Pubblicato il 30/01/2023

N. 00227/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01040/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di SA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1040 del 2018, proposto da SO SI, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Santacroce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Scafati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Sant'Anastasia, via Donizetti;

l’accertamento

del diritto alla retrocessione totale dei fondi espropriati;

nonché

risarcimento dei danni subiti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Scafati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 gennaio 2023 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato nelle forme e nei termini di rito, il ricorrente SI SO ha allegato e dedotto che: era titolare di diritto di proprietà su suoli contigui e confinanti, siti in agro del Comune di Scafati, catastalmente individuati al foglio 26 p.lle. 298/1, 298/2, 381 – per un totale di superficie di 2.258 mq; sulle aree, come sopra catastalmente individuate, ha installato una serra in legno, un manufatto in blocchi con copertura in lamiera, una struttura in ferro e una serra con struttura in ferro e copertura in plastica, adibita alla coltivazione di rose, oltre numero 2 pozzi; il Comune di Scafati, a partire dall’anno 1981, ha predisposto il Piano Insediamenti Produttivi, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 236/1981, che, tuttavia, non ha ricevuto alcuna attuazione ed è giunto a naturale scadenza; indi, per la medesima area, denominata Via S. Antonio Abate, il Comune ha predisposto un nuovo Piano Insediamenti Produttivi, che è stato approvato, dapprima, con deliberazione C.C. n. 36 in data 02.04.1998 e pubblicato sul B.U.R.C. n.21 del 1998 e, a seguito di intervenute osservazioni, è stato nuovamente approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 76 del 24.06.1998 e pubblicato sul B.U.R.C. n.3 del 13.01.2001; approvato il decreto sindacale di esecutività del P.I.P. di Via San Antonio Abate, in data 07.12.2000, pubblicato sul B.U.R.C. n.1 del 15.01.2001, il Comune di Scafati, ulteriormente approvato il regolamento per la cessione delle aree ricadenti nel P.I.P., ha affidato alla Società di Trasformazione Urbana Agro Invest S.p.A., mediante due delibere del C.C. n. 69 e n. 21, rispettivamente del 21.12.2004 e del 04.04.2007, l’attuazione del P.I.P., con delega espressa allo svolgimento di tutte le attività amministrative e tecniche funzionali all’espropriazione per P.U.; con nota del 07.08.2007, il Comune ha ritualmente comunicato all’istante l’avvio del procedimento di espropriazione dei fondi interessati all’attuazione del P.I.P., in specie, delle aree di cui al foglio 26 p.lle. nn. 298/1 e 298/2; che, diversamente, non ha ricevuto comunicazione di avvio del procedimento per l’area di cui alla p.lla n. 381 del foglio 26; incaricata la “Impresa Topografica geom. L. Santamaria” da Agro Invest, ad espletare le attività di supporto tecnico inerenti alla procedura espropriativa de qua, quest’ultima ha provveduto a redigere i verbali di consistenza dei fondi interessati dal Piano ed a quantificare il valore di frutti e manufatti insistenti sulle aree; con successiva determina del responsabile del procedimento espropriativo, prot. n.2150 del 19.05.2008, è stata approvata la relazione di stima, recante la determinazione delle indennità provvisorie di espropriazione, calcolate ai sensi dell’art. 37 del D.P.R. 327/2001, come modificato dall’art. 2, commi 89 e 90 della Legge 24.12.2007 n. 244; con provvedimento n. 2172 del 20.05.2008, depositato in giudizio, è stato approvato il decreto di espropriazione, decretante, a norma dell’art. 2 “ a favore del Comune di Scafati l’espropriazione degli immobili descritti nell’allegato tabulato, che rientrano tra i terreni previsti nell’innanzi individuato Piano Insediamenti Produttivi in località S. Antonio Abate ”, contenente, altresì, in allegato, il prospetto delle indennità provvisorie spettanti agli aventi diritto per l’acquisizione delle superfici e manufatti ricadenti in area ricompresa nell’attuazione del P.I.P, oltre che la data del 12.06.2008, fissata per l’esecuzione delle operazioni di immissione in possesso; il predetto decreto di espropriazione è stato correttamente notificato all’odierno ricorrente, in qualità di proprietario dei fondi interessati ut supra individuati, in due copie, a mezzo di ufficiale giudiziario in data 29 maggio 2008 e 10 giugno 2008; preso atto della determinazione delle indennità lui spettanti, come da prospetto allegato a decreto di esproprio, nella somma totale di Euro 156.282,00, si è resa necessaria l’istaurazione, dinnanzi alla Corte di Appello di SA, di procedimento giurisdizionale di opposizione alla stima siccome ritenuta “incongrua, non seria ed illegittima”, definito con sentenza n. 772/2017, che, in accoglimento della domanda, ha rideterminato l’indennità di esproprio per i fondi de quibus nell’importo complessivo di euro 226.128,00.

