Pubblicato il 30/12/2025

N. 10400/2025REG.PROV.COLL.

N. 07927/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7927 del 2024, proposto da
Comune di Viterbo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Rosario G. Tricamo, Angelo Annibali, Andrea Ruffini, Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Società Sviluppo Edilizio Turistico Alberghiero e Sportivo - S.E.T.A.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Titomanlio, Alba Torrese, Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Colleverde S.r.l., Consorzio Pian del Cerro, non costituiti in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13228/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società Sviluppo Edilizio Turistico Alberghiero e Sportivo - S.E.T.A.S. S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Cons. IO NT e uditi per le parti gli avvocati;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto contestati reciproci inadempimenti posti in essere dell’Amministrazione appellante e dalla S.E.T.A.S. S.r.l. nell’esecuzione delle obbligazioni contrattuali assunte nell’ambito di una Convenzione urbanistica rep. n. 6415 del 13 giugno 2006 per il Piano di Zona in località Sbarri.

La Convenzione, stipulata tra il Comune di Viterbo e la Società Sviluppo Edilizio Turistico Alberghiero e Sportivo (S.E.T.A.S. S.r.l.), consentiva a SE di destinare, su aree di sua proprietà, il 60% della volumetria lorda territoriale a programmi di edilizia residenziale pubblica ed il restante 40% ad interventi di edilizia privata.

2. Nell’ambito della citata convenzione urbanistica la Società si è impegnata:

a) ad eseguire i frazionamenti e a cedere gratuitamente al Comune, libere da pesi, gravami e servitù, le aree destinate ad accogliere i programmi di edificabilità di interesse pubblico e quelle destinate alla realizzazione di strade, parcheggi pubblici e verde pubblico (art. 3);

b) ha autorizzato il Comune di Viterbo, nelle more del perfezionamento degli atti di cessione, ad occupare e prendere possesso delle aree destinate alla edificazione di interesse pubblico, al fine di consentire la localizzazione di eventuali programmi di edilizia residenziale pubblica che avessero ottenuto finanziamenti statali o regionali (sempre l’art. 3);

c) si è obbligata, “a scomputo degli oneri concessori come previsti dalla vigente normativa, ad assumere gli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria relative alla parte di piano destinata all’edilizia privata … nonché tutte le opere necessarie per l’allacciamento della zona ai pubblici servizi (acqua, luce, gas, fognature)” (il successivo art. 4);

d) si è impegnata, inoltre, “ad eseguire le opere di urbanizzazione dell’intero piano di zona antecedentemente alla ultimazione dei primi fabbricati ovvero, eventualmente, ad eseguire le medesime opere anche per stralci funzionali relativi a comparti … fermo restando che il 60% della spesa totale derivante dal progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione con l’applicazione del prezziario regionale vigente con il ribasso del 10%, nonché il 60% delle spese generali sono poste a

carico del Comune” (in tal senso, sempre l’art. 4 della Convenzione).

3. Con riferimento alle “modalità” con cui l’amministrazione avrebbe dovuto procedere alla rifusione in favore di SE di detta percentuale, la Convenzione espressamente stabiliva che “ il Comune provvederà a rimborsare le somme di sua spettanza man mano che procederà alla concessione delle aree destinate ad interventi di edilizia residenziale pubblica, impegnandosi ad effettuare i relativi

versamenti entro sessanta giorni dall’avvenuto introito dei corrispettivi derivanti da tali operazioni o altri tipi di finanziamento all’uopo destinati ” (in tal senso, il medesimo art. 4).

Stabiliva, inoltre, la Convenzione che “la costruzione delle opere di urbanizzazione primaria dovrà, comunque, essere assicurata … nell’arco dei dieci anni” (art. 12), vale dire entro il 13 giugno 2016, termine, poi, prorogato di tre anni, fino al 13 giugno 2019, ai sensi dell’art. 3, comma 3-8 bis, del d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013, con determinazione dirigenziale del Comune di Viterbo n. 2403 del 10 giugno 2016.

4. Successivamente alla stipula della Convenzione, SE s.r.l. iniziava, nel mese di gennaio 2008, i lavori di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e li interrompeva nel dicembre 2012.

