Pubblicato il 11/08/2025

N. 15459/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02410/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2410 del 2020, proposto da
Tim S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vittorio Minervini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IL Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Vito Auricchio e Valerio Mosca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67;
Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e Altroconsumo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della decisione dell’AGCM n. 28055 del 20/12/2019, assunta all’esito del procedimento PS11379, con cui l’Autorità ha condannato IM al pagamento di una sanzione amministrativa per la presunta violazione degli artt. 22 e 65 del Codice del Consumo (D. Lgs. 206/05);

- di ogni altro atto connesso, consequenziale e/o presupposto, e in particolare, ove occorrer possa, rigetto degli impegni comunicato con nota del 1/8/19.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e di IL Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Alberto Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – IM S.p.A. (“IM”) ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato le ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria, complessivamente pari a euro 4.800.000,00, per aver posto in essere due condotte in violazione delle prescrizioni del Codice del consumo.

1.1. – La prima condotta – sub specie omissione ingannevole ex art. 22 del Codice del consumo – è consistita nel fatto che IM, durante la fase di promozione di offerte “personalizzate” di winback per i servizi di telefonia mobile nei confronti di target prestabiliti di ex clienti contattati tramite SMS e canale telefonico, ha fornito informazioni carenti, indicando unicamente le condizioni principali dell’offerta, in termini di volumi di traffico e di prezzo, omettendo la presenza di ulteriori costi applicati al piano tariffario proposto e/o necessari per aderire all’offerta o di vincoli alla fruizione dell’offerta.

Le offerte di winback prevedevano vincoli di permanenza, costi ulteriori rispetto a quelli relativi all’offerta proposta e costi necessari per aderire all’offerta medesima.

Precisamente, si trattava del costo della SIM, del costo di attivazione dell’offerta (anche in promozione), del costo ricorrente del piano tariffario alla base dell’offerta (anche in promozione gratuita per i nuovi clienti solo per il primo mese), nonché del vincolo di permanenza minima di 24 mesi, in violazione del quale era previsto l’addebito sul credito residuo del consumatore dell’importo dato dalla differenza tra il costo pieno del contributo di attivazione ed il costo del contributo di attivazione in promozione.

Ebbene, con riferimento al canale SMS, le evidenze acquisite dall’Autorità hanno dimostrato che nei brevi testi degli SMS risultavano indicate unicamente le condizioni principali di ciascuna offerta mobile proposta, in termini di volumi di traffico e di prezzo. Erano, invece, omesse indicazioni su altri costi, ulteriori rispetto a quello del piano tariffario proposto, quali il costo della SIM pari a 10 euro, il costo di attivazione dell’offerta pari a 12 euro, il costo del piano tariffario di base “IM Base & Chat” pari a 2 euro/mese. Risultava omessa, altresì, l’indicazione di un vincolo di permanenza minima di 24 mesi. Nel testo dell’SMS era presente solo un invito a rivolgersi ai rivenditori.

Con riferimento al canale telefonico, gli script predisposti da IM per gli operatori del call center non contenevano alcun riferimento al piano tariffario base “IM Base & Chat” e al relativo costo (2 euro/mese). Pertanto, l’informazione su tale ulteriore costo ricorrente non veniva fornita ai consumatori nel corso delle telefonate promozionali.

1.2. – La seconda condotta illecita – sub specie violazione dell’art. 65 del Codice del consumo – è consistita nel fatto che IM, durante la fase di adesione dei consumatori a tutte le offerte di telefonia mobile, ha pre-attivato alcuni servizi e/o opzioni secondarie rispetto all’offerta principale ( Segreteria telefonica ; 1 Giga di scorta ; IM in viaggio full ), senza il preventivo ed espresso consenso del consumatore, con l’eventuale addebito dei relativi costi di utilizzo non ricompresi nell’offerta economica principale.

I suddetti servizi erano disattivabili gratuitamente dal consumatore solo dopo la sottoscrizione del contratto e l’attivazione della SIM.

Era, tuttavia, previsto un costo di 3,99 euro nell’ipotesi in cui la disattivazione del servizio “ 1 Giga di scorta” fosse stata richiesta mediante il servizio clienti 119, quale costo di gestione della pratica da parte dell’operatore umano.

Tali servizi venivano riattivati automaticamente da IM nel caso di cambio offerta o cambio di piano tariffario da parte del consumatore, laddove la nuova offerta o il nuovo piano tariffario li preveda come componenti accessori.

Tale condotta ha riguardato non soltanto le offerte personalizzate di winback oggetto della condotta sub a) , ma tutte le offerte rivolte al pubblico.

1.3. – L’Autorità ha contestualmente vietato la diffusione e continuazione delle due predette condotte, irrogando a IM una sanzione pari ad euro 2.280.000,00 per la prima condotta e una sanzione di euro 2.520.000,00 per la seconda.

2. – IM ha impugnato il provvedimento sanzionatorio, svolgendo più motivi di censura:

- con i primi tre motivi, di carattere procedurale, ha dedotto la tardività dell’avvio del procedimento istruttorio ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981, nonché la tardività della chiusura del procedimento stesso, il cui termine finale sarebbe stato illegittimamente prorogato tre volte dall’Autorità e da cui sarebbe scaturita anche una violazione dei principi del giusto procedimento;

- i motivi quattro e cinque attengono al merito della contestazione mossa dall’Autorità e ne deducono l’irragionevolezza e illogicità;

- l’ultimo motivo concerne il quantum della sanzione irrogata.

3. – Si è costituita in giudizio l’Autorità chiedendo la reiezione del gravame.

È intervenuta la società IL Italia S.p.A.

4. – A seguito dell’udienza pubblica del 20 dicembre 2023, il Collegio ha emesso l’ordinanza n. 1438/2024 del 25 gennaio 2024, con la quale ha disposto la sospensione impropria del giudizio, attesa l’avvenuta rimessione alla Corte di giustizia dell’Unione europea ( cfr . Tar Lazio - Roma, sez. I, ord., 2 agosto 2023, n. 13016) di una questione interpretativa afferente all’applicabilità, o meno, alle fattispecie come quella di cui è causa dell’art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, oggetto di una delle censure di parte ricorrente.

5. – A seguito del pronunciamento della Corte di Giustizia dell’Unione europea ( cfr . Corte Giust. Ue, sez. II, 30 gennaio 2025, causa C-510/23), la parte ricorrente ha formulato istanza di prosecuzione del processo.

6. – Alla nuova udienza pubblica del 7 maggio 2025, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. – Il ricorso è infondato.