Tanto premesso in fatto, il ricorrente, sulla scorta delle seguenti argomentazioni, ha chiesto di vedere riconosciuto il proprio diritto alla retrocessione totale dei fondi sopra indicati, con condanna del Comune di Scafati alla restituzione degli stessi e al risarcimento dei danni, stante la mancata realizzazione delle opere progettate nell’ambito del P.I.P..

. SULLA GIURISDIZIONE DELL’A.G.A.

In limine litis , il ricorrente ha avallato l’orientamento giurisprudenziale fondante la giurisdizione dell’autorità giudiziaria amministrativa nelle fattispecie di azione di retrocessione, totale e parziale, dei fondi espropriati e di risarcimento dei danni per protratta occupazione oltre la decorrenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.

A suo avviso, la giurisdizione si radicherebbe in capo al giudice amministrativo in ogni caso, sia nelle fattispecie di retrocessione totale dei fondi, che nelle fattispecie di retrocessione parziale, in adesione all’orientamento più di recente espresso dalla Corte di Cassazione, in base al quale sarebbe superato il sistema della dualità delle giurisdizioni, ordinaria e amministrativa, in relazione al petitum , rispettivamente, della retrocessione totale ovvero parziale, in quanto, l’elemento determinante e fondante la giurisdizione amministrativa, sarebbe costituito pur sempre dall’esercizio, anche in via mediata, di un potere pubblico di natura ablatoria, espressosi in un decreto di espropriazione e in un correlativo contegno della parte pubblica che, pur intervenuta la perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, ometta la retrocessione dei beni agli espropriati.

Sulla qualificazione della situazione soggettiva privata, protesa al riacquisto del bene espropriato per mancata realizzazione dell’opera pubblica da parte dell’espropriante nel termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, il ricorrente ha dato atto di un dibattito dottrinale in corso, stando al quale la posizione soggettiva privata potrebbe qualificarsi, alternativamente, quale diritto soggettivo perfetto ovvero quale diritto potestativo e ha concluso richiamando l’orientamento maggioritario concorde nell’avallare sia la risarcibilità del danno sofferto dall’espropriato per ingiustificato ritardo alla riacquisizione del bene, sia la qualificazione della situazione soggettiva quale diritto soggettivo perfetto, dunque, tutelabili dinnanzi all’A.G.A. in sede di giurisdizione esclusiva.

II. SULLA INEFFICACIA DEL P.I.P. PER DECORSO DEL TERMINE DI DIECI ANNI.

Il ricorrente ha invocato l’inapplicabilità, alla fattispecie di cui è causa, della disciplina di cui al D.P.R. 8 giugno del 2001 n.327 (“ Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità ”), richiamando, a tal uopo, la specifica disposizione di cui all’art. 57 (rubricato “ ambito di applicazione della normativa sui procedimenti in corso ” e recante “le disposizioni del presente testo unico non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza. In tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative vigenti a tale data ”) e di cui all’art. 59 - sull’entrata in vigore del medesimo decreto – (recante “ le disposizioni del presente testo unico entrano in vigore a decorrere dal 30 giugno 2003 ”).

A suo avviso, pertanto, in specie, essendo stato adottato il P.I.P., equivalente a dichiarazione di pubblica utilità, in data 24.06.1998 e, dunque, in data anteriore all’entrata in vigore del predetto Testo unico, alla fattispecie de qua agitur sarebbe da applicarsi la previgente disciplina di cui alla L. n.2359 del 1865, prevista ex art. 63, a norma del quale “ fatta l'espropriazione, se l'opera non siasi eseguita e siano trascorsi i termini a tal uopo concessi o prorogati, gli espropriati potranno domandare che sia dall'Autorità giudiziaria competente pronunciata la decadenza dell'ottenuta dichiarazione di pubblica utilità, e sieno loro restituiti i beni espropriati, mediante il pagamento del prezzo che sarà determinato nel modo indicato dall'art. 60 della presente legge ”. Tanto rappresentato, il ricorrente ha richiamato la disciplina sul Piano degli Insediamenti Produttivi di cui all’art. 27 della L.n.865 del 1971 e, premessa la ratio dello strumento di pianificazione e sviluppo territoriale, ha richiamato il comma 3 della disposizione menzionata, dal quale ha derivato la previsione sul termine di efficacia decennale (“ 3. Il piano approvato ai sensi del presente articolo ha efficacia per dieci anni dalla data del decreto di approvazione ed ha valore di piano particolareggiato d'esecuzione ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni ”).