La società - sull’assunto che l’omessa esecuzione di tali opere fosse esclusivamente imputabile al Comune di Viterbo per essersi l’“ente comunale … rifiutato di versare le quote di propria spettanza” - con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., notificato il 10 febbraio 2016, agiva innanzi al Tribunale di Viterbo al fine di ottenere la condanna dell’amministrazione comunale al pagamento delle somme (in tesi) dovute a SE per la parte di opere di urbanizzazione da costei fino ad allora realizzate.

5. Il Tribunale di Viterbo, con sentenza n. 297/2019, accoglieva in parte la domanda di SE, condannando il Comune di Viterbo a corrispondere alla Società la somma di euro 323.918,69 a titolo di pagamento delle opere di urbanizzazione realizzate all’interno del Piano di Zona fino al momento della proposizione della domanda, corrispondente alla quota del 60% della spesa totale sostenuta da SE, secondo “il prezziario esistente al momento della sottoscrizione della convenzione e cioè quello del 2002” oltre interessi legali a decorrere dalla domanda.

6. Avverso tale pronuncia proponeva appello il Comune, innanzi alla Corte di Appello che, con sentenza resa in data 29 marzo 2021, lo accoglieva, dichiarando il difetto di giurisdizione dell’adito giudice ordinario a conoscere della controversia proposta in primo grado da SE, in favore del giudice ammnistrativo.

7. La Società ha quindi riassunto il giudizio innanzi al T.a.r.

8. Lo stesso Comune, con successivo autonomo ricorso n. 7400 del 2022, ha adito il T.a.r. affinchè accertasse l’inadempimento di SE alla Convenzione, per aver quest’ultima fin da dicembre 2012 “letteralmente abbandonato e mai più ripreso … senza ragione alcuna” i lavori di urbanizzazione,

eseguendo le relative opere “in maniera sommaria ed incompleta, esclusivamente nella parte di piano ad interesse privato”, come da relativi “verbale di visita e relazione di collaudo apposita” eseguiti nei giorni tra il 26 luglio e il 6 agosto 2021 ad opera del Collaudatore dei lavori, del RUP, del Direttore dei lavori e del Coadiuvatore ai lavori di collaudo incaricato dal Comune (in atti), che ne attesterebbero, oltre che l’incompletezza, la assoluta inutilizzabilità.

8. Il T.a.r., con sentenza n. 13228 del 2024, ha riunito i ricorsi e ha respinto il ricorso n. 7400 del 2022 proposto dal Comune di Viterbo, mentre ha accolto il ricorso n. 13738 del 2021 proposto da SE s.r.l. per l’effetto condannando il Comune di Viterbo a corrispondere a SE s.r.l. la somma richiesta.

9. Il Comune ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 L. 241/1990. Violazione dell’art. 1460, comma 2, c.c. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 c.c. Violazione dell’art. 4 della Convenzione .

Il Giudice di prime cure non ha considerato le specifiche conseguenze degli inadempimenti di SE che hanno una rilevanza pubblicistica tutt’altro che secondaria e, quindi, l’importanza stessa di tali inadempimenti.

Sussisteva, infatti, un preciso obbligo convenzionale a carico di SE di urbanizzare un intero piano di zona, attraverso la realizzazione di strade e parcheggi, rete fognante, rete idrica, reti elettrica e di illuminazione, verde pubblico e gasdotto.

Nel bilanciamento degli interessi delle parti in causa, occorre tenere in considerazione come l’interesse del Comune fosse l’urbanizzazione di un intero Piano di Zona, mentre quello del privato fosse la realizzazione di interventi di edilizia privata nella parte di Piano rimasta di propria competenza.

Eppure, SE s.r.l. ha deciso arbitrariamente di sospendere i lavori nel 2012 dopo aver realizzato in maniera sommaria e incompleta appena poco più del 20% del totale delle opere di urbanizzazione dell’intero Piano di Zona e, comunque, esclusivamente nella parte di piano ad interesse privato, senza che, invece, alcuna opera di urbanizzazione fosse eseguita nelle aree interessate dall’intervento di edilizia pubblica.

Dalla deliberazione di Giunta Comunale n. 70/2014 emerge l’assenza di qualsivoglia forma di dolo o colpa in capo all’Amministrazione comunale in merito al mancato avveramento di quanto previsto all’art. 4 della Convenzione.