8. – Con il primo motivo di ricorso, IM deduce che il provvedimento sanzionatorio sia illegittimo perché l’Autorità avrebbe avviato il procedimento istruttorio oltre il termine stabilito dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981 e, comunque, oltre il termine che sarebbe stato ragionevole e sufficiente nel caso di specie.

La ricorrente rappresenta in proposito:

- che il procedimento istruttorio è stato avviato in data 20 febbraio 2019, su richiesta di intervento presentata da IL 135 giorni prima (in data 8 ottobre 2018);

- che la segnalazione presentata da IL era chiara in ordine alla condotta denunciata, nonché completa quanto alle evidenze documentali;

- che, prima dell’avvio dell’istruttoria, l’Autorità ha acquisito solo delle missive dei consumatori e delle integrazioni del segnalante IL, che nulla hanno aggiunto a quanto già portato a conoscenza dell’AGCM in data 8 ottobre 2018;

- che, conseguentemente, l’Autorità ha avviato il procedimento oltre il termine perentorio di novanta giorni prescritto dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981.

8.1. – Il motivo non è fondato.

8.2. – Anche a voler, per ipotesi, ritenere che l’Autorità abbia avuto piena contezza di tutti gli elementi fattuali necessari e sufficienti per contestare l’illecito già nel momento in cui ha ricevuto la prima segnalazione di IL, non si potrebbe comunque legittimamente sostenere che l’Autorità stessa sia decaduta dal potere di perseguire l’illecito nei confronti dei consumatori solamente perché ha avviato l’istruttoria 135 giorni dopo, anziché 90 giorni dopo, la ricezione della prima segnalazione, in violazione dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981.

8.3. – Sul punto soccorrono le statuizioni della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 30 gennaio 2025, causa C510/23, in attesa del cui pronunciamento il presente giudizio era stato sospeso in via impropria.

In tale pronuncia, il giudice comunitario ha sottolineato:

- che la “ direttiva si limita a prevedere, al suo articolo 5, paragrafo 1, che le pratiche commerciali sleali «sono vietate» e pertanto essa lascia alla discrezionalità degli Stati membri la scelta delle misure nazionali destinate a contrastare tali pratiche, ai sensi degli articoli 11 e 13 della direttiva medesima, purché esse siano adeguate ed efficaci e le sanzioni così previste siano effettive, proporzionate e dissuasive ” ( cfr . paragrafo 34);

- che “ in assenza di una normativa specifica dell'Unione che disciplini i termini procedurali diretti a garantire l'esistenza di mezzi adeguati ed efficaci per contrastare le pratiche commerciali sleali e sanzionarle in maniera effettiva, proporzionata e dissuasiva, spetta agli Stati membri adottare e applicare le norme procedurali nazionali in tale settore ” (cfr. paragrafo 35);

- che gli Stati membri “ devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell'Unione e, in forza del principio di effettività, essi non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione di tale diritto ” (cfr. paragrafo 36);

- che “ la fissazione di termini procedurali ragionevoli per le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori al fine di contrastare le pratiche commerciali sleali è compatibile con il diritto dell'Unione. Siffatti termini ragionevoli sono infatti stabiliti nell'interesse sia delle imprese interessate sia di tali autorità, conformemente al principio della certezza del diritto, e non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione del diritto dell'Unione ” (cfr. paragrafo 37).

Pertanto, ha proseguito la Corte, “ le norme nazionali che fissano i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori per contrastare le pratiche commerciali sleali devono far sì che, nel rispetto del principio della certezza del diritto, le cause siano trattate entro un termine ragionevole, senza compromettere l'effettiva attuazione della direttiva 2005/29 nell'ordinamento giuridico interno ” (cfr. paragrafo 38).

Ha così precisato la Corte che “ Al fine di determinare se una disciplina nazionale in materia di termini rispetti un siffatto equilibrio occorre prendere in considerazione, in particolare, la durata del termine di cui trattasi nonché l’insieme delle modalità della sua applicazione, quali la data a partire dalla quale inizia a decorrere, le modalità adottate per dare inizio al decorso di detto termine nonché quelle che consentono la sua sospensione o la sua interruzione […]” e “ Occorre altresì tener conto delle peculiarità dei casi riguardanti la lotta contro le pratiche commerciali sleali che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/29 e, in particolare, del fatto che tali casi possono richiedere una complessa analisi materiale ed economica ” ( cfr . paragrafi 39 e 40).

Conseguentemente, “ ai fini della fissazione dei limiti temporali ragionevoli che si applicano ai procedimenti condotti dalle autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori per contrastare le pratiche commerciali sleali e sanzionarle, il principio della certezza del diritto impone agli Stati membri di istituire una disciplina in materia di termini sufficientemente precisa, chiara e comprensibile che consenta a tutti gli attori coinvolti di conoscere con esattezza la portata degli obblighi loro imposti dalle norme di cui trattasi e di regolarsi di conseguenza ” (cfr. paragrafo 41).

Ad avviso della Corte, inoltre, “ in linea di principio la ragionevolezza della durata di tale fase [preliminare alla comunicazione degli addebiti all’impresa interessata] deve essere valutata alla luce delle circostanze proprie di ciascun caso di specie […]. Più in particolare, la durata di un termine procedurale valevole per detta fase deve essere materialmente sufficiente a garantirne il corretto svolgimento ” ( cfr . paragrafo 44), con la precisazione tuttavia che “ Benché la complessità di un procedimento in materia di concorrenza possa essere tale da giustificare il fatto che la fase preliminare di quest’ultimo si protragga per un lungo periodo […], la Commissione non è tuttavia autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante detta fase del procedimento ” (cfr. paragrafo 46).

La Corte ha, infatti, riconosciuto che “ il rispetto dei diritti della difesa costituisce un principio fondamentale del diritto dell'Unione che deve essere pienamente osservato nel contesto dei procedimenti amministrativi rientranti nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione. Nel quadro di una procedura d'infrazione alle norme in materia di concorrenza, è la comunicazione degli addebiti che costituisce la garanzia essenziale a questo riguardo ” (cfr. paragrafo 47).

La Corte ha, al contempo, sottolineato la rilevanza dell’apprezzamento dell’opportunità del momento di avvio dei procedimenti sanzionatori (cfr. paragrafo 52) e la reiezione della tesi favorevole all’affermazione di un “ ordine puramente cronologico, senza che essa possa tener conto delle peculiarità inerenti a ciascun caso ”.

