Pubblicato il 16/03/2023

N. 04649/2023 REG.PROV.COLL.

N. 13739/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13739 del 2022, proposto da FA ER, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Menditto e Carlo Canafoglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissione Tecnica FIR e Consap S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

provvedimento reso dalla Commissione Tecnica, invero non conosciuto né trasmesso, ed appreso solo in quanto comunicato da CONSAP s.p.a., Unità di Business 3-Servizi Finanziari, Servizio Fondo Indennizzo Risparmiatori, mediante invio di pec al legale e domiciliatario indicato nelle domande, Avv. Carlo Canafoglia, in data 25.07.2022, con il quale la predetta domanda/istanza di indennizzo è stata integralmente rigettata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2023 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente era azionista della Banca delle Marche S.p.a. che in seguito è stata posta in liquidazione coatta amministrativa.

Nel 2020 ha presentato domanda per ottenere l’erogazione dell’indennizzo previsto dal Fondo indennizzo risparmiatori (FIR) istituito con l’art. 1, comma 493, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145, in favore dei risparmiatori danneggiati dalle banche poste in liquidazione coatta amministrativa “dopo il 16 novembre 2015 e prima del 1° gennaio 2018”, al ricorrere dei presupposti ivi stabiliti.

Consap s.p.a., che istruisce le richieste di indennizzo e gestisce il relativo procedimento, in data 26 luglio 2022 (e non già il 25 luglio) ha comunicato all’istante il rigetto dell’istanza. Segnatamente Consap ha posto in evidenza che “la documentazione allegata all’istanza, anche a seguito di integrazione, non è risultata idonea/insufficiente per il riconoscimento dell’indennizzo del FIR”; “In ragione di ciò, la Commissione tecnica, ha deliberato che, nel caso di specie, non sussistono i requisiti per il riconoscimento dell’indennizzo previsto dalla richiamata normativa” (art. 1, comma 493, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145).

Parte ricorrente ha quindi impugnato la nota di Consap del 26 luglio 2022, chiedendone l’annullamento, in quanto illegittima poiché adottata in violazione dell’art. 1, comma 501, della legge n. 145/2018, dell’art. 7 del d.m. 10 maggio 2019 del MEF, delle delibera della Commissione tecnica in data 19 dicembre 2019, delle Linee Guida della Commissione tecnica in data 13 gennaio 2022, oltre che per essere affetta da eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, in ordine all’accertamento delle “violazioni massive” compiute in spregio agli obblighi di condotta cui sono tenute le banche ai sensi del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria).

Il MEF si è costituito in giudizio sollevando il difetto di giurisdizione del giudice adito e l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato da individuare negli altri soggetti che hanno presentato istanza per ottenere l’erogazione dell’indennizzo attraverso una procedura che rivestirebbe carattere selettivo in considerazione della limitatezza degli stanziamenti destinati alla misura di sostegno in questione; nel merito ha replicato puntualmente alle censure sollevate.

All’udienza dell’8 marzo 2023, dopo la discussione di rito, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio intende richiamare il precedente del Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza del 19 gennaio 2023, n. 664, che, dopo aver respinto in via preliminare eccezioni di rito analoghe a quelle qui proposte, ha esaminato la normativa applicabile ad una fattispecie in parte sovrapponibile alla presente distinguendo tra il procedimento di indennizzo ordinario (art. 1, comma 501, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145) e quello di indennizzo forfettario (art. 1, comma 502-bis, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145).

Sotto il profilo del riparto di giurisdizione il giudice d’appello ha evidenziato come sulla controversia avente ad oggetto a “pretesa” volta ad ottenere una “valutazione circa la spettanza dell’indennizzo previsto dalla l. n. 145 del 2018, sulla base della procedura ordinaria” rientra nella giurisdizione generale di legittimità in quanto la “situazione giuridica soggettiva” deve essere qualificata in termini di “interesse legittimo pretensivo”.

Il giudice d’appello ha disatteso anche l’eccezione di inammissibilità per omessa notifica del ricorso ad almeno un controinteressato evidenziando come nella fattispecie “non consta in atti che sia stata stilata una graduatoria delle istanze ammissibili, né emergono elementi che consentano di ritenere agevolmente individuabili eventuali controinteressati, dovendosi, quindi escludere la sussistenza della dedotta causa di inammissibilità in applicazione dell’art. 41, comma 2, c.p.a.”.