Il mancato (pacifico) incameramento delle somme dimostra altresì come gli importi richiesti da SE non fossero nemmeno esigibili.

II. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 c.c. Violazione dell’art. 4 della Convenzione. Inadempimenti contrattuali. Mancata realizzazione delle opere previste dalla Convenzione urbanistica. Risarcimento del danno subito. Mancato trasferimento aree come previsto dalla Convenzione urbanistica. Richiesta esecuzione ex artt. 2930, 2931 e 2932 c.c.

La SE s.r.l., alla luce dell’inadempimento nella realizzazione delle opere di urbanizzazione, è tenuta a risarcire a favore dell’Ente locale la somma di € 2.225.951,48, ovvero della diversa somma ritenuta di giustizia, per la quota parte di spettanza di SE.

L’inadempimento di SE determina altresì una conseguenza di ordine restitutorio e quindi SE dovrà restituire la somma di € 45.454,55, oltre IVA, per un totale pari ad € 50.000,00 (corrisposta con l’atto di liquidazione n. 3640/2013).

Il Comune ha, inoltre, chiesto la condanna di SE, ai sensi dell’art. 2932 c.c., all’esecuzione in forma specifica degli obblighi derivanti dall’art. 13 della medesima Convenzione, con conseguente trasferimento coattivo al demanio Comunale, in forza della emananda sentenza delle relative aree.

III. In subordine. Error in iudicando. Errata applicazione del prezziario regionale del 2012. Violazione dell’art. 4 della Convenzione urbanistica. Violazione dell’art. 1, comma 550, Legge n. 311 del 2004. Violazione degli artt. 3, comma 4, e 19, comma 1, del Capitolato speciale .

In subordine il Comune ha chiesto di riformare la sentenza con riguardo al quantum , chiedendo di applicare il prezziario vigente al momento della sottoscrizione della convenzione e non della realizzazione delle opere di urbanizzazione.

La SE s.r.l. si è costituita regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

10. Alla pubblica udienza del 2 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Il T.a.r. ha accolto il ricorso di SE s.r.l., in quanto “ debbano considerarsi prevalenti gli inadempimenti posti in essere dall’amministrazione comunale, il cui comportamento non poteva che legittimare il ricorso da parte di SE all’eccezione di cui al citato art. 1460 c.c., non essendosi il Comune nemmeno preoccupato, tanto meno in sede di giudizio, di rendere note quali siano state le ragioni che gli avrebbero impedito di tener fede agli impegni presi, tanto più a fronte della sua mancata adesione alle molteplici richieste di incontri e di confronto più volte tentate dalla Società ”.

12. Il Comune appellante ha contestato la sentenza di primo grado, perché la convenzione urbanistica non costituisce un accordo tra la parte privata e quella pubblica assimilabile tout court ad un contratto di natura strettamente civilistica, ma piuttosto, costituisce uno strumento attraverso il quale l’Amministrazione realizza finalità istituzionali e di pianificazione urbanistica.

Pertanto, secondo parte appellante, nei rapporti derivanti da convenzioni urbanistiche non è affatto ravvisabile un rapporto strettamente sinallagmatico ed equilibrato tra la parte pubblica e quella privata.

Questo perché nelle convenzioni urbanistiche, come quella oggetto del presente giudizio, il valore economico delle opere realizzate dal privato viene “scomputato” dagli oneri che lo stesso avrebbe dovuto sin da subito pagare al Comune. Qui la società avrebbe dovuto anticipare i costi di realizzazione e li avrebbe coperti (in una parte pari al 40%) con l’esenzione dal pagamento degli oneri, per il resto (60%) tramite rimborso da parte del Comune.

In sostanza, a differenza dell’appalto di lavori, nella fattispecie in esame, il privato prima realizza

a scomputo (invece di versare l’importo all’Ente), il pubblico cede le aree e poi (in quota parte) rimborsa.

13. Ritiene il Collegio che la ricostruzione offerta da parte appellante, per quanto suggestiva, non possa essere condivisa.

Il presente giudizio ha ad oggetto contestati reciproci inadempimenti del Comune appellante e della società appellata.

