Pubblicato il 21/04/2026

N. 02521/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06516/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6516 del 2024, proposto da
AN CI, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Di Monda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Renzulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Condominio Centro Residenziale, non costituito in giudizio;

per

l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio inadempimento su diffida presentata dalla ricorrente il 13/11/2024, con la quale si è richiesto, in relazione alle criticità urbanistiche individuate dall’Ente con la Comunicazione Prot. N. 411/15, la conclusione del procedimento

e

dell'obbligo del Comune di Nola, di concludere il procedimento con riferimento all’atto diffida richiamato, mediante l’archiviazione per insussistenza degli abusi e, comunque, per decadenza ex art. 21-nonies L. n. 241/90, trattandosi di comunicazione di avvio del procedimento d’ufficio e non su istanza di parte, ovvero, se ritenuto, mediante l’adozione dei necessari provvedimenti ablativi e/o ripristinatori, afferenti alle opere edilizie a suo tempo realizzate dalla “D’ST IO S.r.l.”.

e per la condanna del Comune

al risarcimento del danno ritardo, ovvero dell’indennizzo ai sensi dell’art. 2, comma 1-bis, L. 241/90.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa NA AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, parte ricorrente ha agito perché sia accertata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Nola sull’istanza presentata il 13/11/2024, volta all’esercizio dei poteri repressivi degli abusi realizzati sull’immobile di sua proprietà dal proprio dante causa e al risarcimento del danno subito per effetto dell’inerzia dell’Amministrazione.

Premette che il Comune di Nola, nel 2015, con comunicazione Prot. n. 411/15, dette avvio del procedimento finalizzato all’adozione di un’ordinanza di demolizione di opere abusive, relativa a difformità risalenti alla costruzione dell’edificio e imputabili alla D’ST IO s.r.l., società costruttrice dalla quale la ricorrente ha acquistato le unità immobiliari in questione con atto di compravendita del 07/11/1995.

Le unità immobiliari di parte ricorrente consistono in un appartamento al piano rialzato ricadente sul corpo di fabbrica D, versante Sud, tre box esposti sul versante nord, facenti parte del complesso immobiliare denominato Centro Residenziale, ubicato a Nola (NA), Via Viariante 7-bis, km. 51+400.

Le difformità rilevate concernono una “porzione del piano seminterrato, con soprastante calpestio ad uso terrazza a livello dell’unità edilizia abitativa servente” che “occupa abusivamente la fascia di suolo demaniale di ml. 4,00 di CI A./Comune di Nola (Rif. DS023) 16/12/2024 14.07 rispetto del lagno di Casamarciano in quanto minore di quella minima assentita di ml. 10”.

A causa delle suddette difformità la ricorrente è stata convenuta in giudizio dalla società Dorigal s.r.l., con la quale la ricorrente aveva stipulato un preliminare di compravendita degli immobili, per ottenere la risoluzione del contratto e la restituzione del prezzo. Nel suddetto giudizio, la ricorrente ha chiamato in causa la “D’ST IO S.r.l.”, per essere tenuta indenne dei danni derivanti dalla domanda della Dorigal. Con le sentenze nn. 1943/22 del Tribunale di Nola e 1117/24 della Corte di appello di Napoli (impugnata in Cassazione), la ricorrente è stata dichiarata soccombente su entrambe le domande. Infatti, le difformità rilevate nella comunicazione di avvio del procedimento, sono state ritenute idonee a giustificare la risoluzione del contratto preliminare, tuttavia, l’inesistenza di un provvedimento sanzionatorio a chiusura del procedimento sanzionatorio, ha impedito l’accoglimento della domanda spiegata dalla ricorrente nei confronti della D’ST IO, qualificata dal giudice di primo grado – con statuizione non contestata in appello – come domanda di garanzia per evizione.

Tanto premesso la ricorrente afferma di aver interesse a che il Comune concluda il procedimento con un provvedimento espresso e, comunque, alla decisione della domanda di risarcimento dei danni subiti a causa del ritardo nella conclusione del procedimento.

Nelle more del giudizio il Comune di Nola ha concluso il procedimento adottando l’ordinanza di demolizione n. 18 del 19.6.2025.

Con memoria del 9 dicembre 2025, parte ricorrente, prendendo atto dell’avvenuta conclusione del procedimento, ha insistito per l’accoglimento della domanda risarcitoria, quantificando il danno subito nella somma di € 500.000,00 e all’indennizzo ai sensi dell’art. 2, comma 1-bis L. 241/90.