Ha riconosciuto, infatti, che “ un’autorità nazionale responsabile dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori deve disporre della facoltà di rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio in un determinato procedimento, sebbene essa abbia già accertato l’esistenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione. Tale facoltà è conforme all’obiettivo di garantire che l’autorità interessata sia in grado di trattare adeguatamente tutte le procedure d’infrazione di cui è investita. Essa può inoltre contribuire a un uso efficiente delle risorse disponibili e a favorire un’adeguata cooperazione nell’ambito della rete di cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori, istituita dal regolamento n. 2006/2004 e successivamente dal regolamento 2017/2394. Tuttavia, un siffatto rinvio temporaneo non può avere come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale deve concludersi la fase che precede la comunicazione degli addebiti di una procedura d’infrazione.

Infine, nell’esercizio della sua autonomia procedurale, uno Stato membro deve garantire non soltanto la piena effettività della normativa dell’Unione in materia di tutela dei consumatori nonché il perseguimento e la repressione delle violazioni di quest’ultima, ma anche il rispetto dei diritti fondamentali, segnatamente quello dei diritti della difesa delle imprese oggetto di procedure d’infrazione ” (cfr. paragrafi 53 e 54).

Ha, così, concluso statuendo che “ gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che, nell'ambito di un procedimento diretto all'accertamento di una pratica commerciale sleale condotto da un'autorità nazionale responsabile dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio del procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all'impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell'asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell'illecito, e, dall'altro, sanziona l'inosservanza di tale termine con l'annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d'infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest'ultima di avviare una nuova procedura d'infrazione riguardante la stessa pratica ”.

8.4. – Sulla scorta del pronunciamento della CGUE, quindi, deve ritenersi incompatibile con il diritto dell’Unione europea l’applicazione di un termine decadenziale fisso di 90 giorni (a decorrere dal momento in cui l’Autorità viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito) entro il quale l’Autorità stessa è tenuta ad avviare la fase istruttoria, pena la decadenza dal potere di perseguire le pratiche commerciali scorrette.

Alla luce di ciò, la censura di IM, volta a contestare il mero superamento del termine dei novanta giorni tra la ricezione della prima segnalazione di IL e l’avvio della fase istruttoria, è infondata.

Deve, inoltre, aggiungersi che il lasso temporale pari a 135 giorni, impiegato dall’Autorità per avviare l’istruttoria, è da considerare un arco temporale ampiamente ragionevole, al fine di consentirle di effettuare le proprie valutazioni sulla segnalazione, svolgere indagini preistruttorie e decidere, infine, se avviare la fase istruttoria.

Tanto più se si considera che, ai sensi dell’art. 6 del Regolamento di cui alla delibera AGCM n. 25411 del 1° aprile 2015 ( Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore ), l’Autorità ha, comunque, un termine pari a 180 giorni per analizzare e riscontrare l’istanza di intervento presentata dalla segnalante IL.

E ben prima del decorso di tale termine, l’Autorità ha avviato la fase istruttoria, in un lasso temporale di 135 giorni che, quindi, non può che essere considerato ragionevolmente congruo.

Conseguentemente, il primo motivo di ricorso deve essere rigettato.

9. – Con il secondo motivo di ricorso, IM contesta la violazione dei termini di conclusione del procedimento istruttorio di cui all’art. 7 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore.

IM afferma, in particolare, che ai sensi dell’art. 7 citato:

- il termine perentorio per la conclusione della fase istruttoria sia di centocinquanta giorni (qualora, come nel caso di specie, debba essere richiesto il parere dell'Autorità di regolazione competente ai sensi dell’art. 27, commi 1 bis e 6, del Codice);

- tale termine di 150 giorni possa essere prorogato per “ particolari esigenze istruttorie ” e in caso di “ estensione soggettiva o oggettiva del procedimento ” solamente “ fino ad un massimo di sessanta giorni ”;

- questo termine di 150 giorni possa essere, altresì, prorogato nell’ulteriore caso di “ present [azione di] impegni [o di] sopravvenute esigenze istruttorie ”, nuovamente “ fino ad un massimo di sessanta giorni ”;

Di conseguenza, nel caso di specie, la durata del procedimento non avrebbe dovuto superare il termine perentorio di 270 giorni complessivi, tale essendo la sommatoria dei 150 giorni di base, oltre un massimo complessivo di 60 giorni per l’estensione oggettiva e per “particolari” esigenze istruttorie, oltre un massimo complessivo di altri 60 giorni per gli impegni e “sopravvenute” esigenze istruttorie.

Il procedimento istruttorio di cui è causa, invece, avrebbe avuto una durata complessiva di 303 giorni, essendo stato avviato il 20 febbraio 2019, prorogato in data 27 giugno 2019, poi il 4 settembre 2019 e ancora il 5 novembre 2019 e, infine, concluso con l’adozione del provvedimento finale il 20 dicembre 2019.

Per tali ragioni, ad avviso di IM, l’Autorità avrebbe violato l’art. 7 del Regolamento.

9.1. – Il motivo non è fondato.

9.2. – La scansione temporale del procedimento istruttorio, per quanto qui rileva, è stata la seguente:

i) l’avvio del procedimento istruttorio è avvenuto in data 20 febbraio 2019, con termine per la sua conclusione fissato inizialmente al 20 luglio 2019 (ossia 150 giorni dopo);

ii) prima della scadenza di quest’ultimo termine, l’Autorità ha deliberato una prima proroga di 60 giorni “ in considerazione dell’estensione oggettiva del procedimento comunicata alla Società in data 23 maggio 2019 e della conseguente necessità di assicurare un adeguato contraddittorio alle Parti ” (delibera dall’Autorità in data 27 giugno 2019 che ha prorogato il termine di conclusione al 18 settembre 2019);

iii) l’Autorità ha, poi, deliberato una seconda proroga di ulteriori 60 giorni del termine di conclusione del procedimento in ragione della sussistenza di “ particolari esigenze istruttorie, in considerazione della necessità di esaminare le risultanze in atti ai fini della valutazione delle fattispecie oggetto del procedimento in questione, e della necessità di assicurare un adeguato contraddittorio alle Parti ” (delibera in data 4 settembre 2019);

iv) infine, l’Autorità ha disposto una terza proroga di ulteriori 40 giorni, ossia fino al 27 dicembre 2019, ritenuta necessaria “ a seguito della riapertura della fase istruttoria, al fine di esaminare le risultanze in atti per la valutazione delle fattispecie oggetto del procedimento e per la necessità di assicurare un adeguato contraddittorio alle Parti ” (delibera del 5 novembre 2019);

v) in data 20 dicembre 2019 l’Autorità ha deliberato il provvedimento sanzionatorio impugnato in questo giudizio.

