Pubblicato il 11/06/2025

N. 11453/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05285/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5285 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Eni S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni De Vergottini, Marco Petitto e Alessandra Podio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni De Vergottini in Roma, via Antonio Bertoloni, 44;

contro

Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicoletta Malaspina, Nicola Di Giovanni e Maria Stefania Masini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non costituito;

nei confronti

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota prot. 0114196 del 27.2.2019 di Anas S.p.A., inviata via pec a Eni S.p.A. in pari data, con la quale si è trasmessa la tabella di riepilogo delle aliquote royalties in vigore dal 1 marzo 2019 per la determinazione dei corrispettivi dovuti alla stessa Anas in relazione alle autorizzazioni per la realizzazione e l'esercizio di aree di servizio su autostrade e raccordi autostradali in gestione diretta Anas e il relativo allegato contenente gli importi, nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque connesso anche non cognito alla ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Eni S.p.a. il 27 settembre 2019:

- dell'informativa resa dalla Direzione Commerciale – Gestione Aree di Servizio Autostradali per la seduta del Consiglio di Amministrazione dell'ANAS del 31.1.2019 (doc. 7), conosciuta da Eni in sede di accesso agli atti effettuato presso la sede ANAS di Roma, Via Pianciani n. 16, in data 3.7.2019, nonché di tutti gli atti ad essa precedenti connessi o conseguenti anche non cogniti alla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e di Anas S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 la dott.ssa Giulia La Malfa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Eni S.p.a., quale subconcessionaria di diverse aree di servizio ubicate lungo le autostrade e i raccordi autostradali gestiti da Anas S.p.a., ha impugnato la nota n. 0114196 del 27 febbraio 2019 con la quale quest’ultima ha trasmesso a tutte le società concessionarie la tabella di riepilogo delle aliquote royalties in vigore dal 1 marzo 2019, da applicare per la determinazione dei corrispettivi dovuti alla concedente.

Il ricorso è affidato a due motivi di gravame, con cui la subconcessionaria lamenta: i) l’irragionevolezza delle aliquote applicate, indistintamente, sia alle autostrade che ai raccordi autostradali, senza ter conto delle differenti caratteristiche infrastrutturali ed economiche delle singole arterie stradali; ii) la violazione del principio del legittimo affidamento, in quanto le nuove tabelle comportano l’obbligo di versare corrispettivi sensibilmente superiori rispetto a quelli versati negli anni precedenti, anche in relazione ad aree di servizio già da tempo avviate e per le quali era stato raggiunto un consolidato equilibrio economico-finanziario.

Le censure sono state ulteriormente sviluppate nei motivi aggiunti, presentati all’esito dell’acquisizione dell’informativa resa dalla Direzione commerciale – gestione aree di servizio autostradali per la seduta del Consiglio di amministrazione del 31 gennaio 2019.

Costituitasi in giudizio l’Anas S.p.a. ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardività, rilevando che i corrispettivi oggetto di contestazione erano stati in realtà calcolati sulla base dei criteri predeterminati fin dal 29 gennaio 2009, mai impugnati dalla ricorrente. Ha altresì eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto Eni, sottoscrivendo la nuova autorizzazione relativa all’impianto di distribuzione dei carburanti, avrebbe aderito all’aggiornamento delle aliquote, prestando così acquiescenza all’atto impugnato. Infine, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, in quanto proposto avverso un atto privo di autonoma attitudine lesiva.

All’udienza del 14 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non merita accoglimento.

L’infondatezza nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti consente di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità, di tardività e di improcedibilità sollevate dalla parte resistente.

La materia del contendere verte, essenzialmente, sulla legittimità del criterio impiegato per l’aggiornamento del corrispettivo dovuto all’Anas per la gestione delle Aree di servizio.

Ai fini della risoluzione della presente controversia, è perciò opportuno richiamare, preliminarmente, i modelli di determinazione dei canoni dovuti dalle subconcessionarie. In particolare, nel sistema delle autorizzazioni per le aree di servizio, si confrontano due distinti modelli di determinazione del corrispettivo.

Da un lato, per le autorizzazioni relative alle Aree di servizio realizzate lungo la viabilità ordinaria, è stato adottato il regime economico del canone fisso, che prevede l’applicazione di un importo predeterminato, invariabile nel tempo, indipendente dai volumi di traffico e dai livelli di redditività dell’area.

Diversamente, per quanto concerne la rete autostradale e i raccordi autostradali, Anas ha adottato – con Delibera del Consiglio di amministrazione del 29 gennaio 2009 – un criterio fondato su royalties proporzionali ai volumi di vendita. Tale regime si fonda sul principio, sancito dall’art. 27, comma 8, del Codice della Strada, secondo cui il corrispettivo deve essere commisurato al “ valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e al vantaggio che l’utente ne ricava ”. In questo caso, pertanto, il corrispettivo non è applicato in misura fissa, ma cresce o si riduce in funzione dell’effettiva redditività dell’attività svolta nell’area.

