trattenimento.

Tale concessione, si legge nel ricorso, con atto notarile in data 23.09.2015 sarebbe stata modificata, essendo stata retrocessa al Comune di Pavia una parte (il lato sud) dell’area, con proporzionale riduzione del canone dovuto per l’uso della restante parte (il lato nord), ferme restando le condizioni e i termini in precedenza pattuiti. Indi, si legge ancora che, con ulteriore atto notarile, in data 24.10.2022, previa interlocuzione via p.e.c. tra le stesse parti, la durata della concessione, in origine prevista fino al 31.08.2022, sarebbe stata prorogata, con la seguente clausola: «... La durata della presente convenzione, già stabilita con decorrenza dall’1 settembre 2010 sino a tutto il 31 agosto 2022, viene prorogata, per tutte le ragioni in fatto e diritto, rappresentate nella deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Pavia n. 374 del 28 luglio 2022, efficace ai sensi di Legge e immediatamente esecutiva, da intendersi qui integralmente richiamata e trascritta, sino a tutto il 31 agosto 2024 e comunque fino a data non superiore a 12 mesi dall’ultimazione e collaudo dei lavori di realizzazione, a cura e spese del Comune di Pavia, della nuova centrale elettrica e della nuova centrale termica destinate a servire l’intero Mercato Sotterraneo di Piazza Della Vittoria (oggetto determinabile “per relationem” ex art. 1346 c.c.) ...».

Ciò nondimeno, la ricorrente ha rilevato ulteriormente che, con decreto dirigenziale del Settore 7, datato 01.04.2025, inviato a mezzo p.e.c. alla medesima ricorrente in pari data, il Comune di Pavia avrebbe inaspettatamente comunicato la sopravvenuta cessazione della concessione de qua , stante - a suo dire - un’asserita impossibilità di realizzare le opere di cui alla clausola sopra riportata. Sicché, stando sempre all’esaminando ricorso, ad avviso del Comune di Pavia detta impossibilità “ minerebbe ” la portata della clausola sulla proroga della concessione, dal momento che troverebbe applicazione la norma, contenuta nell’art. 1354, comma II c.c., per cui la condizione presente nella clausola che dispone la proroga, in quanto impossibile, si dovrebbe considerare come non apposta. Per tale via, lo stesso Ente sarebbe giunto alla conclusione che il termine residuo, ivi previsto, del 31.08.2024, sarebbe ormai scaduto.

Lo stesso decreto avrebbe, poi, adombrato ulteriori fatti che avrebbero “... determinato il venir meno della fiducia relazionale nonché affidabilità dello stesso concessionario [ id est , dell’odierna ricorrente: ndr] ...”, il quale avrebbe: a) impedito l’accesso all’attuale centrale termica da parte del Comune di Pavia; b) omesso di comunicare previamente al Comune di Pavia i contratti di subconcessione; c) effettuato, senza autorizzazione, i lavori e le opere menzionate nell’ordinanza di diffida e rimessione in pristino del 01.04.2025.

Su tali basi, quindi, il Comune di Pavia avrebbe decretato la cessazione della concessione al 31.08.2024, rimarcando, ancora una volta, l’impossibilità della condizione risolutiva presente nella clausola disciplinante la proroga della concessione stessa.

2) Da ciò, dunque, il ricorso, affidato a cinque motivi.

2.1) Con il primo, rubricato « Violazione di legge ed eccesso di potere - Violazione degli artt. 7, 8 e 9 della Legge n. 241/1990, con riferimento alle mancate comunicazioni al momento dell’avvio del procedimento rivolto alla verifica dell’effettiva possibilità tecnica di realizzare una nuova centrale termica - Eccesso di potere - Adozione del provvedimento di cessazione della concessione attraverso l’utilizzo di atti amministrativi interni adottati in via unilaterale ed arbitraria », si lamenta che il Comune di Pavia avrebbe unilateralmente emesso il decreto impugnato all’esito di una presunta verifica tecnica, condotta con riguardo alla sola nuova centrale termica, peraltro da destinare al servizio non già dell’intero sotto mercato bensì della sola area occupata dalla società ricorrente. Di tale verifica sarebbe stata incaricata, inoltre, una società di progettazione esterna, come emergerebbe da una determinazione dirigenziale citata negli allegati al decreto impugnato ma mai notificata o, in ogni caso, portata a conoscenza della società ricorrente, benché l’asserita impossibilità di realizzazione della centrale termica assumerebbe una rilevanza fondamentale nella vicenda de qua , in spregio ai princìpi del contraddittorio, di correttezza e di buona fede.

L’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento rivelerebbe anche un eccesso di potere, poiché il Comune di Pavia avrebbe impedito all’esponente di partecipare alle valutazioni tecniche afferenti la realizzazione dell’opera con il preciso scopo di precostituirsi, in via arbitraria ed unilaterale, una scusa per giustificare la declaratoria di cessazione del rapporto concessorio.

2.2) Con il secondo motivo, rubricato « Eccesso di potere con riferimento alla valutazione di impossibilità assoluta di realizzazione di una nuova centrale elettrica - Difetto di istruttoria - Difetto di motivazione - Violazione di legge - Violazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990 anche con riferimento alla mancanza di adeguata istruttoria e di vizio logico della motivazione », si contesta l’istruttoria svolta dal Comune di Pavia, siccome inadeguata e riferita, in contrasto con la succitata clausola, unicamente alla centrale termica, trascurando la nuova centrale elettrica.