9.3. – Le tre descritte proroghe del termine finale di conclusione del procedimento istruttorio sono, quindi, avvenute: la prima per l’estensione oggettiva del procedimento , la seconda per particolari esigenze istruttorie e la terza per nuove esigenze istruttorie sorte a seguito della riapertura della fase istruttoria.

9.4. – IM afferma che queste tre proroghe violino l’art. 7, comma 3, del Regolamento che prevede che “ L’Autorità può prorogare il termine fino ad un massimo di sessanta giorni, in presenza di particolari esigenze istruttorie, nonché in caso di estensione soggettiva od oggettiva del procedimento. Con le stesse modalità, il termine può essere altresì prorogato, fino ad un massimo di sessanta giorni, nel caso in cui il professionista presenti degli impegni o emergano sopravvenute esigenze istruttorie ”.

IM ritiene, infatti, che tale disposizione del Regolamento vada interpretata nel senso che l’Autorità possa effettuare solamente due proroghe del termine finale:

- la prima proroga di 60 giorni per particolari esigenze istruttorie, oppure per l’estensione soggettiva od oggettiva del procedimento;

- la seconda proroga di ulteriori 60 giorni per la formulazione degli impegni, oppure per sopravvenute esigenze istruttorie.

9.5. – L’interpretazione restrittiva proposta da IM non è condivisibile, ad avviso di questo Collegio.

9.6. – Il dettato letterale del primo periodo del comma 3 dell’art. 7 (“ L’Autorità può prorogare il termine fino ad un massimo di sessanta giorni, in presenza di particolari esigenze istruttorie, nonché in caso di estensione soggettiva od oggettiva del procedimento ”) si presta ad essere interpretato in senso estensivo, consentendo cioè all’Autorità di disporre non una, bensì due proroghe, ognuna di 60 giorni, la prima per particolari esigenze istruttorie e la seconda per estensione oggettiva del procedimento.

Ciò in quanto le due ipotesi di proroga contemplate dalla norma sono tra loro nettamente differenziate dalla congiunzione “ nonché ”, che ben può essere letta nel senso di “e anche”.

Inoltre, le due citate ipotesi attengono a due fattispecie tra loro disomogenee, una l’istruttoria e l’altra l’estensione del procedimento.

Appare, dunque, compatibile con un’interpretazione letterale del primo periodo del comma 3 dell’art. 7 la soluzione che consente all’Autorità di disporre di due proroghe, anziché una sola, entrambe di 60 giorni.

L’interpretazione estensiva appare, inoltre, preferibile anche alla luce del principio di effettività, per garantire il quale è necessario prediligere, tra due opposte soluzioni interpretative, quella che favorisce l’attività dell’Autorità volta a contrastare le condotte violative dei diritti dei consumatori, rispetto ad una soluzione che, invece, ne comprime l’ambito di operatività, senza al contempo tutelare in modo specifico altri principi, quali quello di certezza o il diritto di difesa.

9.7. – Alla luce di quanto osservato, deve ritenersi che, nel caso di specie, l’Autorità si sia pienamente conformata alla previsione dell’art. 7 del Regolamento, così come correttamente interpretato.

L’Autorità ha, infatti, deliberato le prime due proroghe in forza del primo periodo del comma 3 dell’art. 7: la prima per l’estensione oggettiva del procedimento e la seconda per particolari esigenze istruttorie.

La terza proroga, invece, è stata disposta in forza della previsione del secondo periodo del comma 3 dell’art. 7, ossia per sopravvenute esigenze istruttorie sorte a seguito della riapertura della fase istruttoria.

9.8. – Deve, peraltro, aggiungersi che, nel caso di specie, (i) le singole proroghe risultano congruamente motivate dall’Autorità, (ii) che le stesse non hanno compresso, ma al contrario agevolato il diritto di difesa della società sottoposta a istruttoria e (iii) che il procedimento, nel suo complesso, si è comunque concluso entro un lasso temporale ragionevole, considerata anche la complessità dell’accertamento svolto.

9.9. – Da ultimo, si segnala che la fattispecie concreta oggetto del presente giudizio appare differente rispetto a quella presa in esame dal Consiglio di Stato, Sez. VI, nella sentenza del 16 aprile 2025, n. 3292, richiamata in atti da IM.

In questo secondo caso, per quanto si evince dalla predetta sentenza, l’Autorità aveva disposto tre proroghe del termine finale, due delle quali però per la stessa ragione connessa a “ particolari esigenze istruttorie, in considerazione della necessità di esaminare le risultanze in atti ”.

Ed è questo il motivo per il quale il Consiglio di Stato ha ritenuto che la terza proroga non risultasse rispettosa dell’art. 7 del Regolamento (che prevede una proroga massima di 60 giorni per “particolari esigenze istruttorie”), atteso che questa era stata già concessa in precedenza.

Nel caso di specie invece, come visto, le tre proroghe attengono a tre ipotesi differenti contemplate dall’art. 7 del Regolamento:

- la seconda proroga è avvenuta, infatti, per “particolari esigenze istruttorie” ai sensi del primo periodo del comma 3 dell’art. 7 del Regolamento;

- mentre la terza è avvenuta per le nuove esigenze istruttorie sorte a seguito della riapertura della fase istruttoria, ai sensi del secondo periodo del comma 3 dell’art. 7 del Regolamento.

9.10. – Le considerazioni che precedono portano a concludere per l’infondatezza del secondo motivo di censura svolto da IM.

E ciò anche a prescindere da ogni più ampia riflessione sul tema controverso se l’art. 7 del Regolamento individui effettivamente, o meno, un numero massimo di proroghe che l’Autorità può adottare.

10. – Infondato si rivela anche il terzo motivo di ricorso, con cui viene contestata una presunta violazione dei princìpi del giusto procedimento, quali quelli del pieno contraddittorio e della parità delle armi, per effetto dell’estensione oggettiva del procedimento, nonché del termine, in tesi non congruo, concesso per controdedurre sulle risultanze istruttorie.

Dagli atti dell’istruttoria risulta che l’Autorità abbia integrato il procedimento rappresentando in modo puntuale ed esaustivo le nuove contestazioni attinenti alla condotta sub b), già descritta nella comunicazione di avvio dell’istruttoria, includendovi tutte le offerte di telefonia mobile e non solo quelle di winback , che prevedevano la pre-attivazione di servizi accessori senza il preventivo ed espresso consenso del consumatore, ipotizzando al riguardo anche la violazione dell’art. 65 del Codice del consumo.