Il Comune di Nola, nei propri scritti difensivi ha preliminarmente eccepito l’avvenuta cessazione della materia del contendere quanto alla domanda di condanna alla conclusione del procedimento. Ha chiesto il rigetto della domanda risarcitoria, poiché infondata. Ha osservato, in particolare, che tra la diffida inviata dalla ricorrente (13/11/2024) e l’adozione dell’ordinanza di demolizione (27/6/2025) è decorso un lasso di tempo non particolarmente lungo, mentre il giudizio civile è stato instaurato nel 2016. Ciò condurrebbe a dover escludere il rapporto causale tra la soccombenza della ricorrente nel giudizio civile e il ritardo nell’adozione del provvedimento.

Dopo la conversione del rito, da camerale a ordinario, disposta con ordinanza n. 5664 del 28 luglio 2025, all’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Deve preliminarmente dichiararsi cessata la materia del contendere in relazione alla domanda di condanna del Comune a provvedere sulla diffida del 13.11.2024, avendo il Comune di Nola adottato l’ordinanza n. 13 del 27.6.2025 nelle more del giudizio.

2. La domanda risarcitoria non può essere accolta. Essa si fonda sull’assunto che, la mancata tempestiva adozione dell’ordinanza di demolizione degli abusi oggetto della comunicazione di avvio del procedimento prot. 411/2015 del 30 gennaio 2015, avrebbe impedito l’accoglimento della domanda di evizione proposta dalla ricorrente nei confronti della società D’ST IO s.r.l., responsabile degli abusi e venditrice degli immobili, così come affermato dal Tribunale di Nola nella sentenza n. 1943/22, confermata dalla Corte d’appello (sentenza 1117/24).

La domanda è infondata poiché il danno patito non è conseguenza immediata e diretta del presunto ritardo.

Giova, in proposito, ricordare che, (cfr. Consiglio di Stato sez. IV - 04/09/2023, n. 8149) “8.2. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, (…), in materia di responsabilità aquiliana della p.a. da provvedimento amministrativo illegittimo, la responsabilità non consegue automaticamente all'annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all'accertamento della sua illegittimità) in sede giurisdizionale, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all'assunzione o all'esecuzione della determinazione contra ius, lesiva del bene della vita spettante alla parte ricorrente (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1709; id., 14 marzo 2018, n. 1615).

Sotto il profilo dell'elemento soggettivo, l'illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2020 n. 909; id., 18 ottobre 2019, n. 7082).

In altri termini, ai fini della condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo, è necessario fornire la prova di tutti gli elementi, oggettivi e soggettivi, previsti dall'art. 2043 c.c. quali presupposti indefettibili della responsabilità aquiliana.

“La pretesa risarcitoria relativa al danno da ritardo va ricondotta allo schema generale dell'art. 2043 c.c., con conseguente applicazione rigorosa del principio dell'onere della prova in capo al danneggiato circa la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell'illecito e con l'avvertenza che, nell'azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo operi con pienezza, e non sia temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (in tal senso, Consiglio di Stato, Sezione IV, 12 luglio 2018, n. 4260 e 17 gennaio 2018, n. 240, nonché Sezione VI, 2 gennaio 2018, n. 12).

Ne discende che l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, dunque, presumersi iuris tantum in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell'adozione del provvedimento amministrativo favorevole, ma il danneggiato debba, ai sensi dell'art. 2697 c.c. (nonché ex art. 64 c.p.a.), provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda, essendo chiamato il giudice a verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (l'illegittimità del mancato esercizio della funzione amministrativa, il danno ingiusto meritevole di ristoro ed il nesso causale tra condotta omissiva e pregiudizio), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante), sicché in sostanza, il mero "superamento" del termine fissato ex lege o in sede regolamentare per la conclusione del procedimento non integra "piena prova del danno", rappresentandone solo un mero indice oggettivo (in tal senso, ex multis, Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 25 marzo 2016 n. 1239).

Con particolare riferimento al requisito del danno, poi, esso non può assolutamente intendersi come coincidente con il mero ritardo, essendo altresì necessario che il protrarsi del procedimento oltre il termine per la sua conclusione abbia provocato al soggetto istante un danno ulteriore.” (così T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 29/09/2025, n. 16757).

Inoltre, per costante giurisprudenza, “L'art. 30 c.p.a., applicabile anche in ipotesi di azione di risarcimento derivante da ritardo provvedimentale, pur non evocando in modo esplicito il disposto dell'art. 1227, comma 2, c.c., afferma che l'omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell'esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza. ”( T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 3/05/2023, n. 7529).

Orbene, nel caso di specie, va, anzitutto, rilevato che il procedimento repressivo degli abusi edilizi è un procedimento ad iniziativa officiosa per il quale non è precisato uno specifico termine di conclusione.