2.3) Con il terzo motivo, rubricato « Violazione di legge - Violazione dell’art. 1354 c.c. coniugato alla lesione dei diritti soggettivi derivanti da contratto con riferimento all’erronea interpretazione operata dal Avv. Andrea Carlo Poma Corso Mazzini, 10 – 27100 Pavia (PV) Comune di Pavia in ordine alla qualificazione della clausola di cui all’atto di proroga del 24.10.2022 - Contraddittorietà della motivazione - Eccesso di potere e violazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990 », si contesta la sussumibilità della previsione contenuta nella succitata clausola nell’ambito dell’art. 1354, II comma c.c., ossia quale condizione risolutiva impossibile, trattandosi, ad avviso dell’esponente, di un termine, che, per volontà delle parti, sarebbe andato a prorogare la precedente scadenza della concessione, unitamente all’obbligo per il Comune di Pavia di effettuare dei lavori, ritenuti necessari, come lo stesso Comune avrebbe sancito in due atti amministrativi precedenti, ovvero: la delibera n. 374, del 28/07/2022, e la determinazione dirigenziale n. 12660, del 12/08/2022; lavori da eseguirsi entro il 31.08.2024, salvo, ove ciò non fosse accaduto, come in effetti non è accaduto, l’ulteriore proroga del termine di ulteriori 12 mesi dall’avvenuta ultimazione, nonché dall’avvenuto collaudo, dei lavori stessi. La motivazione addotta dal Comune sarebbe, al riguardo, oltretutto contraddittoria, poiché, nel contestato decreto si affermerebbe, da un lato, che il contratto di proroga tecnica avrebbe introdotto un termine e non una condizione e, in particolare, un termine di efficacia, che, per essere certo (pena la nullità della pattuizione) dovrebbe essere inteso nel senso della scadenza al 31.08.2024; e, dall’altro, si evocherebbe “... l’intervenuta impossibilità della condizione risolutiva apposta nell’art. II del contratto di proroga tecnica ...”. Sicché, il Comune di Pavia pretenderebbe di definire la clausola, che dispone la proroga della concessione, sia come condizione, sia come termine, senza peraltro addurre una ricostruzione logica sotto il profilo giuridico e fattuale.

2.4) Con il quarto motivo, rubricato « Eccesso di potere coniugato alla violazione di diritti soggettivi derivanti dalla clausola contrattuale con riferimento alla declaratoria di intervenuta impossibilità di avveramento della condizione sia sotto il profilo del difetto di istruttoria sia sotto il profilo del travisamento delle risultanze documentali acquisite al procedimento - Violazione della regola di correttezza e di buona fede nell’esecuzione del contratto sancita a livello normativo dagli artt. 1175 e 1375 c.c. - Inadempimento contrattuale del Comune di Pavia », si contesta l’asserita impossibilità di realizzare le nuove centrali termica ed elettrica, allegata nel decreto quale presupposto della cessazione della concessione, alla luce delle risultanze documentali che sarebbero state raccolte dallo stesso Comune. Anche a voler ritenere che la nuova centrale termica non sarebbe realizzabile, il Comune di Pavia non avrebbe comunque svolto alcuna indagine volta a verificare se, di converso, sarebbe stato possibile realizzare quanto meno una nuova centrale elettrica, né avrebbe sollecitato l’intervento della società esponente ai fini dell’accertamento in contraddittorio della impossibilità di realizzazione tecnica di entrambe le centrali predette. I richiamati princìpi di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto avrebbero imposto al Comune di Pavia di verificare la realizzazione della nuova centrale elettrica, così da consentire la decorrenza dei 12 mesi successivi all’ultimazione ed al collaudo dell’opera, prima di addivenire alla cessazione della concessione. Diversamente, come nei fatti occorso, adottando l’impugnato decreto al di fuori delle previsioni contrattuali, il Comune di Pavia sarebbe incorso in una situazione di indubitabile inadempienza, veicolando così, in maniera definitiva, la cessazione della concessione pure a fronte di un inadempimento imputabile al Comune medesimo.

2.5) Infine, con il quinto motivo, si lamenta la «[l] esione dei diritti soggettivi derivanti dal contratto e segnatamente dalla clausola di cui al punto II dell’atto di proroga in data 24.10.2022 con riferimento all’inadempimento contrattuale derivante dalla declaratoria di intervenuta cessazione della concessione sancita dal provvedimento oggetto di impugnazione ».

3) Viene, altresì, “ contestualmente ” proposta la domanda di risarcimento del danno patrimoniale, asseritamente derivante dall’eventuale messa ad esecuzione dell’atto oggetto di impugnazione, quantificata nella somma corrispondente alla perdita degli incassi e/o dei canoni corrisposti dai sub concessionari, soci e conduttori dell’esponete, per un importo di circa € 222.700,00 annui.

4) Si è costituito il Comune di Pavia, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie. La difesa del Comune ha anche eccepito l’irricevibilità del ricorso introduttivo, per essere stato proposto oltre il termine di decadenza di trenta giorni dalla comunicazione, intercorsa il 1° aprile 2025, di cessazione della concessione, atteso che la controversia, vertendo in tema di affidamento in concessione di bene appartenente al demanio comunale ad un soggetto terzo per l’espletamento di un servizio finalizzato al soddisfacimento di interessi collettivi, sarebbe assoggettabile al rito speciale accelerato, previsto dal combinato disposto degli artt. 119 e 120 c.p.a.

5) Con ordinanza del 25/06/2025, n. 704, la V Sezione, «[r] itenuto che la controversia richiede un approfondimento che non si addice alla presente fase di trattazione sommaria del gravame e per il quale s’impone, quindi, la sollecita definizione del giudizio nel merito » ha fissato « la data di discussione del ricorso nel merito per l’udienza pubblica dell’11 novembre 2025, sospendendo nelle more il decreto prot. 0041351/2025, del 01/04/2025, al solo fine di mantenere la res adhuc integra (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VII, ord. 19/06/2025, n. 2199), riservando al prosieguo ogni ulteriore decisione in rito, nel merito e sulle spese di lite ».