Al fine di dirimere la presente controversia è necessario esaminare la Convenzione che rappresenta il punto di partenza da cui muovono entrambe le pretese fatte valere dalle parti del presente giudizio.

14. La convenzione in argomento rappresenta una convenzione urbanistica che rientra negli accordi previsti dall’art. 11 l. n. 241 del 1990, come conviene anche il Comune, ai quali si applicano, in virtù del comma 2 della medesima norma, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.

Tra questi, come ha già precisato questa Sezione (cfr., Consiglio di Stato, sezione IV, 14 luglio 2025, n. 6161), certamente rientra il principio di necessaria causalità del contratto, in forza del quale ogni spostamento patrimoniale deve avere una causa giustificatrice ai sensi dell’art. 1325, n. 2, c.c. Inoltre, in relazione a contratti non espressamente previsti dalla legge, come nel caso di specie, è necessario che gli stessi “siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico”, ai sensi dell’art. 1322, comma 2, c.c.

14.1. La DE ( ex plurimis , Corte di cassazione, sezioni unite, n. 5657 del 2023) ha chiarito che la “meritevolezza” di cui all’art. 1322, comma 2, c.c., non si esaurisce nella liceità del contratto, nel suo oggetto o nella sua causa, in quanto - secondo la relazione al Codice civile - la meritevolezza è un giudizio e deve investire non il contratto in sé, ma il risultato con esso perseguito. Tale risultato dovrà dirsi immeritevole quando sia contrario alla coscienza civile, all’economia, al buon costume od all’ordine pubblico (così la Relazione al Codice, p. 603, 2° capoverso).

14.2. Affinché dunque un patto atipico possa dirsi “immeritevole”, ai sensi dell’art. 1322 c.c., non è necessario che contrasti con norme positive: in tale ipotesi sarebbe infatti di per sé nullo ai sensi dell’art. 1418 c.c. L’immeritevolezza discenderà invece dalla contrarietà (non del patto, ma) del risultato che il patto atipico intende perseguire con i principi di solidarietà, parità e non prevaricazione che il nostro ordinamento pone a fondamento dei rapporti privati.

14.3. Esemplificativamente, secondo la Corte, sono immeritevoli di tutela i contratti che hanno lo scopo o l’effetto:

a) di attribuire un vantaggio ingiusto o sproporzionato, senza contropartita per l’altra;

b) porre una delle parti in una posizione di indeterminata soggezione rispetto all’altra;

c) costringere una delle parti a tenere condotte contrastanti coi superiori doveri di solidarietà costituzionalmente imposti.

14.4. Peraltro, le Sezioni Unite n. 22437 del 2018 hanno chiarito che in ogni contratto deve essere presente una valutazione di adeguatezza del contratto agli interessi in concreto avuti di mira dai contraenti, una verifica di idoneità del regolamento effettivamente pattuito rispetto all’anzidetto obiettivo.

Tale verifica transita attraverso la portata che assume la c.d. “causa concreta” del contratto, ossia quella che ne rappresenta lo scopo pratico, la sintesi, cioè, degli interessi che lo stesso negozio è concretamente diretto a realizzare, quale funzione individuale della singola e specifica negoziazione, al di là del modello astratto utilizzato.

Precisano le Sezioni Unite che non è, dunque, questione di garantire, e sindacare perciò, l’equilibrio economico delle prestazioni, che è profilo rimesso esclusivamente all’autonomia contrattuale (come hanno, peraltro ribadito le stesse sezioni unite nella sentenza n. 5657 del 2023), ma occorre indagare, con la lente del principio di buona fede contrattuale, se lo scopo pratico del regolamento negoziale presenti un arbitrario squilibrio giuridico tra prestazioni.