Con il primo di motivo di ricorso, la ricorrente contesta l’irragionevolezza del criterio adottato per la determinazione delle aliquote, applicate in modo uniforme tanto alle autostrade quanto ai raccordi autostradali, senza tener conto delle significative differenze infrastrutturali ed economiche che li contraddistinguono. In particolare, si evidenzia come i raccordi autostradali registrino flussi di traffico sensibilmente inferiori rispetto alle autostrade, con evidenti riflessi negativi sulla redditività delle rispettive aree di servizio. Tale omogeneità di trattamento condurrebbe, secondo la ricorrente, all’applicazione di royalties eccessive e sproporzionate, non adeguatamente commisurate alle caratteristiche effettive delle infrastrutture interessate.

L’assunto della ricorrente non può essere condiviso, in quanto il meccanismo adottato dall’amministrazione è intrinsecamente neutrale. La formula impiegata prevede infatti l’applicazione di un’aliquota proporzionale, la quale si adegua automaticamente alla redditività dell’impianto, riflettendo il flusso di traffico e, quindi, la reale capacità produttiva ed economica dell’area di servizio. Ne consegue che non sussiste alcuna violazione del principio di uguaglianza sostanziale né di ragionevolezza, in quanto il sistema è configurato in modo da garantire una correlazione diretta tra i corrispettivi dovuti e i benefici economici effettivamente ottenuti dal subconcessionario.

L’adozione del medesimo meccanismo di determinazione del corrispettivo anche per i raccordi autostradali – al pari delle autostrade – non può, in ogni caso, considerarsi irragionevole.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, infatti, non esiste alcuna differenza tecnica tra le due categorie. I raccordi autostradali – pur essendo stati introdotti dalla legge n. 729 del 1961 per agevolare il collegamento tra i maggiori centri abitati e la rete autostradale principale – non godono di un’autonoma definizione giuridica. Essi vengono piuttosto inquadrati – come risulta da appositi decreti ministeriali di classificazione – all’interno della più ampia categoria delle autostrade, in quanto ne condividono integralmente le caratteristiche strutturali. In particolare, l’art. 2 del Codice della strada definisce l’autostrada come una strada extraurbana o urbana a carreggiate indipendenti o separate da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almeno due corsie di marcia, corsia di emergenza, priva di intersezioni a raso e accessi privati, dotata di recinzione, di sistemi di assistenza all’utenza e di aree di servizio attrezzate. La differenza, se esiste, è dunque esclusivamente funzionale, in quanto i raccordi hanno un ruolo di congiunzione tra tratte principali e aree urbane, ma ciò non incide sulla loro natura tecnica di infrastruttura autostradale.

Non si ravvisano, pertanto, ragioni oggettive per differenziare, ai fini della determinazione dei corrispettivi dovuti per l’utilizzo delle aree di servizio, il trattamento economico riservato ai titolari di autorizzazioni relative a raccordi rispetto a quelli operanti lungo le ordinarie tratte autostradali.

Al contrario, proprio in virtù della comune natura giuridica e tecnica delle due tipologie di infrastruttura, l’adozione di un criterio uniforme e proporzionale – basato sui volumi di vendita – risulta perfettamente coerente con i principi di imparzialità e parità di trattamento.

A differenza della rete stradale ordinaria, infatti, le autostrade e i raccordi autostradali sono infrastrutture ad accesso controllato e a traffico dedicato, con livelli di servizio, standard qualitativi e flussi veicolari strutturalmente differenti e più elevati, anche nei casi di raccordi con minore traffico rispetto alle direttrici principali. Le aree di servizio che insistono su queste infrastrutture godono di un vantaggio competitivo sistemico, derivante non solo dal flusso del traffico, ma anche dalla posizione esclusiva all’interno di un sistema chiuso, che limita la libertà dell’utente di scegliere alternative esterne, il che ne accresce la redditività potenziale, pur con differenze quantitative tra le tratte; differenze che sono comunque adeguatamente valorizzate dal meccanismo proporzionale di contribuzione, che consente di calibrare il corrispettivo effettivamente dovuto in funzione dei volumi reali di attività svolta.

In tal modo, il sistema garantisce equità, neutralità concorrenziale e sostenibilità economica, assicurando che ciascun operatore contribuisca in misura proporzionata ai benefici economici derivanti dall’utilizzo dell’infrastruttura pubblica.

Allo stesso modo, è infondato il motivo con cui si lamenta la lesione del legittimo affidamento maturato dalla concessionaria, la quale si troverebbe costretta a versare corrispettivi superiori rispetto a quelli in origine pattuiti, rispetto ad aree di servizio per cui sarebbe stato raggiunto un equilibrio economico.

A fronte di un quadro normativo e contrattuale che riconosce espressamente la possibilità di un periodico aggiornamento delle tariffe, il semplice raggiungimento di un equilibrio economico non può legittimare l’aspettativa di una sua indefinita cristallizzazione. In tale contesto, il semplice decorso del tempo non è idoneo a radicare alcun legittimo affidamento, ma, al contrario, è proprio il trascorrere del tempo e il connesso mutamento dello scenario economico a rendere necessaria una revisione periodica delle condizioni economiche, in parallelo con il mutare del mercato di riferimento.

In definitiva, tanto il ricorso, quanto i relativi motivi aggiunti, con cui sono stati riproposti i medesimi profili di censura, devono essere rigettati.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore di Anas S.p.a. Nulla deve essere disposto in favore del Ministero dei trasporti, non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, in favore di Anas S.p.a., che si liquidano in complessivi Euro 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario

Giulia La Malfa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giulia La Malfa	Francesco Mele

IL SEGRETARIO