6) In vista dell’udienza di merito, entrambe le parti in causa hanno difeso le rispettive posizioni con memorie e repliche.

7) All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025 la causa, presenti l'avv. A.C. Poma, per la parte ricorrente, e l'avv. M. Di Martino, per il Comune di Pavia, è stata trattenuta in decisione.

8) In premessa, il Collegio ritiene utile rammentare che, come riportato nell’Allegato A della Convenzione registrata il 13/09/2010 (depositata sub doc. 3 in allegato al ricorso), il Comune di Pavia ha concesso, sin dal 1956 (con deliberazione del Consiglio comunale del 2/02/1956, attuata con atto notarile del 15/06/1956), alla Società Piazza della Vittoria, di costruire nel sottosuolo della predetta Piazza un locale sotterraneo da destinare a mercato ed altre attività, meglio precisate nei predetti atti. Terminati i lavori, la Giunta comunale, con deliberazione del 24/01/1967 ha fissato in 26 anni la durata della concessione, decorrenti dal 20/11/1964. Indi, dopo il subentro del Centro Commerciale Piazza della Vittoria – Soc. Coop. a r.l. alla precedente Società nel predetto rapporto concessorio, il Comune di Pavia ha accordato una proroga di 12 anni della convenzione in essere, con atto notarile del 22.12.1988, con cui ne ha fissato la nuova scadenza al 19/11/2002.

Indi, il 16/10/2002 l’esponente ha chiesto il rinnovo della concessione de qua , rinnovo che la Giunta comunale ha accordato (con DGC del 22/11/2002), fissando la nuova durata della concessione dal 20/11/2002 al 19/11/2014.

Nelle more, la ricorrente ha presentato al Comune un progetto di riqualificazione del mercato ipogeo di Piazza della Vittoria, al contempo istando per un prolungamento del contratto, benché per una porzione dell’immobile oggetto di concessione di dimensioni inferiori rispetto a quelle iniziali.

Con DGC n. 105 del 2010 la proposta predetta è stata approvata, con rinnovo della concessione per ulteriori 12 anni, dal 01/09/2010 al 31/05/2022 (cfr. la già citata Convenzione del 2010, registrata il 13/09/2010, depositata sub allegato 3 al ricorso).

Indi, a seguito di una ulteriore delibera di Giunta (la n.172, del 21/09/2015) con atto notarile in data 23/09/2015 (cfr. il doc. 4 in allegato al ricorso), la concessione è stata ulteriormente modificata, in relazione alle clausole disciplinanti la superficie (ridotta) dell’area oggetto di concessione e il canone (proporzionalmente ridotto anch’esso), ferma la scadenza del periodo di concessione al 31/08/2022.

In vista di tale scadenza, tuttavia, con deliberazione di Giunta n. 374, del 28/07/2022, il Comune di Pavia, dopo avere premesso che: «(…) gli spazi sottostanti Piazza della Vittoria possono essere suddivisi in due sostanziali aree:

a) la prima di dette aree, sottostante il lato nord della piazza – che di seguito indicata LOTTO 1 – è quella su cui insiste l’attuale spazio commerciale denominato Mercato Ipogeo (..);

b) l’altra area, sottostante il lato sud della piazza, che per agevolazione verrà indicata LOTTO 2, è ad oggi non utilizzata ai fini mercatali e/o commerciali e di fatto vuota; (…) l’attuale concessionaria dell’area sub LOTTO 1 Centro Commerciale Piazza Della Vittoria Scarl ha notificato ricorso per ATP ante causam avanti il Tribunale civile di Pavia (…); su istanza del CTU, il Giudice ha disposto al mese di settembre (oltre il termine di scadenza della concessione di cui sopra) il rinvio dei termini per la trasmissione dell’elaborato peritale in bozza alle parti costituite e relativi CTP e per il deposito della CTU definitiva, al fine di favorire l’eventuale definizione conciliativa della pendenza;

• il Settore 6 – Lavori pubblici, Manutenzioni, Espropri e Mobilità, a seguito di approvazione – con deliberazione della Giunta comunale n. 201 del 01/06/2021 efficace ai sensi di legge, - del Progetto per la riqualificazione del lotto 2 del Mercato Ipogeo e della sovrastante porzione di Piazza della Vittoria ha ottenuto il finanziamento per la realizzazione dell’intervento de quo che, da cronoprogramma, terminerà non prima del 31/12/2023;

• l’intera superficie denominata Mercato Ipogeo, con riferimento ad entrambe le aree sopra

indicate, è servita rispettivamente da centrale elettrica e da centrale termica e di riscaldamento, quest’ultima verosimilmente riconducibile nella titolarità dell’Amministrazione comunale, tuttavia entrambe collocate all’interno di vani ricompresi nel mappale n. 1392 di ubicazione del cd. Condominio Demetrio nella proprietà dell’attuale concessionaria Centro Commerciale Piazza Della Vittoria;

• si rende necessario, prima dell’avviamento delle procedure ad evidenza pubblica preordinate all’assegnazione di entrambi i menzionati lotti all’interno del compendio, provvedere, alla valutazione di fattibilità tecnica ed economica relativamente allo spostamento della centrale termica e di riscaldamento verosimilmente di proprietà comunale all’interno di vani e/o locali ricompresi nel mappale 1591 di ubicazione del Mercato Sotterrane, di esclusiva proprietà comunale, con conseguente e autonoma installazione di nuova centrale termica e di riscaldamento all’interno dei medesimi locali (all’uopo, è stato chiesto, con nota PG 82620 del 08/07/2022 del Settore 7 - Urbanistica, Edilizia, Patrimonio, Ambiente e Verde Pubblico rivolta al Settore 6 – Lavori pubblici, Manutenzioni, Espropri e Mobilità la realizzazione di progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’intervento);