All’uopo, ha richiamato consolidata giurisprudenza concordante nel riconoscere la previsione ex lege del termine di efficacia decennale del P.I.P., con la correlativa conseguenza della superfluità di una preventiva apposizione espressa di termini di efficacia.

In definitiva, ha sostenuto che, dunque, dalla decorrenza del termine legale decennale di efficacia del P.I.P., in assenza dell’esecuzione delle opere di pubblica utilità in esso programmate, deriverebbe ipso iure l’insorgenza di una situazione privata di “diritto soggettivo” alla retrocessione dei fondi inutilmente espropriati, giurisdizionalmente tutelabile in sede di giurisdizione amministrativa esclusiva, ex. art. 133 del cod. proc. amm., nell’ordinario termine di prescrizione decennale, decorrente da quando il diritto può essere fatto valere a norma dell’art. 2946 c.c.; in specie, dal 25.06.2008, dies ad quem di scadenza del termine di efficacia decennale del P.I.P. e dies a quo di decorrenza del termine di prescrizione decennale del diritto soggettivo alla retrocessione totale. Fermo restando, che, a suo avviso, unici presupposti dell’azione di retrocessione sarebbero costituiti dall’esistenza di un procedimento espropriativo e dalla mancata realizzazione dell’opera nei termini di efficacia del piano, ha ribadito l’illegittimità della occupazione dei fondi perpetrata dalla amministrazione pubblica procedente oltre il termine decennale di efficacia ed in totale assenza di esecuzione delle opere ivi programmate, invocando il diritto soggettivo alla retrocessione totale.

III. SULLA DETERMINAZIONE DEL CORRISPETTIVO DELLA RETROCESSIONE.

Ai fini della determinazione del corrispettivo di retrocessione, il ricorrente ha invocato la previsione di cui all’art. 60 della L. n.2359 del 1865 (recante, sul punto, “ il prezzo di tali fondi, ove non sia pattuito amichevolmente fra le parti, sarà fissato giudizialmente in seguito a perizia fatta a norma degli artt. 32 e 33 ”).

Formulata istanza istruttoria di perizia di stima dell’attuale valore venale dei suoli per la determinazione del prezzo di retrovendita, il ricorrente ha dato atto della determinazione giudiziale dell’indennità di espropriazione, resa con statuizione della Corte di Appello - sentenza n. 772/2017 - che ha rideterminato le somme indennitarie lui spettanti nell’importo complessivo di euro 226.128,00, oltre interessi legali; all’attualità, ha dato, altresì, conto dell’omesso versamento e deposito delle indennità espropriative e degli interessi, come giudizialmente definiti, da parte del Comune resistente nei suoi riguardi.

Tanto premesso, ha formulato espressa domanda di condanna della parte pubblica al versamento e deposito in suo favore di interessi legali maturandi dalla data di notifica del decreto di esproprio sino all’attualità, oltre che dell’importo eccedente la compensazione tra l’indennità di espropriazione, come giudizialmente determinata, e il valore attuale di mercato dei suoli, risultante dalla perizia di stima, recante altresì la valutazione del decremento di valore degli immobili, determinato dallo stato di abbandono dell’area per omessa realizzazione delle opere urbanistiche.

IV. RISARCIMENTO DEL MAGGIOR DANNO - RIVALUTAZIONE MONETARIA AI SENSI DELL’ART. 1224, COMMA 2, C.C.- VIOLAZIONE DELL’ART. 1 PROTOCOLLO CEDU.

Il ricorrente ha rivendicato, altresì, la spettanza del diritto al risarcimento del maggior danno da rivalutazione monetaria ai sensi dell’art. 1224, co. 2, cod. civ., a suo avviso, derivante direttamente dal mancato versamento delle indennità di espropriazione dovute e giudizialmente definite in sentenza passata in giudicato.

Peraltro, ha richiamato giurisprudenza di derivazione europea per la quale emergerebbe la necessità di attualizzare le indennità di espropriazione di un’area per pubblica utilità in relazione ai fenomeni inflattivi incidenti sul valore di mercato dei beni espropriati; invero si è posto in luce l’orientamento della Corte EDU volto a sostenere la rivalutazione monetaria delle indennità di espropriazione.

In altri termini, anche considerate le lungaggini dei procedimenti di stima delle indennità di espropriazione, nel corso dei quali si verificherebbero gli effetti connessi all’inflazione, ad avviso del ricorrente, le medesime indennità dovrebbero rideterminarsi tenendo conto degli effetti inflattivi e sugli importi, così definiti, occorrerebbe calcolare il saggio degli interessi legali dovuti ed operare la compensazione con le ritenute fiscali applicate, in conformità ai criteri di determinazione delle indennità di espropriazione ispirati all’equità, adeguatezza e proporzionalità, espressi dalla giurisprudenza della Corte EDU.

V. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA PROPORZIONALITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA DELLA P.A. – RISARCIMENTO DEL MAGGIOR DANNO PER MANCATA DISPONIBILITA’ DEL BENE ESPROPRIATO DAL GIORNO DI INEFFICACIA DEL P.I.P.

Il ricorrente, infine, ha proposto domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2043 cod. civ..

Stando alla relativa ricostruzione, il rimedio risarcitorio troverebbe causa giustificatrice nella ingiusta indisponibilità dei suoli espropriati e nel mancato godimento dei medesimi per l’arco temporale intercorrente dalla data di inefficacia del P.I.P e sino al recupero e immissione in possesso degli stessi, mediante azione di retrocessione; tanto, a suo avviso, ancor più ove si consideri che il sacrificio sopportato dall’odierno espropriato non sarebbe stato bilanciato dalla soddisfazione dell’interesse pubblico alla realizzazione delle opere di pubblica utilità giacché l’adozione del decreto di esproprio, (in data 20.05.2008 e notificato il 06.06.2008) sarebbe avvenuta in data particolarmente ravvicinata alla scadenza del termine di efficacia del P.I.P. (il 25.06.2008), rendendo nota l’impossibilità materiale e giuridica e l’infattibilità in concreto della realizzazione delle opere urbanistiche ivi programmate.

Da tali rilievi, ha derivato ulteriori profili di illegittimità dell’azione posta in essere dalla parte pubblica in violazione del principio di proporzionalità siccome la violazione del diritto dominicale non sarebbe stata bilanciata dal soddisfacimento del contrapposto interesse pubblico allo sviluppo e alla pianificazione del territorio su cui ha fondato il proprio diritto al risarcimento dell’ulteriore danno ingiusto ai sensi dell’art. 2043 cod. civ.

Pur in presenza di una procedura espropriativa legittima, il ricorrente ha invocato il diritto al risarcimento del danno ingiusto derivante da un contegno negligente ed imprudente dell’attore pubblico che, nel bilanciamento di interessi sotteso ai procedimenti espropriativi, non avrebbe adeguatamente considerato l’imminente scadenza del P.I.P. nelle more di adozione del decreto di esproprio, sicché il diritto al risarcimento deriverebbe, oltre che dall’omesso versamento delle indennità di espropriazione, dall’omessa diligente valutazione dell’espropriante in ordine all’impossibilità di realizzazione materiale degli insediamenti produttivi, data la ristrettezza dei tempi.

In definitiva, ha delineato il nesso di causalità tra il danno sofferto, per ingiusta privazione della disponibilità e godimento dei suoli espropriati – dalla data di perdita di efficacia della dichiarazione di P.U. sino alla retrocessione – e il contegno omissivo, connotato da colpa grave, del Comune resistente, fondando, su tali premesse, domanda di risarcimento del danno ingiusto ai sensi del 2043 cod. civ. per violazione del principio del neminem RE , invocando, sulla quantificazione del danno, i criteri di cui all’art. 42 bis, comma 3, del D.P.R. 327/2001, da applicarsi per analogica.

VI. SULLA PROVA DEL DANNO PATITO.

In ultimo, sul motivo di ricorso inerente all’onere della prova del danno ingiusto, richiamata la possibilità di provare l’esistenza del danno con ogni mezzo di prova, incluse le presunzioni semplici, ex art. 2729 cod. civ., il ricorrente, ai fini della determinazione del quantum del risarcimento, ha evidenziato la sofferta privazione, non soltanto della disponibilità e godimento dei suoli, quanto dell’uso diretto, economicamente apprezzabile, cui avrebbe potuto sottoporre i beni espropriati ove fossero rimasti nella sua disponibilità.

Conclusivamente, ha formulato richiesta di determinazione del risarcimento in via equitativa ex art. 1226 c.c., previa impossibilità di applicazione analogica del criterio di cui all’art. 42 bis , co. 3 del D.P.R. 327/2001.

Si è costituito in giudizio il Comune di Scafati, che, in via preliminare, ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Nel merito, l’ente intimato ha dato dell’esistenza atto di un’azione di ripianificazione degli interventi di urbanizzazione di cui al P.I.P., rilevando che, in data 24.05.2018, la Commissione straordinaria avrebbe presentato istanza di partecipazione ad un avviso pubblico regionale ai fini del conseguimento di risorse finanziarie europee necessarie alla realizzazione degli interventi e delle opere programmati con il P.I.P., come da documentazione versata agli atti.

Ha, altresì, dato atto della assenza di qualsivoglia manifestazione di volontà sull’inservibilità dei suoli espropriati posta in essere dall’Ente.

