Pubblicato il 27/03/2025

N. 00335/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00310/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 310 del 2025, proposto da Gestopark s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luca A. Lanzalone, Carlo Catarisano e Gino Benvenuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Varazze, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Viscardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Abaco s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare,

- della determinazione del Comandante della Polizia Locale del Comune di Varazze (SV), Area Autonoma Polizia Locale, n. 4 del 6 febbraio 2025, reg. gen. 43 del 15 febbraio 2025, avente ad oggetto « Affidamento ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera b) del D.lgs 36/2023 del servizio di gestione operativa dei parcheggi a pagamento sul territorio del Comune di Varazze », pubblicata all’albo pretorio dal 18 febbraio 2025 al 5 marzo 2025;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale ancorché non conosciuto, ove lesivo degli interessi della ricorrente, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Varazze (SV) n. 46 del 4 aprile 2023;

per la declaratoria,

ai sensi e per gli effetti degli articoli 121 e 122 c.p.a., dell’inefficacia del contratto di affidamento del servizio in oggetto;

nonché per la condanna,

ai sensi e per gli effetti degli articoli 30, 121, 122 e 124 c.p.a., al risarcimento del danno ingiusto patito dalla ricorrente in conseguenza dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Varazze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2025 il dott. Nicola Pistilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 6 marzo 2025 e depositato il giorno successivo la società Gestopark s.r.l. ha impugnato i provvedimenti in epigrafe deducendo quanto segue.

2. La ricorrente ha gestito il servizio di sosta del Comune di Varazze dal 6 aprile 2018 sino al 6 aprile 2023. Con delibera di Giunta del 4 aprile 2023, n. 46 il Comune ha deciso di non esercitare la proroga e sperimentare la gestione diretta del servizio; pertanto, con determinazione del 19 maggio 2023, n. 10 ha disposto l’affidamento diretto del servizio di supporto alla gestione in favore della S.C.T. Group s.p.a. fino al 30 novembre 2023.

Con determinazione del 27 novembre 2023, n. 42 il Comune ha indetto una gara per l’affidamento del servizio, prorogando fino al 31 gennaio 2023 l’affidamento in favore della società S.T.C.

A seguito di impugnazione dell’odierna ricorrente questo Tribunale ha annullato la determina a contrarre e il bando di gara con sentenza 30 gennaio 2024, n. 69.

Con determinazione del 28 gennaio 2024, n. 1 la società S.T.C. ha ottenuto un ulteriore affidamento diretto, della durata di tre mesi.

Con determinazioni del 24 aprile 2024, nn. 6 e 7, il Comune ha disposto un nuovo affidamento diretto in favore delle società Flowbird s.r.l. e Vigili dell’Ordine s.r.l., rispettivamente dei servizi di gestione e manutenzione dei parcometri, da un lato, e di scassettamento, rendicontazione e versamento, dall’altro, fino al 31 dicembre 2024.

Nelle more, a seguito di appello del Comune, il Consiglio di Stato, con sentenza del 10 luglio 2024, n. 6188, ha confermato la sentenza emessa dal T.A.R.

Con determinazione del 6 febbraio 2025, n. 5, il Comune ha disposto un affidamento diretto del servizio di gestione in favore della società Abaco s.r.l., odierna controinteressata, fino al 30 giugno 2025, con possibilità di proroga.

Per completezza è utile precisare che dalle difese dell’Amministrazione emerge che con determinazione del 21 febbraio 2025, n. 8 il Comune ha affidato direttamente il « servizio di sviluppo ed erogazione di servizi, gestione carte bancarie e telefonia, manutenzione/riparazione dei n. 17 parcometri presenti sul territorio comunale » in favore della Flowbird s.r.l., fino al 30 giugno 2025.

2. Avverso la determinazione del 6 febbraio 2025, n. 5 la ricorrente ha articolato plurime censure: violazione della competenza della Giunta in merito alla decisione circa la modalità di affidamento del servizio; violazione degli artt. 14, co. 4 e 6, 48, co. 1 e 2 e 50, co.1, lett. a) ed e) del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, per superamento dei limiti entro i quali è consentito l’affidamento diretto; violazione del principio di rotazione di cui all’art. 49 del d.lgs. n. 36 del 2023, anche perché la società Abaco ha acquisito interamente la società S.C.T.

3. Si è costituito in giudizio il Comune. In fatto ha rappresentato di aver contestato alla ricorrente degli inadempimenti relativi al pregresso rapporto contrattuale, in merito ai quali pende un giudizio dinanzi al Tribunale di Savona; ha inoltre riferito di una ulteriore controversia riguardante la proprietà dei parcometri, che allo stato si è arrestata alla fase cautelare. In diritto, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera di Giunta del 7 novembre 2024, n. 114 e, per il resto, ha contestato nel merito la fondatezza della pretesa, rappresentando esigenze cautelari di segno opposto.