• è altresì necessario procedere alla definizione dei rapporti economici con l’attuale concessionaria del LOTTO 1 Centro Commerciale Piazza Della Vittoria Scarl a oggetto l’ammortamento dei costi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria dalla medesima commissionati con riferimento ai locali e agli impianti dell’area alla medesima assegnata all’interno del Mercato Sotterraneo, al netto degli scomputi d’oneri sul canone concessorio di cui essa abbia comunque beneficiato da parte dell’Amministrazione concedente (all’uopo, con nota pec PG 82609 del 08/07/2022 del Settore 7 – Urbanistica, Edilizia, Patrimonio, Ambiente e Verde Pubblico, il Comune di Pavia ha invitato l’attuale concessionaria Centro Commerciale Piazza Della Vittoria Scarl a fornire a stretto giro, entro il termine indicato, resoconto analitico e documentato delle spese e degli esborsi riferiti dalla concessionaria stessa ai fini della manutenzione straordinaria del lotto oggetto di concessione, al netto di intervenute e parimenti documentate compensazioni e/o scomputi sul canone concessorio stabilito nei contratti di concessione più sopra richiamati) »,

e dopo avere considerato che:

« sia la rilevata necessità di ricollocazione e/o installazione, all’interno dei locali di proprietà comunale, della centrale elettrica e della centrale termica serventi l’intero Mercato Sotterraneo, sia la necessaria definizione delle vicende afferenti l’ammortamento degli investimenti e dei costi asseritamente sostenuti dall’attuale concessionaria “Centro Commerciale Piazza Della Vittoria Scarl” in ordine alla manutenzione straordinaria dei locali e degli impianti dell’area assegnatale in concessione, necessitano di una risoluzione prodromica e preliminare all’avvio delle procedure a evidenza pubblica volte all’assegnazione delle aree del Mercato Ipogeo;

• è pertanto giustificato il ricorso alla proroga tecnica prevista dall’art. 106, comma 11 D.Lgs. 18/04/2016, n. 50 del contratto di concessione in corso di esecuzione con “Centro Commerciale Piazza Della Vittoria Scarl” per il tempo strettamente necessario alla definizione di quanto sopra fino a data non superiore a sei mesi dal termine dei lavori di ultimazione della realizzazione della nuova Centrale termica a cura del Comune di Pavia ; (…)»,

ha così deliberato:

«1. di fornire i seguenti indirizzi in ordine alle strategie di gestione dell’area del Mercato Sotterraneo, in vista della cessazione al 31/08/2022 della concessione attualmente pendente per il lotto 1 e al rientro del Comune nella piena disponibilità del cespite:

a) procedere alla proroga tecnica così come contemplata dall’art. 106, comma 11 D.Lgs.

18/04/2016, n. 50 dell’atto di concessione in corso di esecuzione con “Centro Commerciale Piazza Della Vittoria Scarl” per il tempo strettamente necessario alla loro definizione e comunque fino a data non superiore a dodici mesi dal termine dei lavori di ultimazione della realizzazione della nuova Centrale termica a cura del Comune di Pavia (oggetto determinabile per relationem ex art. 1346 c.c.);

b) al termine della suddetta proroga con risoluzione delle correlate problematiche che ne giustificano l’adozione, procedere con salvezza di eventuali ulteriori indirizzi da adottarsi con separata e successiva deliberazione della Giunta comunale:

i. con riferimento all’area sub LOTTO 1:

1.attivazione di procedura a evidenza pubblica - anche finalizzata all’acquisizione di proposte in regime di finanza di progetto di cui all’art. 183, comma 15 D.Lgs. 18/08/2016, n. 50 per l’individuazione di un prestatore di servizi incaricato della gestione delle attività ordinarie delle parti comuni e delle ulteriori aree pertinenziali (…);

2.attivazione di procedura a evidenza pubblica con pubblicazione di unico bando per pluralità di lotti volta all’affidamento operatore economico per operatore economico delle singole unità commerciali presenti;

ii. per la differente area come sopra individuata quale LOTTO 2, assegnazione per evidenza pubblica in concessione sulla scorta degli indirizzi già forniti dalla Giunta comunale con le deliberazioni 05/11/2020, n. 326 e 07/12/2021 n. 470, entrambe efficaci ai sensi di legge, una volta ultimati i lavori programmati dal Settore 6 – Lavori pubblici, Manutenzioni, Espropri e Mobilità;

2. di mandare al Dirigente del Settore 7 - Urbanistica, Edilizia, Patrimonio, Ambiente e Verde Pubblico, affinché provveda a tutti gli atti necessari e conseguenti per l’esecuzione del presente provvedimento ; (…)» (così la DGC n. 374/2022, depositata sub doc. 7, dei depositi di parte resistente).