Ha, inoltre, rilevato che, stante la decadenza per il decorso del termine di efficacia decennale del P.I.P., i vincoli di destinazione gravanti sulle aree ricomprese nei piani potrebbero essere “reiterati anche mediante un atto di variante limitato ad una parte dell’area P.I.P. e/o ad alcuni lotti” ed ha ulteriormente ribadito la legittimità della determinazione dell’indennità di espropriazione, come ab origine definita, con la disposta riduzione del 25% in relazione alla finalità di intervento di riforma economico-sociale ascrivibile al P.I.P. – nella forma di incentivo alle imprese per l’acquisizione dei suoli ai fini dell’installazione di insediamenti produttivi– e ha concluso dando atto, in ogni caso, della omessa opposizione al decreto definitivo di esproprio, nelle forme e nei termini a tal uopo previsti, da parte del ricorrente.

Conclusivamente, l’ente resistente ha dato atto di un accordo, formalizzato tra l’Ente e i creditori espropriati il 29.06.2017, in virtù del quale si è convenuto un piano di pagamento delle indennità giudizialmente dovute e degli interessi legali nella misura del 50% da corrispondersi in otto rate annuali a partire da dicembre 2017 e del quale si è provveduto finanche al pagamento della prima rata.

All’udienza pubblica di smaltimento, celebrata da remoto in data 20 gennaio 2023, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

I. Va, preliminarmente, affermata la sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla presente controversia, non meritando condivisione la contraria eccezione sollevata dalla parte resistente.

Sul punto, osserva il Collegio come la tradizionale giurisprudenza operi una distinzione tra i casi di retrocessione totale e di retrocessione parziale, collocando la prima ipotesi nell'alveo della giurisdizione ordinaria e la seconda in quello della giurisdizione amministrativa.

Tale distinzione trova fondamento nella circostanza che, in caso di retrocessione totale, sussiste un diritto soggettivo immediatamente azionabile; nei casi di retrocessione parziale tale diritto è, invece, destinato a sorgere solo a seguito dell'eventuale dichiarazione di inservibilità del bene, mentre prima di allora la situazione soggettiva del privato è qualificabile in termini di interesse legittimo (cfr., da ultimo, T.A.R per il Lazio - sede di Roma, sezione II, 6 settembre 2018, n. 9190).

Va, tuttavia, considerato che la Corte regolatrice, già con sentenza n. 14805 del 2009, ha affermato la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo "nell'ipotesi in cui siano proposte, dopo l'espropriazione di un'area, due azioni congiunte o alternative dall'espropriato, di retrocessione totale per la parte delle superfici acquisite rimasta inutilizzata e parziale per quella su cui si sia realizzata un'opera di pubblica utilità diversa da quella per cui si era proceduto all'esproprio" (cfr., inoltre, Corte di Cassazione, sezioni unite, 27 gennaio 2014, n. 1520).

Un decisivo revirement dell'intera materia si registra con la sentenza delle Sezioni unite n. 1092 del 2017 secondo cui "è fuorviante la prospettiva tradizionale del carattere parziale o totale della retrocessione e della connessa configurazione, in capo al soggetto espropriato, di una posizione di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo a seconda della sussistenza o meno di un potere discrezionale di disporre la retrocessione stessa da parte dell'amministrazione. La materia, infatti, trova attualmente una specifica disciplina nel codice del processo amministrativo approvato con D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 [...] che all'art. 133, comma 1, lett. g), contempla, tra le ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quella delle "controversie aventi ad oggetto (...) i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione dell'indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa".

Invero, le Sezioni unite, già con le ordinanze nn. 10879 e 12179 del 2015, hanno chiarito che "una situazione di "mediata" riconducibilità del comportamento della pubblica amministrazione all'esercizio di un potere si verifica anche nel caso di protrazione dell'occupazione di un suolo pur dopo la sopraggiunta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, ricorrendo anche in tale ipotesi l'elemento decisivo - per l'affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - del concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l'ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva: infatti, il comportamento dell'amministrazione, che omette di restituire il terreno occupato in virtù di decreto di occupazione, nonostante quest'ultimo sia stato travolto dalla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, deve ritenersi connesso, ancorché in via mediata, a quel provvedimento, senza il quale non vi sarebbe stata apprensione e, quindi, neppure la mancata restituzione".

Del pari, nel caso di retrocessione, si assiste ad un comportamento dell'Amministrazione speculare al potere espropriativo a base del proprio agire.

Infatti, "si è dinanzi al concreto esercizio di un potere ablatorio, culminato nel decreto di espropriazione, e un comportamento ad esso collegato (che non si sarebbe verificato se non vi fosse stato l'esproprio) della pubblica amministrazione, la quale omette la retrocessione del bene nonostante la sussistenza dei presupposti di legge".