Le nuove contestazioni, peraltro, sono connesse con quelle originarie, perché appunto attengono anch’esse alla condotta sub b) , semplicemente non più limitata ad una sola tipologia di offerta.

Quanto al termine di dieci giorni lavorativi concesso a IM per depositare la memoria finale, deve osservarsi come esso sia conforme all’art. 16, comma 1, del Regolamento che prevede che la comunicazione di conclusione della fase istruttoria debba prevedere un termine, non inferiore a dieci giorni, entro cui le parti possono presentare memorie conclusive o documenti.

11. – Il quarto e quinto motivo di ricorso attengono al merito delle contestazioni dell’Autorità.

12. – Riguardo alla prima condotta contestata sub a) – ossia al fatto che IM, nel promuovere offerte “personalizzate” di winback per i servizi di telefonia mobile, tramite SMS e canale telefonico, abbia fornito informazioni carenti, indicando unicamente le condizioni principali dell’offerta (volumi di traffico e prezzo), omettendo invece la presenza di ulteriori costi applicati al piano tariffario proposto e/o necessari per aderire all’offerta o di vincoli alla fruizione dell’offerta – la ricorrente deduce in sintesi:

- che le campagne di winback prevedevano sempre la conclusione del contratto pienamente informata e in forma scritta: nel caso del canale SMS, il consumatore era invitato a recarsi nel punto vendita, dove riceveva tutti i materiali informativi unitamente all’assistenza del personale incaricato; nel caso del canale telefonico, il consumatore riceveva nel domicilio indicato una documentazione assai esaustiva e chiaramente intellegibile;

- che il provvedimento sanzionatorio sarebbe stato assunto in spregio del canone del “consumatore medio”, in quanto la condotta sub a) ha ad oggetto le sole offerte di winback , che sono indirizzate esclusivamente a ex clienti IM che, al momento della richiesta di portabilità verso altro operatore, avevano manifestato espressamente la loro volontà a essere ricontattati da IM per finalità di marketing ; si tratterebbe dunque di soggetti che già conoscevano la struttura delle offerte IM (essendone ex clienti) ed erano abituati a interagire con i canali informativi messi a disposizione dalla società;

- che la condotta posta in essere da IM sarebbe conforme alla normativa regolatoria vigente, come confermato dalle delibere AGCom che legittimano una comunicazione commerciale che non si esaurisca al c.d. “primo contatto” e dal rifiuto di AGCom di esprimere il parere ai sensi dell’art. 27 c. 1 bis del Codice del consumo;

- che l’Autorità avrebbe pretermesso ogni valutazione in merito alle circostanze più rilevanti che caratterizzavano il concreto contesto in cui la pratica commerciale si è svolta, in particolare omettendo di considerare che le offerte di winback erano indirizzate alla particolare tipologia di consumatore sopra descritta, che anche ai sensi della regolazione AGCom non necessita di una informazione esaustiva fin dal “primo contatto”;

- che l’Autorità avrebbe espresso una valutazione errata quanto al mezzo di comunicazione impiegato e, in particolare, non avrebbe tenuto adeguatamente conto delle “restrizioni” ad esso intrinseche (art. 22, c. 3) e, in generale, delle “ misur [e] adottat [e …] per rendere disponibili le informazioni ai consumatori con altri mezzi ”.

12.1. – Le censure non sono fondate.

12.2. – Questa Sezione si è già di recente pronunciata su due fattispecie similari a quella di cui è causa, riguardanti le offerte di winback formulate da gestori di telefonia mobile, ritenute dall’Autorità carenti delle informazioni necessarie ai consumatori per assumere una decisione commerciale consapevole (Tar Lazio – Roma, Sez. I, sentenze n. 5623 del 21 marzo 2024 e n. 10862 del 29 maggio 2024).

12.3. – Al pari di quanto osservato nei due citati precedenti, anche nella presente vicenda il Collegio ritiene che sia logico ed immune da travisamenti il giudizio dell’Autorità che ha ravvisato, nella condotta posta in essere da IM, i connotati dell’ingannevolezza, atteso che il gestore telefonico ha violato l’obbligo di predisporre messaggi pubblicitari chiari e completi, omettendo, in particolare, di fornire, sin dal primo contatto negoziale, gli elementi essenziali per comprendere la proposta offerta (segnatamente, sotto il profilo dei costi e dei vincoli ulteriori rispetto a quelli indicati).

IM, al fine di “agganciare” il consumatore (ex cliente) ha, infatti, illustrato solo parzialmente il contenuto dell’offerta sia nell’SMS che nel primo contatto telefonico, proprio all’evidente fine precipuo di ri-fidelizzare il consumatore, non informandolo compiutamente e rinviando solo a successivi adempimenti (a carico del consumatore) gli ulteriori dettagli sulle reali condizioni dell’offerta.

Viene, quindi, qui in rilievo il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui l’onere di completezza informativa deve essere assolto dal professionista sin dal primo contatto con il consumatore, essendo scopo della disciplina consumeristica quello di salvaguardare la sua libertà di autodeterminazione sin dall’iniziale presentazione del servizio.

La giurisprudenza ha, infatti, evidenziato che ciò che rileva è il messaggio che “ prende l’attenzione ” del consumatore al suo primo contatto.

Devono, pertanto, essere fornite informazioni corredate di tutti gli elementi essenziali per consentire un corretto e obiettivo discernimento al consumatore sin dal primo momento in cui vi è il contatto con esso, senza poter legittimante contare su successive integrazioni o delucidazioni per fornire tutte le informazioni utili a chiarire i reali contorni del servizio ( cfr ., tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 19 settembre 2017, n.4378).

Nel caso di specie, risulta che IM abbia inviato degli SMS dal testo molto breve con il seguente tenore: “ 30GIGA con la MIGLIORE RETE IM 4G di SEMPRE + MINUTI ILLIMITATI! Passa a IM a 10,82E/mese. Valida solo x POCHISSIMI giorni. Corri nei negozi IM entro il …”, oppure “ PREZZO BLOCCATO in IM! 40GIGA con la MIGLIORE RETE IM di SEMPRE + Minuti ILLIMITATI a 10,82E/mese. Valida x TE e tuoi amici di Vodafone. Corri nei negozi IM! ”.