Tale indagine, da effettuare anche nei contratti tipici, non prescinde, però, dalla stessa tensione ispiratrice dello scrutinio di meritevolezza di cui al capoverso del citato art. 1322 c.c. e che guarda – come la stessa Corte di Cassazione ha in più di un’occasione evidenziato (tra le altre, Cass., 1 aprile 2011, n. 7557; Cass., 10 novembre 2015, n. 22950; Cass., SS.UU., 17 febbraio 2017, n. 4224) – alla complessità dell’ordinamento giuridico, da assumersi attraverso lo spettro delle norme costituzionali, in sinergia con quelle sovranazionali (nel loro porsi come vincolo cogente: art. 117 I co. Cost.,) e segnatamente delle Carte dei diritti, le quali norme non imprimono all’autonomia privata una specifica ed estraniante funzionalizzazione, bensì ne favoriscono l’esercizio, ma non già in conflitto con la dignità della persona e l’utilità sociale (artt. 2 e 41 Cost.), operando, dunque, in una prospettiva promozionale e di tutela (punto 16 della sentenza).

15. Alla luce di queste coordinate ermeneutiche va, dunque, letta la convenzione oggetto del presente giudizio, non potendosi, comunque, convenire con il Comune appellante che gli accordi pubblicistici, per la loro natura, consentirebbero una regolamentazione degli interessi del tutto squilibrata a favore dell’amministrazione e tesa al raggiungimento o, comunque, alla necessaria prevalenza, del pubblico interesse anche a scapito di quello privato.

16. Come emerge dalla ricostruzione appena evidenziata, anche le convenzioni urbanistiche devono essere ispirate al principio di necessaria causalità e devono perseguire interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico, consentendo la sistemazione degli opposti interessi, pubblici e privati, che nell’accordo devono trovare una logica e lineare composizione.

17. Ne consegue che, al di là del carattere strettamente sinallagmatico o meno delle prestazioni dedotte nell’accordo, ciò che non può essere messo in discussione è che l’accordo vada eseguito secondo buona fede, come si desume anche dall’art. 1, comma 1 bis , l. n. 241 del 1990.

18. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche può essere letto l’art. 4 della Convenzione, da cui emerge che la SE (“Proponente”) si obbliga a realizzare le opere di urbanizzazione primaria relative alla parte di piano destinata all’edilizia privata, “ fermo restando che il 60% (sessanta per cento) della spesa totale derivante dal progetto esecutivo delle opere con l’applicazione del prezziario regionale vigente con il ribasso del 10% (dieci per cento), nonché il 60% (sessanta per cento) delle spese generali rimangono a carico del Comune ”.

19. Quanto alle modalità di rimborso, la Convenzione prevede che “ Il Comune provvederà a rimborsare le somme di sua spettanza man mano che procederà alla concessione delle aree destinate agli interventi di edilizia residenziale pubblica, impegnandosi ad effettuare i relativi versamenti entro sessanta giorni dall’avvenuto introito dei corrispettivi derivanti da tali operazioni o altri tipi di finanziamento all’uopo destinati ”.

La convenzione sottopone, quindi, il rimborso delle spese sostenute dalla SE a una condizione sospensiva di carattere misto, il cui avveramento è in parte legato a eventi indipendenti dalla volontà del Comune e in parte dipende da un comportamento dello stesso ente.

20. In relazione alle condizioni sospensive di carattere misto, la Corte di Cassazione ha precisato che “ Il contratto è sottoposto a condizione "potestativa mista" quando l'avveramento di quest'ultima dipende in parte dal caso o dal comportamento attivo o omissivo del terzo ed in parte dalla volontà di uno dei contraenti ed è soggetto alla disciplina di cui all'art. 1358 cod. civ., che impone alle parti l'obbligo giuridico di comportarsi secondo buona fede anche con riferimento all'attività di attuazione dell'elemento potestativo della condizione mista” . (cfr., Cassazione civile sez. II, 11/07/2024, n. 19022).

Il contratto sottoposto a condizione potestativa mista è dunque soggetto alla disciplina di cui all'art. 1358 cod. civ., che impone alle parti l'obbligo giuridico di comportarsi secondo buona fede durante lo stato di pendenza della condizione, e la sussistenza di tale obbligo va riconosciuta anche per l'attività di attuazione dell'elemento potestativo della condizione mista (Cass., Sez. Un., 19 settembre 2005, n. 18450).

La sussistenza di tale obbligo va, quindi, riconosciuta anche per l'attività di attuazione dell'elemento potestativo che concorre a formare detta condizione, pertanto, nel caso in cui tale obbligo sia violato, consegue l'avveramento fittizio della condizione stessa, ai sensi dell'art. 1359 c.c. (in questi termini, Cassazione civile sez. III, 03/08/2023, n. 23713).