Ebbene, facendo applicazione, nel caso di specie, dei principi legislativi e giurisprudenziali testè ricordati, va detto che la domanda articolata da parte ricorrente, volta ad ottenere la retrocessione totale del bene, deve ritenersi attratta alla giurisdizione del Giudice amministrativo, avendo l’Amministrazione comunale agito nell’esercizio di un potere pubblico autoritativo, culminato nell’adozione di provvedimenti di natura ablatoria, nell’ambito di una procedura espropriativa, perfezionatasi nel decreto definitivo di esproprio (provvedimento n. 2172 del 20.05.2008).

II.. Nel merito, la domanda di retrocessione è fondata e, pertanto, deve essere accolta, intendendo il Collegio aderire all’orientamento espresso dal T.A.R. Campania SA, da ultimo giusta sentenza n. 1138, del 2.05.2022 (che si è pronunciata in una fattispecie identica e sovrapponibile a quella odierna e che, allo stato, non risulta superata da alcuna statuizione definitiva del Giudice d’Appello).

Come esposto in narrativa, nella specie, viene all’esame del Collegio l’azione di retrocessione totale esperita dai titolari di suoli siti in agro del Comune di Scafati, gravati da vincoli espropriativi, in quanto ricadenti nella perimetrazione del Piano per gli Insediamenti Produttivi (P.I.P.) di cui all’art. 27 della Legge 22 ottobre 1971, n. 865 (“Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità”).

Pertanto, la materia del contendere verte, in buona sostanza, sull’accertamento dell’intervenuta decadenza o meno della dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di esproprio nonché sul riconoscimento conseguenziale del connesso diritto alla retrocessione totale dei beni incisi dagli atti ablatori.

Tanto premesso, vale, in linea generale, osservare quanto segue.

Com’è noto, il piano per gli insediamenti produttivi (cd. p.i.p.) è uno strumento tipico della pianificazione e della programmazione urbanistica, caratterizzato però dal fatto di essere orientato al perseguimento di esigenze ulteriori rispetto a quelle del mero governo del territorio; assomma e assolve a due funzioni fondamentali, previste dalle leggi statali, che sono, per un verso quella del governo del territorio, secondo la classica impostazione degli usi, delle classificazioni e delle destinazioni da imprimere alle aree che compongono un determinato territorio, per l'ordinato sviluppo dell'antropizzazione; per un altro verso, invece, quella della politica economica, ossia quella di essere uno strumento per incentivare le imprese, offrendo loro, ad un prezzo politico, previa espropriazione e urbanizzazione, le aree occorrenti per l'impianto o l'espansione delle produzioni commerciali o industriali, garantendo l'armonico sviluppo del territorio all'interno della più ampia cornice della sostenibilità delle produzioni nell'ambiente naturale nel quale l'uomo vive (Cons. Stato, sez. IV, nella sentenza del 24.12.2020, n. 8314).

Il P.I.P. ha efficacia per dieci anni e l'inizio della decorrenza di tale termine non può che essere individuato nella data di pubblicazione sul Bollettino Regionale della delibera comunale di approvazione e ciò in quanto è con la pubblicazione sul Bollettino Regionale che il piano urbanistico entra in vigore ed acquista efficacia conformativa, anche in relazione ai terreni soggetti a previsioni espropriative, secondo un principio generale valevole per tutti gli strumenti urbanistici e le relative varianti, anche ai fini del decorso del termine decadenziale di impugnazione (T.A.R. Napoli, sez. VIII, 22/10/2018, n.6118).

In applicazione di queste coordinate ermeneutiche, discendono le seguenti considerazioni.

L’approvazione del PIP equivale a dichiarazione di pubblica utilità.

La stessa, ai sensi della legge 1150/1942, ha efficacia per dieci anni decorrenti dall’approvazione del piano stesso.

Nel caso, la dichiarazione di pubblica utilità, ascritta alla delibera di CC, n. 76 del 1998, pubblicata il 2001, ha automaticamente perso efficacia a partire dal 13.01.2011 e da tale data decorre il termine decennale di decadenza per proporre l’azione di retrocessione totale del fondo.

A quanto precede aggiungasi che la retrocessione è istituto previsto dalla normativa vigente agli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 327/2001, oltre che dall’art. 60 (“Dopo l'esecuzione di un'opera di pubblica utilità, se qualche fondo a tal fine acquistato non ricevette o in tutto o in parte la preveduta destinazione, gli espropriati o gli aventi ragione da essi che abbiano la proprietà dei beni da cui fu staccato quello espropriato, hanno diritto ad ottenerne la retrocessione”) e 63 (“Fatta l'espropriazione, se l'opera non siasi eseguita e siano trascorsi i termini a tal uopo concessi o prorogati, gli espropriati potranno domandare che sia dall'Autorità giudiziaria competente pronunciata la decadenza dell'ottenuta dichiarazione di pubblica utilità, e sieno loro restituiti i beni espropriati”), della L.n.2359/1865, applicabile ratione temporis.

