Pubblicato il 28/03/2025

N. 02625/2025REG.PROV.COLL.

N. 09527/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9527 del 2022, proposto da Mater dei di G. ES & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Dario Sammartino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero della Salute, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, la Regione Siciliana Assessorato Regionale della Salute, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti

Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 7643/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società “Mater Dei” di G. ES & c., società a responsabilità limitata, è un soggetto accreditato con il servizio sanitario nazionale, per un totale di 56 posti-letto, per l’attività di ricovero e cura nonché quella di riabilitazione per le branche della chirurgia generale, dell’urologia, dell’ortopedia e traumatologia, dell’oculistica, nonché per la riabilitazione per acuti e il day surgery polispecialistico.

2. – Con ricorso notificato l’8 settembre 2015 la società “Mater Dei” ha impugnato innanzi al TAR per il Lazio il decreto 2 aprile 2015, n. 70 del Ministero della Salute (Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera) e il decreto dell’Assessore della Salute della Regione siciliana, 1° luglio 2015 (Recepimento del decreto del Ministero della salute del 2 aprile 2015, n. 70, Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera).

L’impianto impugnatorio di primo grado ha censurato il Decreto ministeriale rispetto alla fissazione della soglia minima di posti-letto per le strutture private contrattualizzate con il S.S.N. e alla fissazione delle soglie minime di attività a carico delle medesime strutture deducendo la nullità per difetto assoluto di potestà amministrativa, in relazione all’art. 21- septies l. n. 241/1990, e, in subordine, la violazione e falsa applicazione degli artt. 8- quinquies d.lgs. n. 502/1992 e 15, co. 13, lett. c), d.l. n. 95/2012, convertito dalla legge n. 135/2012.

3. – Il giudice di prime cure ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, atteso che gli atti impugnati sarebbero stati superati da atti di normazione e attività amministrativa successiva: in particolare, i provvedimenti impugnati sarebbero stati seguiti da altri, adottati nelle more del giudizio, e segnatamente la rete ospedaliera della Regione Siciliana sarebbe stata approvata, con prescrizioni, dal tavolo di monitoraggio del D.M. n. 70, istituito presso il Ministero della salute ai sensi della Intesa della Conferenza Stato-Regioni del 2 luglio 2015, nella seduta del 14 gennaio 2018. Successivamente, sarebbe stato adottato il D.D.G. 1474/19 di approvazione dei lavori per la rimodulazione delle discipline specialistiche svolte dalla ricorrente: orbene, entrambi i provvedimenti sarebbero rimasti inoppugnati con irrimediabile sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione dell’odierno gravame.

Il primo giudice ha, comunque, esaminato e respinto nel merito le censure in considerazione dell’assorbente rilievo per cui la questione oggetto di scrutinio e la conseguente doglianza afferirebbe ad una determinazione normativa di carattere primario, le cui previsioni riguardano scelte di alta amministrazione o financo politiche operate con provvedimenti generali ed astratti e non soggetti ad onere motivazionale.

4. – Insorta in appello, la struttura sanitaria “Mater Dei”, dopo aver ripercorso il progressivo riorientamento della propria attività verso prestazioni che non impegnano i posti-letto per acuzie, ha reiterato le censure avverso le due disposizioni del D.M. n. 70/2015 che, da un lato, ha previsto la soglia minima di 60 posti-letto per ciascuna struttura privata “ ai fini dell’accreditabilità e della sottoscrivibilità degli accordi contrattuali annuali ” (art. 1, co. 5, lett. a) D.M. 70/2015) e, dall’altro, ha prefissato soglie minime, definite come “ rapporto tra volumi di attività, esiti delle cure e numerosità delle strutture, anche sotto il profilo della qualità e della gestione del rischio clinico ” (art. 1, co. 5, lett. d) D.M. 70/2015). Secondo la tesi della Mater Dei, l’attuazione delle due disposizioni, avvenuta con pedissequo provvedimento regionale, di fatto, impedirebbe all’appellante di svolgere attività in regime di accreditamento con l’attuale struttura, ovverosia la espellerebbe dal servizio sanitario nazionale. Segnatamente, l’appellante ha dedotto:

a) error in iudicando della sentenza laddove ha ravvisato la sopravvenuta carenza di interesse dal momento che il ricorrente non avrebbe avuto l’onere d’impugnare i provvedimenti successivi perché questi non attenevano alle censure sollevate con il ricorso – segnatamente, il decreto assessoriale dell’11 gennaio 2019 riguarderebbe esclusivamente i posti-letto delle strutture pubbliche; il decreto dirigenziale n. 1474/2019 avrebbe mutato la ripartizione dei posti assegnati all'appellante tra le specialità, concentrandole su una sola più la riabilitazione, ma rimanendo fermo il totale complessivo dei posti letto;