Appare evidente come in tali SMS siano state indicate solamente le condizioni principali di ciascuna offerta mobile proposta, in termini di volumi di traffico e di prezzo, e siano state, invece, omesse tutte le indicazioni sugli altri costi, ulteriori rispetto a quello del piano tariffario proposto, quali (i) il costo della SIM pari a 10 euro, (ii) il costo di attivazione dell’offerta pari a 12 euro, (iii) il costo del piano tariffario di base “IM Base & Chat” pari a 2 euro/mese (cfr. provvedimento sanzionatorio § 30 e ss.).

Il fatto, poi, che a decorrere dal mese di luglio 2019, IM abbia inserito nel testo dell’SMS il link ad una pagina web per conoscere i dettagli dell’offerta, non fa venir meno il carattere decettivo del messaggio, in quanto la giurisprudenza ritiene che l’inserimento della predetta icona non apporta un sostanziale miglioramento dell’informazione fornita al consumatore nel momento del suo “aggancio” ( cfr . Cons. Stato, Sez. VI, 23 marzo 2025, n. 2462).

L’Autorità ha, inoltre, accertato che anche con riferimento al canale telefonico, gli script predisposti da IM per gli operatori del call center non contenessero alcun riferimento al piano tariffario base “IM Base & Chat” e al relativo costo (2 euro/mese) e dunque l’informazione su tale ulteriore costo ricorrente non venisse fornita ai consumatori nel corso delle telefonate promozionali (cfr. § 33 del provvedimento).

Alla luce di tali evidenze, il Collegio ritiene logica e condivisibile la valutazione espressa dall’Autorità secondo cui il testo dell’SMS di aggancio e gli script telefonici utilizzati per promuovere le offerte personalizzate di winback di IM non fossero idonei a consentire al consumatore di conoscere immediatamente tutti gli elementi essenziali dell’offerta al fine di poterne valutare la convenienza economica.

A nulla rileva che il consumatore in oggetto fosse un ex cliente di IM, atteso che anche nei suoi confronti era dovuta un’informativa piena e completa sin dal (nuovo) “primo contatto”.

12.4. – Non appaiono, inoltre, fondate le osservazioni difensive della ricorrente in merito al fatto che la regolazione di settore consentirebbe di poter integrare solo successivamente l’informazione pubblicitaria per mezzo di ulteriori indicazioni sulle condizioni giuridiche ed economiche della prestazione proposta.

Come già chiarito nei due citati precedenti di questa Sezione sulle offerte di winback (n. 5623/2024 e n. 10862/2024), la possibilità sopra riferita non elide la configurabilità di una pratica scorretta ai sensi del Codice del consumo, la cui disciplina resta sullo sfondo e pone specifici obblighi di diligenza gravanti sul professionista ai sensi della più ampia cornice regolatoria posta dalla normativa di protezione.

In altri termini, il grado di diligenza professionale richiesto al professionista non può essere parametrato solo alla luce degli obblighi imposti dall’autorità di regolazione competente per il settore di riferimento, in quanto le norme in materia di contrasto alle pratiche commerciali scorrette richiedono ai professionisti l’adozione di modelli di comportamento che, in parte, sono desumibili dalla disciplina posta dall’autorità di regolazione (laddove esistenti), in parte (e più in generale) sono imposti dalla più ampia normativa di protezione posta dal Codice del consumo.

Al riguardo, il provvedimento impugnato fornisce una adeguata motivazione e spiega che il parere reso dall’Agcom si è riferito solo agli ambiti di competenza, fermi restando i profili di aggressività e ingannevolezza, nonché quello di cui all’articolo 65 del Codice del consumo.

12.5. – Non è fondata nemmeno l’ulteriore deduzione di IM secondo cui il canale SMS e il canale telefonico attraverso il quale le offerte di winback venivano veicolate soffrivano di particolari “restrizioni” (di spazio o di tempo) tali da giustificare l’applicazione del principio di bilanciamento di cui all’art. 22, comma 3, del Codice del consumo.

Questa affermazione, in realtà, lungi dall’atteggiarsi a scusante, conferma l’inadeguatezza informativa, in ragione di una limitatezza “genetica” del mezzo di comunicazione a rendere completamente informato il cliente circa l’oggetto della proposta commerciale.

In conclusione, la valutazione dell’Autorità sulla prima condotta illecita contestata appare perfettamente coerente e in linea con gli standard che caratterizzano il settore specifico delle telecomunicazioni, nell’ambito del quale è imposto agli operatori economici un onere di diligenza e di correttezza particolarmente rigoroso, in ragione dell’asimmetria informativa che, ontologicamente, connota il settore della telefonia.

13. – Con riferimento alla seconda condotta contestata – ossia la violazione dell’art. 65 del Codice del consumo, perché IM, durante la fase di adesione dei consumatori a tutte le offerte di telefonia mobile, ha pre-attivato alcuni servizi e/o opzioni secondarie rispetto all’offerta principale ( “Segreteria telefonica” – “1 Giga di scorta” – “IM in viaggio full” ) senza il preventivo ed espresso consenso del consumatore, con l’eventuale addebito dei relativi costi di utilizzo non ricompresi nell’offerta economica principale – la ricorrente ha contestato due ordini di vizi.

In primo luogo, l’Autorità avrebbe errato nel ritenere che le tre componenti “Segreteria telefonica” – “1 Giga di scorta” – “IM in viaggio full” fossero dei servizi accessori. Ciascuna di esse, per ragioni distinte, non potrebbe essere considerata tale. Ricadrebbe, poi, nella sfera di autonomia dell’operatore - pacificamente insindacabile come tale da parte dell’Autorità - la costruzione della propria offerta tariffaria nel modo considerato di volta in volta più conveniente rispetto alle richieste ed esigenze rivenienti dal mercato e dall’utenza.

In secondo luogo, quand’anche si accedesse alla lettura dell’Autorità, sussisterebbe in ogni caso un consenso espresso da parte del consumatore, ai sensi dell’art. 65 del Codice, ove rettamente interpretato alla luce della disciplina europea di riferimento.

13.1. – Le censure non sono fondate.

13.2. – Il Collegio ritiene che la valutazione espressa dall’AGCM in merito all’illiceità della condotta sub b) , in quanto violativa dell’art. 65 del Codice del Consumo, non sia affetta da vizi di eccesso di potere.