Si può dunque passare ad esaminare il merito della controversia.

La questione centrale della controversia riguarda l’accertamento della legittimità del provvedimento di Consap con cui è stata rigettata la domanda di indennizzo prestata dal ricorrente ai sensi dell’art. 1, comma 501, della legge del 30 dicembre 2018, n. 145.

È utile riportare il testo della disposizione di legge che fonda la pretesa azionata.

Ai dell’art. 1, comma 493, della legge n. 145/2018, “Per la tutela del risparmio e per il rispetto del dovere di disciplinare, coordinare e controllare l'esercizio del credito, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito un Fondo indennizzo risparmiatori (FIR), con una dotazione iniziale di 525 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021. Il FIR eroga indennizzi a favore dei risparmiatori come definiti al comma 494 che hanno subìto un pregiudizio ingiusto da parte di banche e loro controllate aventi sede legale in Italia, poste in liquidazione coatta amministrativa dopo il 16 novembre 2015 e prima del 1° gennaio 2018, in ragione delle violazioni massive degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, ai sensi del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58”.

Il comma 494 cit. prevede che l’indennizzo è riconosciuto in favore di chi si trova in “possesso delle azioni” (azionisti) e il successivo comma 496 cit. precisa che la misura dell'indennizzo per gli azionisti “di cui al comma 494 è commisurata al 30 per cento del costo di acquisto, in caso di unico acquisto, ovvero del prezzo medio, in caso di più acquisti, inclusi gli oneri fiscali sostenuti anche durante il periodo di possesso delle azioni, entro il limite massimo complessivo di 100.000 euro per ciascun risparmiatore”, salvo incremento nei casi indicati nel medesimo comma.

Infine, il comma 501 cit. disciplina il procedimento di riconoscimento dell’indennizzo ordinario stabilendo che “Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono definite le modalità di presentazione della domanda di indennizzo nonché i piani di riparto delle risorse disponibili. Con il medesimo decreto è istituita e disciplinata una Commissione tecnica per: l'esame delle domande e l'ammissione all'indennizzo del FIR; la verifica delle violazioni massive, nonché della sussistenza del nesso di causalità tra le medesime e il danno subito dai risparmiatori; l'erogazione dell'indennizzo da parte del FIR. Le suddette verifiche possono avvenire anche attraverso la preventiva tipizzazione delle violazioni massive e la corrispondente identificazione degli elementi oggettivi e/o soggettivi in presenza dei quali l'indennizzo può essere direttamente erogato … Il suddetto procedimento non si applica ai casi di cui al comma 502-bis …”.

Il d.m. 10 maggio 2019 del MEF stabilisce altresì quali siano gli oneri di allegazione e di prova in capo all’istante e alla Commissione tecnica.

Per quanto riguarda l’accertamento delle “violazioni massive” degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, sanciti dal d.lgs. n. 58/1998, occorre distinguere tra la posizione del risparmiatore e quella della Commissione tecnica.

Al risparmiatore l’art. 4, comma 2, lett. c), del d.m. 10 maggio 2019 del MEF, demanda il compito di allegare alla domanda: “c) copia di eventuale documentazione bancaria o amministrativa o giudiziale utile ai fini dell'accertamento delle violazioni massive del T.U.F. che hanno causato il danno ingiusto ai risparmiatori”, salvo poi precisare, al comma 4, che la Commissione tecnica “può chiedere ulteriori informazioni, dati e documenti necessari in relazione alla peculiarità della fattispecie”.

Alla Commissione tecnica l’art. 6, comma 2, del d.m. 10 maggio 2019 del MEF, affida il compito specifico di acquisire dalle banche e dagli altri enti interessati “le informazioni e i documenti necessari a riscontrare quanto dichiarato nella richiesta da parte degli istanti”.