Indi, con Determinazione dirigenziale n. 126, del 12/08/2022, il Responsabile del Settore 7 del Comune di Pavia, sulla base dei surriportati “ indirizzi ” della Giunta, «[c] onsiderato che (…) si possa ragionevolmente ritenere che la progettazione, approvazione, esecuzione, ultimazione e collaudo dei lavori di realizzazione della nuova Centrale termica (…) richieda un tempo complessivamente non inferiore ad un anno a far data dall’esecutività del presente provvedimento, termine a cui aggiungere gli ulteriori dodici mesi contemplati nella deliberazione dell’organo di Governo sopra richiamata (…)», ha determinato «1) di procedere alla proroga tecnica, alle medesime condizioni contrattuali, dei termini della concessione in essere sull’area denominata Lotto 1 all’interno del Mercato Sotterraneo (…), dall’originaria scadenza del 31/08/2022 sino a tutto il 31/08/2024 ; (…)», indi approvando la bozza di schema di convenzione per la modifica della concessione in essere, allegata alla determinazione medesima.

Per tale via, si è quindi giunti alla sottoscrizione, ad opera delle parti in causa, della Convenzione del 24/10/2022, registrata il 3/11/2022, ove, per quanto qui d’interesse, si legge che le suddette parti:

«(…) convengono, in ragione della proroga tecnica come sopra disposta, di modificare l’art. 13 (Durata della presente concessione) della citata concessione (…), come segue :

“ La durata della presente convenzione, già stabilita con decorrenza dall’1 settembre 2010 sino a tutto il 31 agosto 2022, viene prorogata, per tutte le ragioni in fatto e diritto rappresentate nella deliberazione della Giunta comunale del comune di Pavia n. 374 del 28 luglio 2022 (…) da intendersi qui integralmente richiamata e trascritta, sino a tutto il 31 agosto 2024 e comunque fino a data non superiore a dodici mesi dall’ultimazione e collaudo dei lavori di realizzazione, a cura e spese del Comune di Pavia, della nuova centrale elettrica e della nuova centrale termica destinate a servire l’intero Mercato Sotterraneo di Piazza della Vittoria ( oggetto determinabile “per relationem” ex art. 1346 c.c. ), salva e riservata la facoltà del Comune di provvedere direttamente alla gestione del mercato in caso di revoca della concessione (…)» (cfr. la Convenzione, depositata in giudizio da entrambe le parti, sub docc. 5 dei depositi della ricorrente e 6 dei depositi del Comune).

In seguito, acquisita dal Settore 6 del Comune di Pavia la relazione di servizio sull’incarico di progettazione, in precedenza affidato alla società Team Pavia e r.l., il Dirigente del Settore 7 del Comune medesimo, con il provvedimento oggetto qui di gravame:

«(…) Preso atto dell’esito negativo e definitivo della complessa attività di verifica e progettazione eseguita dal Settore 6 Lavori Pubblici, Manutenzioni, Espropri, Mobilità svolta in esecuzione della deliberazione di Giunta Comunale n. 374/2022, trasmesso a questo Settore 7 con nota in atti Pg. 31959 /2025 del 11 03 2025, allegata al presente provvedimento.

Considerato che dalla suddetta nota si evince che la nuova centrale termica a servizio del Mercato Ipogeo, nella parte attualmente in convenzione con il centro commerciale di P.zza della Vittoria, può essere realizzata solo utilizzando parte degli stalli in uso alle attività commerciali e con modifica delle canalizzazioni poste a soffitto nell'intercapedine tra l'intradosso del solaio di copertura e i pannelli di controsoffitto;

Rilevato inoltre l’impossibilità della suddetta prospettazione tecnica di poter realizzare la nuova centrale termica a servizio del Mercato Ipogeo nella parte attualmente in convenzione con il centro commerciale di P.zza della Vittoria in quanto tale soluzione avrebbe dovuto comportare una modifica della concessione;

Considerato inoltre che il contratto di proroga tecnica subordina la risoluzione del contratto a un avvenimento futuro, prevedendo che gli effetti verranno meno qualora si verifichi un evento risultato impossibile da ottenere, significando oggi che tale clausola risolutiva impossibile si ha come non apposta;

Riscontrata ed acclarata dal Settore 6 l’impossibilità tecnica di poter realizzare una nuova centrale elettrica ed una nuova centrale termica determina il fatto che la condizione risolutiva contenuta nel contratto di proroga tecnica si ha come non apposta ai sensi dell'art. 1354 del C.C.;

Appurata quindi l’insussistenza di una soluzione tecnica alternativa per il passaggio delle tubazioni e per il posizionamento e realizzazione della nuova centrale elettrica e della nuova centrale termica destinate a servire l’intero Mercato Sotterraneo di Piazza della Vittoria;

Accertato inoltre che la formulazione del contratto di proroga tecnica introducendo un "termine" non una "condizione", ed in particolare un termine di efficacia e poiché detto termine deve essere certo (pena la nullità della pattuizione) la clausola non può che essere intesa nel senso della scadenza al 31.08.2024 o, solo se anteriore, entro dodici mesi dal collaudo dei lavori, in quanto solo l'effettuazione concreta del collaudo darebbe al termine carattere di certezza;

Constatato, altresì, che la condotta del concessionario, in totale spregio all'artt. 3, 4, 11 e 17 della concessione, ha determinato il venir meno della fiducia relazionale nonché affidabilità dello stesso concessionario, in quanto, specificatamente:

a) ha denegato a più riprese la possibilità di accedere alla centrale termica asservita al mercato comunale, dove insistono impianti di proprietà comunale;

b) è risultato inottemperante alla previsione contrattuale della "previa comunicazione al Comune" dei cosiddetti contratti di subconcessione;

c) ha consentito che all'interno del mercato comunale fossero effettuate lavori ed opere senza previa autorizzazione del Comune di Pavia e, comunque, non assentiti; all’uopo qui si richiama l’Ordinanza /Diffida di demolizione e messa in pristino n. 15 del 01/04/2025 emessa ai sensi dell’art. 35 del DPR 380/2001, integralmente richiamata nei contenuti ed effetti in atti P g. 41320/2025 del 01/04/2025;