L’Autorità ha, in particolare, accertato che i servizi “ Segreteria telefonica ” – “ 1 Giga di scorta ” – “ IM in viaggio full” presentavano le seguenti caratteristiche:

a) erano a pagamento e implicavano un costo ulteriore rispetto a quello richiesto per l’obbligazione principale sottoscritta dal consumatore;

b) venivano attivati automaticamente dall’operatore, all’atto della sottoscrizione del contratto, senza alcun esplicito consenso da parte del consumatore;

c) e potevano essere solo rifiutati o disattivati dal consumatore dopo la sottoscrizione del contratto e dopo l’attivazione della SIM ( cfr . § 82 del provvedimento sanzionatorio).

Tale accertamento risulta coerente con le risultanze istruttorie acquisite dall’Autorità, atteso che:

- nei moduli contrattuali utilizzati presso i punti vendita la pre-attivazione del servizio di Segreteria telefonica era indicata, ma solo come mera presa d’atto e non come richiesta di esplicito consenso; mentre nessuna indicazione era presente con riferimento ai servizi “ 1Giga di Scorta ” e “ IM In Viaggio Full ”, rispetto ai quali era quindi omessa qualsiasi informativa sulla relativa pre-attivazione e sui relativi costi ( cfr . §§ 36 e 37 del provvedimento sanzionatorio);

- nei moduli contrattuali consegnati dal postino ai consumatori preventivamente contattati dagli operatori del call center : riguardo ai servizi “ Segreteria telefonica ” e “ 1Giga di Scorta ” veniva riportata la medesima informativa con la mera presa d’atto sopra descritta; nessuna indicazione era invece menzionata con riguardo al servizio “ IM In Viaggio Full ” (cfr. §§ 38 e 39 del provvedimento sanzionatorio);

- tali servizi comportavano un costo ulteriore rispetto a quello base pubblicizzato ed erano disattivabili gratuitamente su richiesta del consumatore solo dopo la sottoscrizione del contratto e l’attivazione della SIM;

- con riguardo al servizio “ 1Giga di Scorta ”, inoltre, la disattivazione non era sempre gratuita, in quanto era previsto un costo di 3,99 euro nell’ipotesi in cui la disattivazione fosse avvenuta mediante il servizio clienti 119 (quale costo di gestione della pratica da parte dell’operatore umano).

13.3. – Alla luce di tali caratteristiche dei predetti servizi, risulta coerente e logico il giudizio formulato dall’Autorità secondo cui le citate funzionalità non costituivano affatto prestazioni principali dell’offerta, come sostiene difensivamente IM, bensì si atteggiavano, in concreto, quali elementi opzionali, con costi specifici non inclusi nel prodotto principale pubblicizzato (o comunque dissimulati dal claim principale) e, per di più, disattivabili solo dopo la sottoscrizione del contratto.

Le tre caratteristiche peculiari di questi servizi infatti – ossia (i) che fossero a pagamento, (ii) che il relativo costo non fosse compreso nella tariffa base reclamizzata e (iii) che fossero disattivabili dall’utente dopo la sottoscrizione del contratto – svelano chiaramente la loro natura di servizi accessori e opzionali e, quindi, necessitanti di uno specifico consenso espresso del consumatore.

Risulta, così, condivisibile l’argomentazione dedotta dall’Autorità secondo cui “ se i servizi e/o opzioni in questione fossero effettivamente componenti embedded dell’offerta o del piano tariffario, come sostenuto da IM, non sarebbe possibile per il consumatore eliminare tali componenti successivamente all’adesione al contratto, disattivandoli. Infatti, o tali servizi sono componenti essenziali e inscindibili dell’offerta e rientrano, pertanto, nell’obbligazione principale sottoscritta dal consumatore, oppure sono componenti secondarie e scindibili dell’offerta, dotate di un proprio costo e, pertanto, opzionali e disattivabili […].

Se IM rimette, invece, al consumatore la valutazione circa la essenzialità o meno di alcuni servizi, consentendogli, pertanto, di richiederne la disattivazione successivamente alla sottoscrizione del contratto, è evidente che essi sono considerati accessori e opzionali anche dal professionista, in quanto in caso contrario la loro disattivazione verrebbe a modificare la struttura stessa dell’offerta così come il professionista l’ha formulata. Se la disattivazione è concessa dal professionista dopo l’adesione al contratto, non si comprende, dunque, per quale motivo esso non debba riconoscere al consumatore la facoltà di opt in anche prima dell’adesione ” ( cfr . § 88, 89 e 90 del provvedimento).

Deve, inoltre, precisarsi che le predette considerazioni dell’AGCM non sottendono un’implicita contestazione delle scelte di politica commerciale di IM e, segnatamente, della possibilità di formulare offerte bundle .

L’Autorità si è limitata a riscontrare l’evidente contraddizione, in concreto, tra la natura asseritamente inscindibile dell’offerta in tutte le sue componenti, che IM riterrebbe co-essenziali, e la possibilità riconosciuta al consumatore di valutare come per lui non necessari alcuni servizi, e, per questo, di poterne richiedere la disattivazione successivamente alla sottoscrizione del contratto.

Del resto, come appunto sottolineato dall’Autorità, se la disattivazione poteva essere concessa dal professionista dopo l’adesione al contratto, non si comprenderebbe per quale motivo non dovesse essere consentita anche prima dell’adesione.

13.4. – Né rileva, in senso contrario, quanto sostenuto dalla ricorrente, ovvero che taluni costi sarebbero stati applicati solo nel caso in cui il consumatore si fosse effettivamente avvalso del servizio, come ad esempio nel caso della Segreteria telefonica.

Oggetto precipuo di contestazione, infatti, è l’automatica attivazione del servizio opzionale senza il consenso del consumatore, di per sé idonea ad integrare la violazione dell’art. 65 del Codice del consumo, atteso che quest’ultimo richiede che il professionista acquisisca il consenso espresso del consumatore per qualsiasi pagamento supplementare “ prima che il consumatore sia vincolato dal contratto o dall'offerta ”.

13.5. – In conclusione, anche sotto tale profilo, il giudizio posto in essere dall’Autorità è del tutto esente da censure di irragionevolezza o travisamento dei fatti.