Nel successivo art. 7, comma 1, del d.m. cit., vengono individuati i poteri che la Commissione ha in relazione al procedimento di indennizzo ordinario. Si prevede in particolare che la Commissione:

“a) esamina le istanze presentate dagli aventi diritto e la documentazione acquisita;

b) dispone l'acquisizione di informazioni, dati e documenti necessari per l'espletamento delle proprie funzioni;

c) verifica la sussistenza … delle violazioni massive del T.U.F. che hanno causato un pregiudizio ingiusto agli aventi diritto da parte di banche in liquidazione ai risparmiatori e, per conseguenza, agli altri eventuali aventi diritto, anche acquisendo d'ufficio apposita documentazione bancaria o amministrativa o giudiziale, tra cui sentenze di giudizi penali o civili, pronunce emesse da arbitrati promossi dalle parti, tra i quali l'arbitro bancario e finanziario della Banca d'Italia, l'arbitro per le controversie finanziarie della Consob, provvedimenti sanzionatori o atti ispettivi della Banca d'Italia o della Consob, documenti ricognitivi dei commissari delle liquidazioni coatte amministrative, documenti acquisiti dalla «Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario» prodotti dai soggetti intervenuti, documentazione bancaria sulla profilatura e informativa della clientela e sui contratti di acquisto;

d) stabilisce criteri generali e linee guida per la tipizzazione delle violazioni massive, individuali o di portata generale, di natura contrattuale o extracontrattuale, e la corrispondente modulazione degli elementi oggettivi e/o soggettivi nonché dei periodi temporali di riferimento in presenza dei quali, anche tenendo conto delle diverse tipologie di violazione in concreto prese in esame, sussistono il danno subito da ciascun istante e il nesso causale tra le suddette violazioni e tale danno …;

e) verifica la completezza delle istanze munite di idonea documentazione, come previsto dall'art. 4”.

La Commissione tecnica con delibera del 19 dicembre 2019 ha attuato l’art. 7, comma 1, lett. d), del d.m. del 2019, definendo, da un lato, i “criteri generali e linee guida per la tipizzazione delle violazioni massive” ed elencando a titolo esemplificativo, dall’altro lato, le tipizzazioni delle violazioni massive degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, sanciti dal d.lgs. n. 58/1998.

Quindi con la successiva determinazione del 13 gennaio 2022 la Commissione tecnica ha individuato per ogni banca in liquidazione coatta amministrativa il “periodo temporale di massima” all’interno del quale è stata ritenuta “accertata su base generale”, alla luce delle indagini effettuate e delle evidenze processuali già acquisite, l’esistenza di violazioni massive poste in essere dall’istituto di credito con riferimento alle condotte illecite ivi individuate (c.d. “periodo sospetto” che per la Banca delle Marche viene ravvisato nell’arco temporale “1/1/2011 – 27/08/2013”). In questo modo, una volta riscontrato che i titoli sono stati acquistati nel “periodo sospetto”, le relative domande di indennizzo potranno essere accolte senza necessità di approfondimenti probatori sulle violazioni massive.

Alla luce dell’interpretazione letterale delle disposizioni sopra indicate emerge che, dopo l’ammissione delle domande, il riconoscimento dell’indennizzo ordinario è subordinato alle seguenti positive verifiche: i) “verifica delle violazioni massive”; ii) verifica del “nesso di causalità tra le medesime e il danno subito dai risparmiatori”.

Va evidenziato come il nesso di causalità cui fa riferimento il comma 501 cit. [e l’art. 7, comma 1, lett. d), d.m. 10 maggio 2019 del MEF di attuazione del comma 501 cit.] è la causalità giuridica (artt. 1223 e 2056 c.c.) la quale “attiene al nesso eziologico fra il danno evento ed il c.d. danno conseguenza (préjudice o praeiudicium), costituente l’oggetto dell’obbligazione risarcitoria” ed è posta “in funzione di selezione delle conseguenze dannose risarcibili” (cfr. Cassazione, Sezioni Unite, 15 novembre 2022, n. 33659 e n. 33645). La sussistenza della causalità giuridica, elemento costitutivo del danno ingiusto da risarcire, sia a titolo contrattuale che extracontrattuale, mira ad individuare i pregiudizi subiti dal singolo azionista istante (danno conseguenza) a seguito delle violazioni massive poste in essere dalla banca ritenute lesive del diritto dei risparmiatori all’autodeterminazione negoziale (danno evento).