Attesa la necessità di continuare a garantire la destinazione pubblica del bene demaniale comunale approntando gli adempimenti amministrativi necessari per addivenire ad una nuova concessione a seguito di procedura ad evidenza pubblica nel pieno rispetto dei principi eurounitari di concorrenza; (…)», ha decretato « di dare atto dell’intercorsa cessata concessione al 31 agosto 2024 per l’utilizzazione del mercato sotterraneo denominato Mercato Ipogeo (…), sia per i contenuti della proroga concessoria e, nondimeno, per l'intervenuta impossibilità della condizione risolutiva apposta nell'art. II del contratto di proroga tecnica sottoscritto in data 24.10.2022 (…) attesa l’impossibilità tecnica di poter realizzare una nuova centrale elettrica ed una nuova centrale termica », ingiungendo alla Cooperativa Centro Commerciale Piazza Vittoria S.c. a r.l. e propri aventi causa di lasciare libero l’immobile e gli spazi concessi da persone e cose entro il termine di 90 (novanta) giorni dalla data di notifica del medesimo decreto.

9) Tanto premesso sul versante della ricostruzione in fatto della fattispecie, il Collegio deve rilevare come, pur facendosi riferimento nelle premesse del decreto impugnato ad asseriti inadempimenti contrattuali della concessionaria (da quest’ultima documentalmente contestati in questa sede), nondimeno, la cessazione del rapporto concessorio risulta univocamente decretata dall’intimata Amministrazione in ragione dell’accertamento della « intervenuta impossibilità della condizione risolutiva apposta » nel punto II della convezione di proroga.

Ne discende, pertanto, che – nella specie – non assume alcun rilievo, in quanto non utilizzato da parte resistente, l’esercizio di un potere di risoluzione della convenzione per inadempimento da parte del concessionario, incentrandosi la controversia sulla verifica della legittimità e/o liceità dell’attività svolta dal concedente nell’interpretazione e, quindi, nell’esecuzione della disciplina pattuita in sede convenzionale in ordine alla proroga della concessione in essere nel suddetto mercato ipogeo.

10) Fermo quanto sopra, il Collegio deve preliminarmente soffermarsi sulla eccezione di irricevibilità del ricorso, come sopra svolta da parte resistente, assumendo l’applicabilità alla controversia in esame del rito accelerato, di cui agli artt. 119 e 120 c.p.a.

10.1) L’eccezione è infondata.

La difesa del Comune giustifica l’assoggettamento ai termini dimidiati di cui alle norme soprarichiamate assumendo, per vero genericamente, come nella specie venga in rilievo una procedura di affidamento in concessione di un bene demaniale per l’espletamento di un servizio pubblico.

Sul punto, in disparte la questione relativa alla qualificazione, come concessione di beni o di servizi, del rapporto instaurato fra le parti in causa, è indubbio e dirimente osservare come, nella specie, non si controverta in ordine ad un provvedimento riconducibile nella nozione di « procedure di affidamento », così come interpretata dalla stessa giurisprudenza amministrativa invocata da parte resistente (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Ad. Plen. n. 22 del 2016, per cui « l'espressione "procedure di affidamento", usata dall'art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a., ha ricevuto una definizione puntuale all'art. 3, comma 36, del d.lgs. n. 163 del 2006 (ma, poi, ripetuta, con le medesime parole, dall'art. 3, lett. rrr, nel d.lgs. n. 50 del 2016) nei termini che seguono: "Le "procedure di affidamento" e l'"affidamento" comprendono sia l'affidamento di lavori, servizi, o forniture, o incarichi di progettazione, mediante appalto, sia l'affidamento di lavori o servizi mediante concessione, sia l'affidamento di concorsi di progettazione e di concorsi di idee" (…). Orbene, a fronte di una definizione così chiara del significato dell'espressione contenuta nell'art. 119, comma 1, lett. a) c.p.a., non residua spazio per esegesi difformi da essa, alla quale l'interprete deve intendersi, infatti, vincolato »; nonché, tra le tante, Cons. St., VII, 17-01-2023, n. 582, che, nel richiamare i principi espressi dall’Adunanza Plenaria n. 22/2016, ribadisce come gli stessi “ scaturiscono da un’interpretazione estensiva (e non analogica) della nozione di “procedure di affidamento” come significativa dell'atto con cui, contestualmente, la pubblica amministrazione sceglie il suo contraente e gli attribuisce la titolarità del relativo rapporto , al punto che «La valenza generale del termine, quindi, deve intendersi come comprensiva di tutte le tipologie contrattuali in relazione alle quali resta logicamente concepibile un affidamento e, quindi, sia degli appalti che delle concessioni »”).

Invero, nella specie non risulta affatto in discussione la scelta del concessionario, peraltro risalente agli anni ’50 dello scorso secolo, incentrandosi il gravame sul decreto dirigenziale del 1° aprile 2025, che, sulla base di una interpretazione, qui criticata, della convenzione accessiva al provvedimento concessorio, ha individuato la data di scadenza della concessione medesima al 31/08/2024, ingiungendo all’esponente la riconsegna dell’immobile nei modi e nei termini ivi meglio specificati.

Ne consegue che, il termine decadenziale per l’impugnazione non poteva essere, nella fattispecie, quello di 30 giorni, di cui agli artt. 119 e 120 cod. proc. amm., in quanto gli atti impugnati non concernono una procedura di concessione, dovendosi pertanto applicare l’ordinario termine decadenziale di 60 giorni.

Ne consegue, ulteriormente, la ricevibilità del ricorso in epigrafe, notificato il 30/05/2025, ossia entro l’ordinario termine di decadenza, decorrente dalla piena conoscenza, avvenuta il 01/04/2025, del provvedimento impugnato.