b) error in iudicando per aver respinto il motivo B) del primo ricorso ove si denuncia l’irragionevolezza della fissazione di una soglia minima di posti letto oltre che la contraddittorietà tra la fissazione di una dotazione minima di posti-letto, e l’opposta tendenza della normativa e delle scelte di pianificazione della Regione verso la sostituzione dei ricoveri con prestazioni in day-service che non impegnano posti-letto;

c) col motivo C di primo grado l’appellante contesta la misura della fissazione di una soglia minima di attività e denuncia che la combinazione della disposizione con il rinvio ai valori predeterminati del paragrafo 4 dell’allegato al decreto ministeriale, dà per risultato la necessità di raggiungere determinati volumi di attività per singole specialità. Secondo la “Mater dei” tale assunto non troverebbe fondamento nell’art. 15, co. 13, lettera c), d.l. n. 95/2012 che detta disposizioni sulle dimensioni della rete ospedaliera, con l’effetto che il decreto ministeriale sarebbe, in parte qua , viziato da nullità per difetto di attribuzione.

Inoltre, a detta dell’appellante le previsioni ministeriali confliggerebbero con il sistema della contrattualizzazione ex art. 8- quinquies d.lgs. 502/1992 che non consente alle strutture convenzionate di incrementare i volumi di attività, mediante l’ampliamento e l’eventuale riqualificazione dell’offerta, mentre la fissazione di valori soglia irraggiungibili trasmoderebbe nel vizio di irragionevolezza e sviamento di potere. Infine, l’intera previsione sembra rivolgersi implicitamente alle strutture pubbliche “ le quali storicamente sono influenzate da vari fattori esterni, ed estranei all’esigenza costituzionale dell’efficienza ”.

5. – Si è costituito nel giudizio di appello il Ministero della Salute che ha depositato la relazione difensiva di primo grado insistendo per la conferma della declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

6. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 6 febbraio 2025 ed è stata incamerata per la decisione.

7. – L’appello è infondato.

8. – Giova tratteggiare preliminarmente la cornice normativa di inquadramento della fattispecie.

Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nell’ambito della più ampia manovra di contenimento e riduzione della spesa pubblica (cd. “ spending review ”), ha disposto all’art. 15, co. 13, lett. c) l’emanazione di un regolamento ministeriale recante la determinazione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera sulla scorta del quale Regioni e Province autonome avrebbero dovuto procedere alla riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, adeguando coerentemente le dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici ed assumendo come riferimento un tasso di ospedalizzazione pari a 160 per mille abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni. Giova precisare che la norma primaria stabiliva peculiarmente che la riduzione dei posti letto avrebbe dovuto essere a carico dei presidi ospedalieri pubblici per una quota non inferiore al 50 per cento del totale dei posti letto da ridurre conseguendosi esclusivamente attraverso la soppressione di unità operative complesse. L’intervento mirava al contempo a promuovere l’ulteriore passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno e dal ricovero diurno all’assistenza in regime ambulatoriale, favorendo l'assistenza residenziale e domiciliare.

8.1. – Sulla base di tale disposizione è stato adottato il D.M. 2 aprile 2015, n. 70 recante appunto la definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera che, per quanto qui rileva, nel demandare ad un provvedimento regionale generale di programmazione la riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio sanitario regionale, prevede:

i. di procedere alla classificazione delle strutture ospedaliere in base a quanto previsto dal paragrafo 2 dell’Allegato 1, prevedendo, per le strutture ospedaliere private, la soglia indicata nel punto 2.5 del medesimo paragrafo, ai fini dell’accreditabilità e della sottoscrivibilità degli accordi contrattuali annuali ossia una soglia “ non inferiore a 60 p.l. per acuti, ad esclusione delle strutture monospecialistiche per le quali è fatta salva la valutazione regionale dei singoli contesti secondo le modalità di cui all'ultimo periodo del presente punto ” (art. 1, co. 5, lett. a) D.M. n. 70/2015);

ii. di assumere come riferimento quanto indicato nel paragrafo 4 dell’Allegato 1, in materia di rapporto tra volumi di attività, esiti delle cure e numerosità delle strutture, anche sotto il profilo della qualità e della gestione del rischio clinico, provvedendo, altresì, ad assicurare modalità di integrazione aziendale ed interaziendale tra le varie discipline secondo il modello dipartimentale e quello di intensità di cure al fine di assicurare la maggior flessibilità organizzativa nella gestione dei posti letto rispetto alla domanda appropriata di ricovero e dando specifica rilevanza per le necessità provenienti dal pronto soccorso aventi le caratteristiche dell’urgenza e dell'emergenza (art. 1, co. 5, lett. d) D.M. n. 70/2015).