La normativa vigente distingue le fattispecie di retrocessione totale da quelle di retrocessione parziale, laddove individua la prima allorquando “il bene espropriato non è stato oggetto o non è più utilizzabile per l’opera alla cui realizzazione esso era stato destinato”, mentre la seconda nelle ipotesi in cui “l’intervento è stato realizzato e l’inutilizzazione del terreno potrebbe essere solo temporanea o comunque superabile”.

Alla dualità di fattispecie corrisponde una doppia finalità e un diverso regime di protezione accordato al soggetto privato: se nella retrocessione totale viene in rilievo la definitiva inutilità del bene o comunque semplicemente la mancata attuazione dell’intera opera o finalità pubblica, per fattori sopravvenuti, difficoltà attuative o finanche errori di programmazione o di realizzazione, per cui non vi è ragione, ove la parte ne manifesti la volontà, di non restituirle un bene, destinato comunque ad essere inutilizzato, quanto meno per le finalità originarie, nella retrocessione parziale, quale che sia la motivazione del mancato utilizzo, ivi compresa una stigmatizzabile incuria dell’amministrazione procedente, l’intervento complessivo è stato realizzato, per cui per escludere l’asservimento allo stesso della singola porzione, pur all’attualità e/o all’apparenza inutile, è necessaria una concreta valutazione da parte della stessa.

Ne deriva che se la retrocessione parziale dei beni espropriati è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica, e solo dopo la predetta determinazione, l’espropriato può agire per la retrocessione della parte di fondo inutilizzata, nei casi di retrocessione totale, invece, decorsi i termini decadenziali, anche previsti per la realizzazione dell’opera, stante la definitiva inutilità dell’ablazione dei beni privati, “l’espropriato è titolare, di un diritto soggettivo, uno ius ad rem, che consente loro di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sent. 4 aprile 2022 n. 2470), titolarità che, non essendo subordinata alla predetta valutazione discrezionale amministrativa, “sorge automaticamente per effetto della mancata realizzazione dell’opera” se accompagnata dalla “intervenuta perdita di efficacia dei vari titoli legittimanti” (TAR SA, sez. II, sent.13.05.2021 n.1180; in senso analogo TAR Ancona, sez. I, 24.09.2021 n.682).

Dagli atti del giudizio risulta che il P.I.P. di via S. Antonio Abate:

- è stato adottato con delibera di Consiglio comunale n. 36 del 2 aprile 1998, ai sensi della legge n. 865/1971 e della L.R. n. 14/1982;

- è stato approvato con successiva delibera di Consiglio comunale n. 76 del 24 giugno 1998 (affissa all’Albo pretorio il 3 luglio 1998 e divenuta esecutiva il 4 luglio successivo), con contestuale dichiarazione di pubblica utilità e imposizione di vincolo espropriativo;

- è divenuto esecutivo, ai sensi della L.R. n. 14/1982, giusta decreto sindacale n. 32258 del 7 dicembre 2000 (BURC n. 3/2001);

- non risulta essere stata realizzata alcuna opera prevista dalla pianificazione comunale.

Pertanto, nel caso, non risultando l’avvenuta assegnazione ai terzi dei lotti di terreno di cui al ricorso in epigrafe, ricorrono gli estremi per riconoscere, in capo alle parti ricorrenti epigrafate, il diritto soggettivo alla retrocessione totale dei fondi, con compensazione del prezzo di retrovendita comprensivo degli interessi (T.A.R. Campania SA, sentenza n. 1138/2022).

III. Sfugge, invece, alla giurisdizione di questo Tribunale la domanda di determinazione dell'indennità.

La disposizione che viene in rilievo è rappresentata dall'articolo 48 del D.P.R. 327/2001(art. 63 L. n. 2359/1865), a mente del quale:"1. Il corrispettivo della retrocessione, se non è concordato dalle parti, è determinato dall'ufficio tecnico erariale o dalla commissione provinciale prevista dall'articolo 41, su istanza di chi vi abbia interesse, sulla base dei criteri applicati per la determinazione dell'indennità di esproprio e con riguardo al momento del ritrasferimento. 2. Avverso la stima, è proponibile opposizione alla corte d'appello nel cui distretto si trova il bene espropriato. 3. Per le aree comprese nel suo territorio e non utilizzate per realizzare le opere oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, il Comune può esercitare il diritto di prelazione, entro il termine di centottanta giorni, decorrente dalla data in cui gli è notificato l'accordo delle parti, contenente con precisione i dati identificativi dell'area e il corrispettivo, ovvero entro il termine di sessanta giorni, decorrente dalla notifica dell'atto che ha determinato il corrispettivo. Le aree così acquisite fanno parte del patrimonio indisponibile".