11) Passando, quindi, all’esame del merito del ricorso, il Collegio osserva quanto segue.

11.1) La controversia in esame si colloca, dunque, a valle del procedimento preordinato all’individuazione del concessionario, ove, pur venendo in rilievo atti e comportamenti collocabili cronologicamente nella fase esecutiva del rapporto concessorio (inerenti l’esercizio della potestà di proroga e gli obblighi di manutenzione degli immobili oggetto di concessione), nondimeno, il petitum sostanziale involge profili che attengono all’esistenza stessa del rapporto concessorio (ovvero alla sua permanenza) e al ruolo dell’Amministrazione nella regolazione, in qualità di concedente, del predetto rapporto (cfr. Cons. Stato, V, 17-12-2020, n. 8100, per cui « La corretta esecuzione del rapporto concessorio non è infatti indifferente rispetto alle ragioni di interesse pubblico che hanno a suo tempo indotto l’amministrazione ad affidare in uso speciale il bene pubblico, ma ne costituisce al contrario l’essenza sul piano causale »).

In tale contesto, è indubbia la riconducibilità della controversia in parola entro i confini della giurisdizione esclusiva del G.A., ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettere b) o c) del c.p.a. (cfr., in tal senso, tra le tante, Cons. Stato, II, 20-05-2022, n. 4007; TAR Lombardia, Milano, V, 22-08-2025, n. 2858, per cui « va rammentato come sia i rapporti di concessione di beni sia i rapporti di concessione di servizi appartengano alla giurisdizione esclusiva del G.A., da intendersi estesa, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b) e c) del c.p.a., anche ai profili attinenti alla fase esecutiva della concessione, giacché è ad essa sempre immanente l'interesse dell'Amministrazione ad un corretto utilizzo e gestione del bene o del servizio affidato al privato concessionario (cfr., TAR Lombardia, Milano, V, 17-06-2025, n. 2312; TAR Umbria, I, 10-04-2025, n. 411; TAR Basilicata, Campobasso, I, 28-12-2023, n. 353; TAR Campania, Napoli, I, 2-11-2023, n. 5928; TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, I, 08-04-2022, n. 184; Consiglio di Stato, III, 15-12-2022, n.11000; id., V, 08-04-2021, n. 2842; TAR Lombardia, Brescia, II, 02-07-2021, n. 626) »); né assume rilievo, ai fini dell’assoggettamento della controversia alla giurisdizione esclusiva dell’adito G.A., l’utilizzo di strumenti privatistici, atteso che, come noto, esso è compatibile in linea generale con il « perseguimento del pubblico interesse », come sancito dall’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, a proposito degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo (cfr., in tal senso, Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204; § 3.4.2).

D’altro canto, sempre in tema di rapporti concessori, non va sottaciuto come, secondo l’orientamento costante della giurisprudenza, la non riconducibilità dei poteri spettanti all’Autorità concedente a quelli propri di un rapporto paritetico non si traduca in una diminuzione di tutela del concessionario, ma, semmai, « in un rafforzamento della sua posizione, secondo lo statuto tipico del procedimento amministrativo, in primis per la necessità che gli atti adottati dall’autorità concedente di reazione all’inadempimento siano esercitati in coerenza con il pubblico interesse sotteso alla concessione, e che questo sia esternato in una motivazione adeguata, resa all’esito del contraddittorio con il concessionario » (così, Cons. Stato, V, 17-12-2020, n. 8100).

12) Fermo quanto sopra, si possono scrutinare congiuntamente, per ragioni di economia espositiva e di connessione tra gli argomenti posti a sostegno delle svolte censure, i suesposti motivi, che risultano, nei sensi di seguito esposti, fondati.

12.1) In particolare, colgono nel segno le censure rivolte contro l’attività dell’Amministrazione, condensata nel decreto impugnato, per lamentarne vizi sia sul piano dell’istruttoria che dell’apparato motivazionale, vizi accentuati dall’unilateralità dell’operato del Comune di Pavia, che è giunto a decretare la cessazione “ ex post ” della concessione per cui è causa, senza acquisire alcun apporto da parte della concessionaria, in violazione tanto delle norme che disciplinano la partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo, quanto, più in generale, delle regole di correttezza e buona fede che devono informare i rapporti tra le parti nell’esecuzione del contratto (ex art. 1, commi 1, 1 bis e 2 bis della legge n. 241/1990).

Invero, stando a quanto ricavabile dall’esposizione in fatto della vicenda in esame, appare di tutta evidenza la centralità che in essa assume l’attività di accertamento della fattibilità, sul piano tecnico, dell’evento dedotto in condizione, per disciplinare la succitata « proroga tecnica » della concessione.

Difatti, stando alla succitata DGC n. 374 del 2022, il ricorso alla proroga del contratto di concessione risulta giustificato proprio « per il tempo strettamente necessario alla definizione di quanto sopra fino a data non superiore a sei mesi dal termine dei lavori di ultimazione della realizzazione della nuova Centrale termica a cura del Comune di Pavia ».

Ebbene, a tale “ indirizzo ” di Giunta sulle ragioni giustificative della proroga è stata data attuazione, nella convenzione intercorsa tra le parti in causa, con la clausola sulla «[p] roroga della concessione », ove la durata della concessione risulta appunto prorogata « sino a tutto il 31 agosto 2024 e comunque fino a data non superiore a dodici mesi dall’ultimazione e collaudo dei lavori di realizzazione, a cura e spese del Comune di Pavia, della nuova centrale elettrica e della nuova centrale termica destinate a servire l’intero Mercato Sotterraneo di Piazza della Vittoria (oggetto determinabile “per relationem” ex art. 1346 c.c.)… » (così, la già citata Convenzione del 24/10/2022, registrata il 3/11/2022).