21. Nel caso di specie, è emerso che SE, da gennaio 2008 e sino al 31 dicembre 2012, ha eseguito le opere di urbanizzazione interne al Piano di Zona, sostenendo dei costi pari ad oltre mezzo milione di euro, corrispondenti ad una percentuale pari al 30% dell’intero (in tal senso, le fatture emesse da SE e gli esiti della c.t.u. resa nel 2017 nell’ambito del giudizio svoltosi innanzi al Tribunale di Viterbo, tutta documentazione versata in atti dalla Società).

22. Ciò posto, bisogna, dunque, verificare se il Comune, come accertato dal T.a.r. e dallo stesso giudice ordinario (Tribunale di Viterbo), ha violato i principi di buona fede ponendo in essere condotte tali da impedire la realizzazione della condizione.

E’ emerso nel corso del giudizio che il Comune, una volta assegnate le aree, non ha compiuto alcuna utile azione per costringere gli operatori economici resisi assegnatari di tali aree ad adempiere alle

obbligazioni poste a proprio carico dalla aggiudicazione dei lotti, costringendoli a versare le somme dovute; né il Comune, come ben rilevato dal T.a.r., ha posto quale condizione per l’assegnazione delle aree, il rilascio delle fideiussioni o di garanzie bancarie a copertura del rischio di mancata sottoscrizione delle convenzioni.

Solo in data 3 gennaio 2014 il Comune di Viterbo si è premurato di richiedere formalmente alle società assegnatarie di pervenire alla stipula delle relative convenzioni urbanistiche ed alla cessione delle relative aree.

Lo sviluppo dei fatti appena descritti dimostra come il Comune abbia tenuto un comportamento non in linea con le regole di correttezza e buona fede che devono improntare i rapporti tra cittadino e amministrazione.

23. A conferma di tale conclusione si pone anche il successivo comportamento del Comune, che ha provveduto a revocare, con delibera di Giunta n. 70 del 7 marzo 2014, le assegnazioni di lotti di terreno edificabile già effettuate perché nessun operatore economico si è offerto di stipulare la

relativa convenzione, ma non ha preteso alcuna somma dagli assegnatari inadempienti.

24. Il comportamento contrario alla buona fede tenuto dal Comune ha, dunque, comportato l’avveramento della condizione, posta dall’art. 4 della Convenzione, con conseguente obbligo per il Comune di rimborsare il 60 % dei costi sostenuti per realizzare le opere di urbanizzazione primaria.

25. Al di là della realizzazione fittizia della condizione, va comunque evidenziato che, a ben vedere, la Convenzione subordina l’obbligo di rimborso delle spese sostenuta da SE al ricorrere di due presupposti tra di loro alternativi: la concessione delle aree destinate ad interventi di edilizia residenziale pubblica con conseguente introito dei corrispettivi derivanti da tali operazioni “o” l’ottenimento di “ altri tipi di finanziamento all’uopo destinati ”.

Quest’ultima formula, come ben rilevato ancora una volta dal T.a.r., con l'utilizzo dell'avverbio "o", non costituisce un’ulteriore condizione rispetto a quella dell’assegnazione delle aree, essendovi ivi indicato soltanto la fonte dalla quale l'ente territoriale avrebbe attinto in ogni caso al fine di soddisfare il credito della controparte, qualora, per causa non imputabile all’ente, non fosse stata possibile l’assegnazione delle aree.

26. Tale ricostruzione, peraltro, è in linea con il comportamento dell’amministrazione comunale che, approvati gli stati di avanzamento dei lavori, a fronte dell’emissione delle relative fatture per importi pari alla quota di spettanza del Comune (il 60% dell’intera voce di costo), vistava e validava (per il tramite del R.U.P.) i relativi certificati di pagamento, riconoscendo, quindi, espressamente il proprio debito nei confronti della società e autorizzando “ai termini dell’articolo 18 del capitolato speciale d’appalto” il pagamento della relativa rata (in tal senso, i certificati allegati al ricorso proposto da SE).