Pertanto, la domanda sulla determinazione del corrispettivo necessita della preventiva determinazione negoziale o amministrativa; inoltre, in caso di mancata adesione al quantum debeatur, è possibile articolare opposizione dinanzi alla Corte d'Appello territorialmente competente e non, quindi, al Giudice amministrativo.

L'impostazione legislativa appare allineata alla previsione di cui all'articolo 133, comma 1, lett. g), richiamata dalla sentenza n. 1092/2017 delle sezioni unite della Corte di Cassazione.

Tale previsione contempla, come detto, tra le ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quella delle "controversie aventi ad oggetto (...) i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione dell'indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa".

Anche nel caso dell'indennità di retrocessione (che, come affermato dalla Corte di Cassazione, costituisce una pretesa derivante da un comportamento omissivo speculare al potere espropriativo), deve, quindi, ritenersi sussistente la giurisdizione del Giudice ordinario. (T.A.R. Lombardia sez. II - Milano, 12/10/2018, n. 2265).

È, pertanto, inammissibile, la domanda formulata da parte ricorrente, con conseguente esonero dall'esame delle argomentazioni ivi articolate e delle correlative deduzioni e richieste azionate da parte ricorrente.

IV. Infine, quando alla domanda risarcitoria, va detto che la stessa non si rivela meritevole di accoglimento in ragione della sua estrema genericità, discendente della mancata allegazione e quantificazione dei non meglio precisati nocumenti.

Del resto, un consistente indirizzo giurisprudenziale riconnette l’accertamento del danno, da un lato, al danno da lesione di interessi legittimi pretensivi, per l’ontologica natura delle posizioni fatte valere, dall’altro, in ossequio al principio dell’atipicità dell’illecito civile, alla fattispecie dell’art. 2043 c.c. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità (C.d.S., sez. IV, 15.01.2019, n. 358, cfr. CdS n. 4609/2022).

Di conseguenza, l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (si veda ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2675).

In particolare, occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in sostanza, il mero “superamento” del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma in integra “piena prova del danno”.

Ne deriva che neanche la richiesta di risarcimento danni ex art. 1226 c.c., formulata in via subordinata, può trovare ingresso, tenuto conto che la valutazione equitativa presuppone che il danno sia certo nella sua esistenza ontologica (ex multis, Cass. Civ., sez. VI, ordinanza 18 marzo 2022, n. 8941; 19/12/2011, n. 27447), cioè che «la sussistenza di un danno risarcibile nell'an debeatur sia stata dimostrata ovvero sia incontestata» (Cass. 04/04/2017, n. 8662). Ne consegue che, nella specie, non essendo stata raggiunta la prova del danno, non può chiedersi al giudice di creare i presupposti logici e normativi per la liquidazione del danno richiesto (Cass. 04/08/2017, n. 19447).

Invero, la ratio della valutazione equitativa, una volta che la prova del danno sia stata raggiunta e, in mancanza degli elementi necessari per procedere ad una sua puntuale quantificazione, è quella di rimettere al potere-dovere del giudice di sopperire alle eventuali difficoltà di quantificazione del danno, al fine di assicurare l’effettività della tutela risarcitoria (Cass. 06/04/2017, n. 8920) e la ricerca di una omogeneità tra risarcimento accordato e danno risentito; giammai la valutazione equitativa assume valenza surrogatoria della prova del danno, né può pensarsi di utilizzarla per sopperire alla difficoltà di dimostrazione del nesso causale tra l’inadempimento o altra condotta illecita, che ne sta alla base e il danno (Cass. 27/04/2017, n. 10393).

Alla stregua di quanto sopra, la domanda risarcitoria deve essere rigettata.

V. Il Collegio, considerato l’accoglimento parziale della domanda, ritiene sussistere eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di SA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

in parziale accoglimento del ricorso, dichiara il diritto del ricorrente alla retrocessione totale dei terreni oggetto di causa, come meglio descritti ed identificati in parte motiva;

rigetta, per il resto, la domanda;

dichiara inammissibile, nei sensi di cui in motivazione, l'ulteriore domanda di determinazione dell'indennità di retrocessione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SA nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Antonella Lariccia, Presidente

Fabio Di Lorenzo, Referendario

Michele Di Martino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Di Martino	Antonella Lariccia

IL SEGRETARIO