In tale contesto, ritiene il Collegio che, una volta scaduto il termine del 31 agosto 2024, l’attività di verifica della portata e, dunque, dell’avveramento o, piuttosto, dell’impossibilità di avveramento della restante clausola accidentale, non avrebbe potuto essere condotta unilateralmente dal Comune, trattandosi di attività ad esito non vincolato, incidente in modo tutt’altro che irrilevante sul piano effettuale del rapporto convenzionale (cfr., sulla rilevanza della buona fede anche in sede di ermeneutica contrattuale, Consiglio di Stato, IV, 30-12-2025, n. 10400, che richiama Cons. St., IV, 5-09-2024, n. 7435, per cui «[g] li accordi, tanto di diritto privato, quanto di diritto pubblico, devono essere interpretati in coerenza con il principio di buona fede che affascia tutti i rapporti di diritto privato (art. 1175, 1375 c.c.) e di diritto pubblico (art. 1, comma 2 bis, l. n. 241 del 7 agosto 1990, art. 5 d.lgs. n. 36 del 31 marzo 2023), anche perché il criterio di interpretazione secondo buona fede ex art. 1366 c.c. non può essere relegato a criterio di interpretazione meramente sussidiario rispetto ai criteri di interpretazione letterale e funzionale.: l’elemento letterale va integrato con gli altri criteri di interpretazione, tra cui la buona fede, che si specifica in particolare nel significato di lealtà, ossia nell'evitare di suscitare falsi affidamenti e nel non contestare ragionevoli affidamenti ingenerati nella controparte ”).

Si tratta, detto altrimenti, di un’attività di verifica da cui dipende un segmento temporale significativo della predetta proroga, che non poteva essere condotta senza il necessario coinvolgimento della concessionaria, qui ricorrente.

A tale carenza di partecipazione, poi, non può supplire, contrariamente a quanto affermato da parte resistente, l’applicazione dell’art. 21- octies della legge n. 241/1990, atteso che, da un lato, la surriferita clausola, per come formulata (nei termini poc’anzi riportati), non era affatto idonea ad imprimere natura vincolata all’atto impugnato, risultando tutt’altro che perspicua e di agevole interpretazione, di talché, neppure in questa sede è stata fornita da parte dell’Amministrazione la dimostrazione che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; e, dall’altro, la difesa del resistente trascura di considerare che, in fase di esecuzione, la partecipazione della ricorrente all’attività di verifica dell’impossibilità di avveramento del suindicato elemento accidentale sarebbe stata comunque dovuta, in applicazione delle regole di buona fede e correttezza contrattuale.

Invero, giova rimarcare come, nella specie, il rispetto del predetto canone di buona fede sia mancato già in sede di interpretazione della surriferita clausola convenzionale, benché la stessa si presentasse, come già rilevato, di tenore tutt’altro che perspicuo, come ricavabile dalle stesse premesse del decreto impugnato, ove, da un lato, si interpreta la suddetta clausola come « clausola risolutiva impossibile » o come « condizione risolutiva », da considerarsi « come non apposta ai sensi dell’art. 1354 del c.c. » (cfr. il decreto impugnato, a pagina 3 di 9), e, dall’altro (nella stessa pagina 3) sembra negarsi la possibilità di ricondurre la ridetta clausola nei confini della « condizione », optandosi per la sua qualificazione come “ termine ”, salvo concludere, alla fine, nuovamente per la natura condizionale della previsione stessa e, in particolare, quale condizione risolutiva impossibile.

A fortiori , poi, il rispetto del canone di buona fede avrebbe dovuto improntare il comportamento del Comune in sede di esecuzione della predetta clausola, in applicazione tanto della regola generale dettata dall’art. 1375 c.c., quanto della regola che specificamente impone alle parti, in pendenza della condizione, di comportarsi secondo buona fede per conservare integre le ragioni dell’altra parte (art. 1358 c.c.).

Risulta, pertanto, contrario a buona fede il modus operandi dell’Amministrazione che, in pendenza della condizione risolutiva apposta alla proroga della concessione, ometta di svolgere le necessarie attività di verifica e accertamento della impossibilità tecnica dell’evento dedotto in condizione (ossia, la “ ultimazione e collaudo dei lavori di realizzazione, a cura e spese del Comune di Pavia, della nuova centrale elettrica e della nuova centrale termica destinate a servire l’intero Mercato Sotterraneo di Piazza della Vittoria …”), in contraddittorio con l’altro contraente, compromettendo, per tale via, anche la pienezza dell’istruttoria preordinata alla conclusione del rapporto di concessione.

13) La natura obiettivamente assorbente delle censure sin qui scrutinate e del conseguente deficit istruttorio e motivazionale degli atti impugnati conduce all’accoglimento del ricorso e al conseguente annullamento degli atti con esso impugnati.

13.1) Quanto alla domanda di risarcimento del danno patrimoniale, la stessa, così come proposta (cfr. supra , sub n.3), va respinta, non essendone stati allegati e documentati tutti gli elementi costitutivi (tenuto anche conto che, con l’ordinanza del 25/06/2025, n. 704, la Sezione ha sospeso il decreto del 01/04/2025).

14) La reciproca soccombenza e la complessità della fattispecie giustificano la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, quanto alla domanda annullatoria, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione, mentre lo respinge quanto alla domanda di risarcimento del danno.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TE MI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

NC AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC AN	TE MI

IL SEGRETARIO