14. – Con l’ultimo motivo di ricorso, IM contesta la quantificazione della sanzione irrogata, ritenuta errata in punto di fatto, sproporzionata e contrastante con i criteri fissati dall’art. 11 della legge n. 689 del 1981 sotto quattro profili:

i) per la mancata considerazione delle articolate misure messe in campo ben prima della decisione finale quale ravvedimento operoso ex art. 11 l. 689/81 e, per le stesse ragioni, per l’errata determinazione della durata dei presunti illeciti, ritenuti “tuttora in corso”;

ii) per l’inaccurata valutazione della “gravità” dei presunti illeciti, che è stata ancorata a proiezioni meramente ipotetiche ed inattendibili, pur in presenza di dati reali ed effettivi, depositati in corso di istruttoria e in grado di dimostrare che alcun pregiudizio concreto è stato arrecato ai consumatori;

iii) per la mancata considerazione della tenuità dell’elemento soggettivo, che anzi, specie per la condotta sub a) , è stato persino aggravato dalla recidiva;

iv) per l’omessa valorizzazione della circostanza che IM, tra febbraio e luglio 2019, ha arrestato del tutto le proprie campagne di winback . Tale aspetto avrebbe però dovuto assumere rilevanza, anche alla luce del fatto che i gestori telefonici concorrenti, coinvolti in istruttorie parallele e largamente analoghe, non avrebbero fatto altrettanto, traendo dunque dal contegno virtuoso di IM un indebito beneficio competitivo, che AGCM, nelle proprie prerogative istituzionali, avrebbe dovuto ribilanciare.

14.1. – Le censure non sono fondate.

14.2. – A giudizio del Collegio, l’AGCM, nel determinare la sanzione, si è correttamente attenuta ai criteri individuati dall’art. 11 della legge n. 689 del 1981, richiamato dall’art. 27, comma 13, del Codice del Consumo, valorizzando la dimensione economica di IM e il suo livello di notorietà in ambito nazionale, la gravità della violazione, la pervasività della condotta, nonché il pregiudizio economico subito dai consumatori.

Segnatamente, sotto il primo profilo, si è tenuto conto della dimensione economica di IM, il cui fatturato (al 31 dicembre 2018) risultava pari a circa 13.902 milioni di euro ( cfr . § 98 del provvedimento).

Inoltre, l’Autorità ha dato conto, con riferimento alla condotta sub a) , dell’ampiezza di diffusione della pratica, realizzata attraverso gli SMS e le chiamate indirizzate agli ex clienti, e con riferimento alla condotta sub b) , dell’elevato numero dei clienti interessati dalla condotta, ossia tutti coloro che nel periodo sottoindicato hanno sottoscritto un contratto di telefonia mobile con IM, e del pregiudizio economico per i consumatori.

A ciò deve aggiungersi che, nel caso di specie, sussisteva una circostanza aggravante relativa alla recidiva, in quanto il professionista risultava essere stato già destinatario di altri provvedimenti di accertamento di violazioni del Codice del consumo.

Infine, per quanto concerne la durata degli illeciti, l’AGCM ha correttamente accertato che:

- la prima condotta sub a) è stata attuata dal mese di giugno 2018 fino al mese di febbraio 2019 ed è poi ripresa nel mese di luglio 2019 rimanendo in corso al momento dell’adozione del provvedimento sanzionatorio;

- la seconda condotta sub b) è stata posta in essere almeno a partire dal giugno 2018, risultando ancora in essere al momento dell’adozione del provvedimento sanzionatorio.

14.3. – Non rilevano, ai fini di una eventuale mitigazione della sanzione, i vari accorgimenti attuati da IM successivamente all’apertura del procedimento istruttorio, in quanto essi non hanno comportato la cessazione delle condotte illecite, avendo al più rimosso solo alcuni profili di dettaglio di illiceità.

Il fatto, ad esempio, che a decorrere dal mese di luglio 2019, IM abbia inserito nel testo dell’SMS il link ad una pagina web per far conoscere meglio i dettagli dell’offerta, non fa venir meno il carattere decettivo del messaggio inviato, in quanto – come già supra detto – la giurisprudenza ritiene che l’inserimento della predetta icona non apporta un sostanziale miglioramento dell’informazione fornita al consumatore nel momento del suo “aggancio” ( cfr . Cons. Stato, n. 2462/2025 cit .).

Analoghe considerazioni valgono per l’avvenuta adozione, da parte di IM, di taluni rimedi contenuti nella proposta di impegni non accettata dall’AGCM. Questi rimedi, come ritenuto dalla stessa AGCM, non erano “ idonei a rimuovere i profili di possibile violazione ” e, dunque, non appare manifestamente illogico che la stessa Autorità non li abbia poi considerati, a valle, sufficienti per disporre una mitigazione della sanzione.

14.4. – Non è fondata nemmeno la censura inerente alla mancata valorizzazione della presunta buona fede di IM e dell’affidamento che la stessa avrebbe riposto nelle indicazioni ricevute dall’AGCM nel PS10978 del 2017.

La violazione del legittimo affidamento può profilarsi solo laddove l’operatore possa confidare in rassicurazioni precise e incondizionate, provenienti dall’Autorità, circa una condotta specifica.

Evenienza che, tuttavia, nel caso di specie, non si configura, perché il procedimento del 2017 a cui fa riferimento IM è differente rispetto a quello di cui è causa.

14.5. – Né è suscettibile di favorevole apprezzamento la censura di disparità di trattamento rispetto agli altri due operatori di telefonia mobile, nei confronti dei quali sono stati avviati dall’Autorità, e conclusi con sanzione, dei distinti procedimenti istruttori aventi però ad oggetto condotte analoghe.

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, affinché si possa predicare una disparità di trattamento è necessaria un’assoluta identità della situazione di fatto, che valga a testimoniare l'irrazionalità delle diverse conseguenze tratte dall'amministrazione e che va valutata con particolare rigore ( cfr . Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2023, n. 1658).

Identità che, qui, certamente non ricorre.

14.6. – Alla luce di quanto precede, deve ritenersi che la sanzione complessiva sia frutto di un prudente contemperamento di tutti i fattori di incidenza, che l'Autorità ha apprezzato in maniera ragionevole, anche tenuto conto dell’esigenza di assicurare il livello minimo di deterrenza a fini di prevenzione speciale e generale.

Del resto, deve ricordarsi che, con riferimento alla determinazione della sanzione, l'Autorità gode di un ampio potere discrezionale, sia in sede di determinazione dei criteri in base ai quali stabilire gli importi delle sanzioni, che con riferimento alla quantificazione specifica della somma.

15. – Alla luce delle sopra esposte considerazioni il ricorso deve essere respinto.

16. – Le spese seguono la soccombenza, e si liquidano come in dispositivo, nei confronti dell’Autorità resistente, mentre possono essere compensate nei rapporti con le altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna IM S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , a rifondere le spese di lite in favore dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , che si liquidano in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge, se dovuti.

Compensa le spese di lite tra le altre parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 7 maggio 2025 e 9 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere

Alberto Ugo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Ugo	Roberto Politi

IL SEGRETARIO