Al contrario, il positivo accertamento del nesso di causalità materiale, rilevante ai fini dell’imputazione del danno evento (dommage o damnum) alla condotta del responsabile (art. 1218 e 2043 c.c.), è sancito direttamente dal legislatore che lo ha individuato nella condotta delle banche “poste in liquidazione coatta amministrativa dopo il 16 novembre 2015 e prima del 1° gennaio 2018” che hanno realizzato violazioni massive degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, sanciti dal d.lgs. n. 58/1998. Rimane in ogni caso fermo che la Commissione tecnica dovrà accertare in concreto la sussistenza di queste violazioni, salvo che l’acquisto dei titoli rientri nell’arco temporale del c.d. “periodo sospetto” in relazione al quale la Commissione ha già ritenuto, in via generale, sussistenti le violazioni massive.

Dal quadro normativo su esposto emerge che, nel particolare settore in esame e in considerazione dell’ontologico rapporto di asimmetria informativa che caratterizza il risparmiatore e l’istituto bancario, il legislatore ha posto a carico dell’azionista soltanto l’onere di allegazione delle violazioni massive e dei pregiudizi subiti (danno conseguenza). Sotto il profilo probatorio, il risparmiatore non è tenuto invece a dimostrare la sussistenza delle violazioni massive, sebbene gli sia riconosciuta la facoltà di produrre “eventuale documentazione bancaria o amministrativa o giudiziale utile ai fini dell'accertamento delle violazioni massive del T.U.F.”, né è tenuto a dimostrare la sussistenza della causalità giuridica tra danno evento e danno conseguenza, risultando così invertito, quanto meno con riferimento alla causalità giuridica, l’ordinario regime dell’onere probatorio che grava, al riguardo, sul creditore danneggiato.

È a carico della Commissione tecnica che il legislatore ha posto l’onere di provare la sussistenza in concreto sia delle violazioni massive che del nesso di causalità giuridica e a tal fine ha fornito la Commissione di penetranti poteri istruttori e di acquisizione documentale.

Nel caso di specie, parte ricorrente, dopo aver adempiuto all’onere di allegazione a suo carico, si è vista respingere la domanda di indennizzo per la mancata dimostrazione della sussistenza delle violazioni massive collegate all’acquisto dei titoli effettuato nell’arco temporale diverso dal c.d. “periodo sospetto”, in quanto la Commissione tecnica ha ritenuto che la “documentazione a sostegno delle violazioni massive TUF lamentate … risulta essere non esaustiva”.

Il provvedimento impugnato risulta viziato da un’evidente violazione di legge, oltre che affetto da eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Difatti, spettava alla Commissione tecnica, ai sensi dell’art. 1, comma 501, della legge n. 145/2018 e dell’art. 7, comma 1, del d.m. 10 maggio 2019 del MEF, riscontrare in concreto la sussistenza delle violazioni massive del TUB poste in essere dalla banche - anche nei periodi temporali diversi dal c.d. “periodo sospetto” - in relazione alla posizione dell’istante, avvalendosi se del caso dei poteri istruttori forniti dal legislatore proprio in considerazione della debolezza informativa (posizione asimmetrica) in cui versa quest’ultimo rispetto all’istituto di credito. Anziché operare secondo diritto, la Commissione ha illegittimamente invertito il riparto dell’onere probatorio, che il legislatore poneva a suo carico, sulla dimostrazione delle violazioni massive.

In conclusione, il gravame è fondato e va pertanto accolto; per l’effetto va annullato il provvedimento di Consap del 26 luglio 2022. L’accoglimento delle censure “sostanziali”, riferite agli aspetti contenutistici del provvedimento impugnato, comporta l’assorbimento delle altre censure in quanto dal loro accoglimento parte ricorrente non potrebbe trarre un’utilità sostanziale maggiore rispetto a quella ottenuta con la presente pronuncia (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).

Le amministrazioni intimate sono tenute a conformarsi in via esecutiva alla presente decisione, ri-esercitando il rispettivo potere amministrativo emendato dai vizi di illegittimità ivi accertati e adottando gli atti amministrativi conseguenti alla presente pronuncia giurisdizionale, fermo restando che, in caso determinazione favorevole all’istante, dalle somme dovute dovranno essere scomputati gli importi medio tempore corrisposti in via parziale.

In considerazione delle peculiarità della fattispecie e della novità delle questioni trattate, sussistono giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Eleonora Monica, Presidente FF

Luca Iera, Referendario, Estensore

Igor Nobile, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Eleonora Monica

IL SEGRETARIO