27. Nonostante tale comportamento del Comune, l’unico acconto che l’ente ha rimborsato a SE è stato pari a euro 50.000,00 (euro 45.454,55 oltre i.v.a.), corrisposti a titolo di “liquidazione acconto 1° stato di avanzamento lavori”, come da relativo atto di liquidazione n. 3640 dell’8 agosto 2013 (versato in atti dal Comune nell’intento di ottenerne la restituzione), in cui, peraltro, si riconosce un debito dell’amministrazione, pari al 60% della spesa sostenuta in relazione a tale 1° stato di avanzamento, di euro 126.540,53 oltre i.v.a., poi mai adempiuto.

28. Ne discende, quindi, che il Comune si è reso inadempiente all’obbligo di rimborsare il 60% delle spese sostenute da SE: inadempimento che ha inciso sulla possibilità per SE di assicurare la completa esecuzione delle opere di urbanizzazione e di adempiere alle restanti obbligazioni previste dalla Convenzione, comprese quelle di cessione delle aree al Comune.

Non sono fondate, peraltro, le censure del Comune che contesta tale conclusione, considerando “l’esiguità dell’importo in questione se rapportato sia all’intero valore economico della convenzione (circa 5 milioni di euro) sia alla stessa quota che sarebbe comunque rimasta a carico di SE (oltre 2 milioni di euro)”.

Ritiene, invece, il Collegio che la mancata corresponsione da parte del Comune di € 346.169,16 rappresenti un importo rilevante e certamente idoneo a giustificare la sospensione dell’adempimento della propria prestazione, ai sensi dell’art 1460 c.c., da parte della SE, con conseguente mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione spettanti a quest’ultima.

29. Sotto quest’ultimo profilo va, dunque, respinto il secondo motivo di appello, con cui il Comune ha contestato l’inadempimento di SE e ha chiesto la condanna della stessa al trasferimento delle aree, oltre al risarcimento dei danni patiti.

30. Parte appellante, con un terzo motivo di appello, ha contestato anche il quantum del rimborso preteso.

Ritiene il Collegio che il richiamo contenuto all’art. 4 della Convenzione al “ prezziario regionale vigente ” deve essere necessariamente riferito al momento della realizzazione delle rispettive

opere (decurtato del 10%) e, dunque, alla “Tariffa dei prezzi 2012 Regione Lazio” approvata con Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Lazio del 6 agosto 2012, n. 412, e non già considerare il prezziario regionale vigente al momento della sottoscrizione della convenzione (2002).

Tale soluzione è la più conforme alla lettera della Convenzione, che, come ben rilevato dal T.a.r., “ si

esprime in termini di “rimborso” e “spesa totale” lasciando intendere che debbano essere presi in considerazione i costi effettivamente sostenuti dalla società ”.

31. Questa Sezione ha, peraltro, già chiarito che “ Gli accordi, tanto di diritto privato, quanto di diritto pubblico, devono essere interpretati in coerenza con il principio di buona fede che affascia tutti i rapporti di diritto privato (art. 1175, 1375 c.c.) e di diritto pubblico (art. 1, comma 2 bis, l. n. 241 del 7 agosto 1990, art. 5 d.lgs. n. 36 del 31 marzo 2023), anche perché il criterio di interpretazione secondo buona fede ex art. 1366 c.c. non può essere relegato a criterio di interpretazione meramente sussidiario rispetto ai criteri di interpretazione letterale e funzionale.: l’elemento letterale va integrato con gli altri criteri di interpretazione, tra cui la buona fede, che si specifica in particolare nel significato di lealtà, ossia nell'evitare di suscitare falsi affidamenti e nel non contestare ragionevoli affidamenti ingenerati nella controparte ” (cfr., Consiglio di Stato, sezione IV, 5 settembre 2024, n. 7435).

L’interpretazione seguita è, infatti, decisamente quella più conforme anche al criterio di interpretazione secondo buona fede, in quanto appare più corretto rimborsare all’impresa che ha effettuato i lavori il prezzo delle opere secondo il prezzo vigente al momento in cui i lavori sono stati eseguiti.

L’appello proposto dal Comune va, pertanto, respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Viterbo al pagamento delle spese di lite, in favore di S.E.T.A.S. S.r.l., che liquida in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

IO NT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO NT	LU NE

IL SEGRETARIO