Cionondimeno la giurisprudenza ha ritenuto proponibile l’azione avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione su istanze sollecitatorie del relativo potere, ravvisando una posizione di interesse legittimo in capo al vicino che segnali gli abusi e ne chieda la repressione.

Per tale ragione si è ritenuto applicabile anche a tale procedimento l’ordinario termine di trenta giorni dal suo avvio.

Il caso di specie è peculiare, anzitutto perché la doglianza del mancato esercizio del potere repressivo, proviene dalla proprietaria dell’immobile nel quale gli abusi sono stati commessi. Il proprietario di un immobile in cui sono presenti abusi, anche quando non è responsabile della loro realizzazione, ha il potere e, dunque, il dovere - nei confronti dell’Amministrazione – di rimuoverli, il che rende perfino dubbia la configurabilità in capo ad esso di una posizione qualificata a chiedere l’esercizio dei poteri repressivi da parte del Comune.

In disparte tale rilievo, nel caso di specie, in ogni caso, se è vero che l’avvio del procedimento sanzionatorio è avvenuto nel 2015 si è concluso dopo circa dieci anni, è pur vero che la ricorrente fino al novembre 2024, epoca in cui ha inviato la diffida oggetto del presente ricorso, non ha mai dato notizia al Comune dei possibili danni che la stessa avrebbe potuto subire per effetto della mancata conclusione del procedimento, né ha in alcun modo attivato i rimedi avverso l’inerzia provvedimentale che l’ordinamento appresta.

E in effetti, fino a che la stessa ricorrente non ha deciso di vendere l’immobile, il ritardo dell’Amministrazione nel dare avvio al procedimento repressivo si è risolto in un vantaggio per la medesima, la quale, infatti, si è attivata perché esso si concludesse solo nel novembre 2024, dopo che è stata pronunciata la sentenza d’appello.

A quel tempo, peraltro, l’ordinanza di demolizione non sarebbe stata comunque utilmente spendibile in quel giudizio quale presupposto dell’azione di garanzia per evizione, essendo maturate tutte le preclusioni alla deduzione di fatti nuovi.

L’omessa sollecitazione dell’attività repressiva del Comune, pertanto, è condotta che rileva in termini di violazione del canone di buona fede e del principio di solidarietà, poiché, specie in una fattispecie peculiare qual è quella in esame – in cui il danno risiederebbe nell’omesso esercizio di poteri repressivi esperibili nei confronti della stessa ricorrente – l’attivazione dei rimedi avverso l’inerzia comunale avrebbe avuto un’efficacia determinante nel tempestivo esercizio di poteri che, secondo l’id quod plerumque accidit, sono sgraditi al destinatario.

Pertanto non può la ricorrente dolersi ora di un ritardo che avrebbe potuto evitare azionando i rimedi apprestati dall’ordinamento e che avrebbero certamente condotto ad evitare il danno paventato.

3. Sotto altro profilo, sempre con riguardo al profilo causale, va evidenziato che la soccombenza della ricorrente nel giudizio di primo grado è dipesa dalla circostanza che l’azione dalla stessa proposta nei confronti della D’ST IO è stata qualificata dal Tribunale di Nola come domanda di garanzia per evizione, della quale, al momento in cui fu chiamata in causa la società, mancava il presupposto della perdita (totale o parziale) del bene compravenduto.

In proposito, deve osservarsi che – come la Corte d’appello ha evidenziato nella propria sentenza – tale qualificazione è rimasta inoppugnata, mentre il ricorrente avrebbe potuto contestarla, ovvero esperire gli altri rimedi che l’ordinamento appresta avverso l’inadempimento del venditore all’obbligo di consegnare un bene esente da vizi e che avrebbero potuto tenerla indenne dai danni subiti a causa del recesso del promissario acquirente.

Pertanto, anche sotto il suddetto profilo, non può ritenersi che la ricorrente abbia posto in essere i rimedi necessari ad evitare il pregiudizio lamentato.

4. Deve, altresì, essere respinta la domanda di indennizzo ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1-bis, L. 241/90. Tale disposizione, anzitutto, riguarda i soli procedimenti ad istanza di parte. In secondo luogo, l’interessato ai sensi dell'art. 28, comma 2, d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013, per ottenere l'indennizzo di cui all'art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990, è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, l. n. 241 del 1990, nel termine perentorio di 20 giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. In mancanza, la domanda deve essere respinta.

5. Per le sopra esposte ragioni, la domanda risarcitoria va respinta.

6. La peculiarità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- dichiara cessata la materia del contendere con riguardo all’azione avverso il silenzio-inadempimento del Comune;

- respinge la domanda di risarcimento del danno e di indennizzo ex art. 2-bis, comma 1-bis, L. 241/90.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN AL, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

NA AM, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA AM	NN AL

IL SEGRETARIO