8.2. – In attuazione delle prescrizioni ministeriali, la Regione Siciliana ha rimodulato la propria rete ospedaliera con finale approvazione, con prescrizioni, del tavolo di monitoraggio del D.M. 70/2015 - istituito presso il Ministero della salute ai sensi della Intesa della Conferenza Stato-Regioni del 2 luglio 2015 - nella seduta del 14 gennaio 2018. Successivamente, la Regione Siciliana ha adottato il D.A. n. 22/2019 recante “ Adeguamento della rete ospedaliera al D.M. 2 aprile 2017, n. 70 ” nel quale sono state recepite le prescrizioni del tavolo di monitoraggio; è stato inoltre adottato il D.D.G. 1474/19 di approvazione dei lavori per la rimodulazione delle discipline specialistiche svolte dall’appellante.

9. – Orbene, all’infuori del primo decreto assessoriale di recepimento (D.A. 1° luglio 2015) la “Mater dei” non ha impugnato i successivi provvedimenti attuativi del D.M. n. 70/2015, né coglie nel segno l’asserto difensivo secondo cui tali provvedimenti esulerebbero dalle censure dedotte in giudizio attenendo esclusivamente ai posti-letto delle strutture pubbliche giungendo financo ad affermare che “ le strutture private operano al di fuori della stretta programmazione territoriale ”.

9.1. – Tali assunti sono fallaci e vanno recisamente respinti.

In primo luogo, il D.M. 70/2015 investiva ex professo l’intero sistema della rete ospedaliera, pubblica e privata convenzionata, come reso ben esplicito dal dichiarato obiettivo di riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale.

9.2. – I conseguenti provvedimenti attuativi regionali si sono sempre rivolti all’intera platea della sanità pubblica e privata convenzionata: il D.A. 11 gennaio 2029, inoppugnato in questa sede, prende atto che, “ relativamente all’articolazione della rete di offerta privata, gli attuali standard suggeriscono di procedere alla razionalizzazione dell’offerta, coerentemente con la programmazione complessiva regionale e per bacino, soprattutto in quelle province che presentino maggiori carenze e che, a seguito di incontri con l’Associazione di categoria, sono state valutate le proposte di riorganizzazione dell’offerta privata, anche mediante la riconversione o gli accorpamenti di intere strutture, in coerenza con i principi sopra esposti e che detti processi sono stati sanciti nell’accordo stipulato con AIOP Sicilia in data 28 giugno 2018 ”. Tale atto programmatorio regionale affronta ex professo anche il tema della ospedalità privata nel documento metodologico allegato al decreto (cfr. doc. 3 depositato il 21 febbraio 2022 nel fascicolo di primo grado).

9.3. – Infine, il D.D.G. n. 1474/2019 approva specificamente in linea tecnico sanitaria il progetto dei lavori necessari per la rimodulazione delle discipline specialistiche esercitate dalla stessa Casa di cura “Mater dei”, riorientandosi verso un assetto monospecialistico (56 posti letto dedicati all’ortopedia e riabilitazione post acuzie) in modo da rispettare le nuove soglie di accreditamento in termini di posti letto (giova rammentare che il punto 2.5 dell’Allegato 1 del D.M. 70/2015 prevedeva una deroga alla soglia minima dei 60 posti letto a beneficio “ delle strutture monospecialistiche per le quali è fatta salva la valutazione regionale dei singoli contesti ”).

10. – Indi, non è assolutamente conferente l’osservazione difensiva secondo cui il D.D.G. n. 1474/2019, stante l’invarianza del numero di posti letto, esulerebbe dal cono delle censure dedotte in quanto la rimodulazione verso l’assetto monospecialistico costituisce chiara implementazione delle previsioni – quivi impugnate – del decreto ministeriale, di tal ché la Casa di cura appellante avrebbe dovuto diligentemente estendere l’impugnativa con motivi aggiunti a tutti gli atti attuativi che hanno concretizzato ulteriormente la prospettata lesione della propria posizione giuridica soggettiva.

11. – In conclusione, la statuizione in rito pronunciata dal primo giudice è corretta e merita di essere confermata senza scrutinate i profili di merito delle doglianze svolte nel gravame, comunque manifestamente infondati attesa la lata discrezionalità che sottende le determinazioni demandate all’autorità ministeriale.

Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va conclusivamente respinto.

12. – La peculiarità della materia del contendere giustifica la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Michele Corradino

IL SEGRETARIO