La controinteressata, benché regolarmente evocata in giudizio, è rimasta intimata.

All’udienza del 21 marzo 2025 la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione, previo avviso alle parti della possibile definizione con sentenza in forma semplificata.

4. Anzitutto, il Collegio è chiamato a scrutinare l’eccezione di inammissibilità formulata dalla resistente, che ha dedotto la mancata impugnazione della delibera di Giunta del n. 114 del 2024.

L’eccezione è priva di pregio, in quando dal suddetto atto di indirizzo non si evince alcuna volontà dell’organo politico di vincolare il dirigente al ricorso al modello dell’affidamento diretto; anzi, ivi si legge che, premessa l’opportunità di « vagliare tutti i possibili modelli gestionali disponibili per la gestione del servizio, tra cui l’affidamento “in house” a società partecipate dal Comune di Varazze […] la ricognizione dovrà essere effettuata dal Comando di Polizia locale coadiuvato, ove necessario, dall’ufficio Gare contratti dell’Ente, tenendo conto di una tempistica che dovrà comunque concretarsi in un nuovo affidamento prima dell’approssimarsi della stagione primaverile ».

5. Nel merito, il ricorso è fondato.

6. Il Collegio ritiene opportuno muovere dall’esame del secondo motivo di ricorso, idoneo a offrire una soluzione della controversia sulla base della ragione più liquida (Cons. Stato, Sez. V, 30 agosto 2022, n. 7569).

6.1. La censura relativa alla violazione del divieto di frazionamento artificioso merita accoglimento.

Il Comune ha disposto una serie di affidamenti diretti con i seguenti provvedimenti:

- determinazione n. 10 del 19 maggio 2023, n. 10, relativa al servizio di supporto alla gestione, in favore della S.C.T. Group s.p.a., fino al 30 novembre 2023, per un importo pari a euro 141.032,00;

- determinazione n. 42 del 27 novembre 2023, recante proroga del predetto affidamento fino al 31 gennaio 2023, per un importo pari a euro 48.000,00;

- determinazione n. 1 del 28 gennaio 2024, relativa al « servizio di supporto alla gestione della sosta con parcheggi regolamentati a tariffa », in favore della S.C.T. s.r.l., dal 1° febbraio al 30 aprile 2024, per un importo pari a euro 72.000,00;

- determinazione n. 6 del 24 aprile 2024, relativa al sevizio di gestione e manutenzione dei parcometri, in favore della Flowbird s.r.l., dal 1° maggio 2024 sino al 31 dicembre 2024, per un importo pari a euro 18.742,86;

- determinazione n. 7 del 26 aprile 2024, relativa al servizio di scassettamento, rendicontazione e versamento, in favore della Vigili dell’Ordine s.r.l., dal 1° maggio 2024 sino al 31 dicembre 2024, per un importo pari a euro 9.760,00;

- determinazione n. 4 del 6 febbraio 2025, relativa al « servizio operativo di gestione dei parcheggi a pagamento del Comune di Varazze », in favore della Abaco s.r.l., fino al 30 giugno 2025, per un importo pari a euro 78.080,00, (provvedimento impugnato);

- determinazione n. 8 del 21 febbraio 2025, relativa al « servizio di sviluppo ed erogazione di servizi, gestione carte bancarie e telefonia, manutenzione/riparazione dei n. 17 parcometri presenti sul territorio comunale », in favore della Flowbird s.r.l., fino al 30 giugno 2025, per un importo pari a euro 21.960,00.

Anche solo limitando l’analisi agli affidamenti diretti intervenuti a partire dal 2024, gli importi superano la soglia di cui all’art. 50, co. 1 lett. b) del d.lgs. n. 36 del 2023, pari a euro 140.000,00, considerati i frazionamenti temporali realizzati.

6.2. A tale ultimo proposito, un apprezzamento unitario delle tempistiche e degli avvicendamenti, unitamente alla carenza di motivazione della determinazione impugnata, consente di ritenere fondata la censura relativa alla violazione dell’art. 14, co. 6 del d.lgs. n. 36 del 2023 anche sulla scorta di un ragionamento di tipo induttivo (Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1393).

6.2.1. Nel dettaglio, la determinazione n. 1 del 2024 ha motivato il frazionamento facendo riferimento alla sopravvenienza costituita dalla sentenza di annullamento del T.A.R. n. 69 del 2024; le determinazioni nn. 6 e 7 del 2024 esplicitano che « la durata limitata a n. 8 mesi non è stata artificiosamente determinata al fine di rientrare all’interno delle soglie di cui all’art. 50 del Codice, bensì definita quale corretto arco di tempo di validità del contratto “ponte” in attesa delle decisioni sul merito della controversia e dei successivi adempimenti conseguenti all’esito della sentenza stessa ». Differentemente, la determinazione in questa sede gravata non reca alcuna motivazione, limitandosi ad asserire che « l’importo oggetto di affidamento non è frutto di frazionamento artificioso ».

6.2.2. Quanto alle tempistiche, considerato che la sentenza del Consiglio di Stata è stata depositata nel luglio 2024 e che gli affidamenti diretti disposti nell’aprile 2024 garantivano la copertura del servizio fino al 31 dicembre 2024, l’Amministrazione ha beneficiato di un lasso di tempo congruo per poter assumere le determinazioni in ordine alle modalità di affidamento del servizio. Conforta la bontà di tale osservazione la considerazione che la stessa delibera di Giunta n. 114 del 2024 indica l’opportunità che l’affidamento intervenga prima della stagione primaverile.

6.3.3. Infine, anche la scelta di scindere il servizio in due affidamenti separati da gestire parallelamente costituisce una ulteriore circostanza indiziante dell’artificioso frazionamento (così Cons. Stato, Sez. V, 12 maggio 2023, n. 4791). Del resto, la stessa memoria del Comune discorre di « diversi e separati servizi, ma, allo stesso tempo, tra loro strettamente connessi e concepiti in modo tale da apportare lo stesso supporto unitario, prestato in precedenza dalla menzionata società » (pagg. 9 e 19).

6.3.4. Alla luce delle ragioni esposte, la determinazione n. 4 del 6 febbraio 2025 è illegittima e deve essere annullata; gli ulteriori motivi di ricorso possono essere assorbiti.

7. Trattandosi di affidamento diretto fuori dai casi consentiti dalla legge, ai sensi dell’art. 121 c.p.a. deve essere dichiarata l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato con la controinteressata; tuttavia, in considerazione del tempo necessario per lo svolgimento di una nuova procedura e delle esigenze manifestate dall’Amministrazione, legate all’avvicendarsi delle imminenti festività civili e religiose tra la fine di aprile e l’inizio di maggio, il Collegio, ravvisate le condizioni di cui all’art. 121, co. 3 c.p.a., reputa opportuno disporre che l’attuale contratto cesserà i propri effetti all’atto dell’individuazione dell’aggiudicatario della gara o comunque del soggetto affidatario in base al modello che il Comune riterrà di seguire – es. affidamento in house –, fissando in ogni caso, come termine massimo di efficacia dell’affidamento in corso, la data del 15 maggio 2025.

8. La domanda di subentro formulata dalla ricorrente non può essere accolta, in quanto l’annullamento dell’affidamento diretto comporta l’obbligo di una procedura comparativa nel caso in cui il Comune si determini per il ricorso al mercato, ai sensi dell’art. 122 c.p.a.

9. Deve essere altresì respinta la domanda risarcitoria.

9.1. A tal proposito, occorre ricordare che « come […], positivamente chiarito dall’art. 124, comma 1 cod. proc. amm., che fa parola di danno “subito e provato” – è onere del concorrente danneggiato offrire compiuta dimostrazione dei relativi presupposti, sia sul piano dell’ an che sul piano del quantum , atteso che, in punto di tutela risarcitoria, l’ordinario principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal c.d. metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento ex art. 64, commi 1 e 3 cod. proc. amm., che si giustifica solo in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato » ( ex multis Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2021, 1803).

9.2. Ebbene, nel caso di specie la ricorrente nulla ha dedotto circa le possibilità di conseguire l’aggiudicazione della gara di cui lamenta la mancata indizione. Non constano allegazioni in merito all’utile potenzialmente ritraibile dall’eventuale affidamento del servizio e al danno cd. curriculare, né con riguardo al mancato impiego di personale e risorse in altre attività.

10. In definitiva, il ricorso deve essere accolto quanto alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato, con conseguente declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato nei termini di cui sopra; devono essere respinte la domanda di subentro e quella risarcitoria.

11. Le spese possono essere compensate in ragione della parziale soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla la determinazione n. 4 del 6 febbraio 2025, adottata dal Comandante della Polizia Locale del Comune di Varazze, e dichiara l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato con la controinteressata nei sensi e nei termini di cui in motivazione; lo respinge per la restante parte.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Marcello Bolognesi, Referendario

Nicola Pistilli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Pistilli	Giuseppe Caruso

IL SEGRETARIO