Pubblicato il 13/02/2023

N. 02472/2023 REG.PROV.COLL.

N. 16501/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16501 del 2022, proposto da
Gaoxiang Qiu, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Casale, con domicilio digitale in atti;

contro

Agenzia delle accise, delle dogane e dei monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Lottoitalia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di revoca protocollo/UR come da segnatura n. 106332 del 3 novembre 2022 emesso dall'Agenzia delle accise, delle dogane e dei monopoli, avente ad oggetto la revoca per oltre dieci tardivi versamenti nell'ultimo biennio dei proventi della concessione del gioco del lotto n. MI3612- MI3426 sita in Abbiategrasso (MI), via Mazzini, n. 50, notificata e ricevuta dall'interessato in data 3 novembre 2022 a mezzo posta elettronica certificata;

- della circolare n. 47846 del 18 maggio 2016 riguardante revoche ricevitorie per ritardati ed omessi versamenti dei proventi del gioco del lotto che modifica la precedente circolare 2003/13386/COA/LTT del 31 luglio 2003 della Direzione Generale AAMS, ove non prevedono una graduazione della sanzione o altre ipotesi eccezionali;

- di ogni altro atto, oltre quello specificato, ancorché non conosciuto, antecedente, successivo, connesso, collegato, presupposto e consequenziale che sia o possa considerarsi presupposto o conseguenza dell'atto sopra impugnato e che con lo stesso sia comunque posto in rapporto di correlazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle accise, delle dogane e dei monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, il ricorrente impugna il provvedimento in epigrafe, con cui l’Agenzia delle accise, delle dogane e dei monopoli gli ha revocato la concessione per il gioco del lotto n. MI3612-

MI3426 sita in Abbiategrasso (MI), via Mazzini, n. 50, con contestuale incameramento pro-quota del deposito cauzionale, in relazione a “ oltre dieci ” reiterati tardivi versamenti dei proventi del gioco del lotto come da relativo riepilogo riportato nel corpo dell’atto (ben diciassette), tutti resi oggetto di specifica contestazione, “ facendo venir meno il rapporto fiduciario fondamentale nel rapporto concessorio ”.

Chiede, in particolare, parte ricorrente l’annullamento di tale atto, assumendone l’illegittimità - oltre che per difetto di motivazione - per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 34 e 35 della l. n. 1293/1957 ed eccesso di potere sotto i profili dell’erronea valutazione dei fatti, insussistenza dei presupposti, irragionevolezza del provvedimento e sproporzione della sanzione, non ricorrendo (in tesi) i presupposti della violazione abituale, atteso il carattere non grave delle contestate inadempienze, con la conseguenza che l’amministrazione, anziché disporre la revoca, avrebbe dovuto irrogare una sanzione pecuniaria di importo contenuto.

Sostiene, altresì, il ricorrente la pretesa non imputabilità dei ritardi in tesi riconducibili alle “ cause di forza maggiore e buona fede del ricorrente ” evidenziate in ricorso.

L’Agenzia delle accise, delle dogane e dei monopoli si costituiva in giudizio, versando in atti tutta la documentazione afferente il procedimento amministrativo conclusosi con il contestato provvedimento di revoca.

Alla camera di consiglio dell’11 gennaio 2023, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione, previo avviso alle parti in ordine alla possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.

Ritiene il Collegio che il giudizio possa essere definito in esito all’udienza cautelare con sentenza ai sensi dell’articolo 60 del cod. proc. amm., essendo trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione, non essendovi necessità di integrare il contraddittorio, risultando completa l’istruttoria e non avendo alcuna delle parti dichiarato di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza o di giurisdizione.

Ciò premesso, il ricorso è infondato.

Occorre premettere una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

Assume, innanzitutto, rilievo ai fini della decisione della controversia, l’art. 6 della legge 19 aprile 1990, n. 85, recante “ Modificazioni alla legge 2 agosto 1982, n. 528, sull'ordinamento del gioco del lotto ”, il quale stabilisce che “ A tutte le concessioni del gioco del lotto si applicano le disposizioni di cui alla legge 22 dicembre 1957, n. 1293, e successive modificazioni, ed al D.P.R. 14 ottobre 1958, n. 1074, e successive modificazioni ”.

L’art. 34, comma 1, della legge 22 dicembre 1957, n. 1293 - dedicato alla “ Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio ” - rubricato “ Disdetta, revoca e rinunzia ”, dispone, in particolare, che “ L'Amministrazione può procedere alla disdetta del controllo d'appalto o alla revoca della gestione delle rivendite nei seguenti casi: ... 9) violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite. L'abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un'altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all'ultima delle violazioni precedenti ”, per l’effetto conferendo, dunque, all’amministrazione il potere discrezionale di procedere alla revoca della gestione della ricevitoria, ove il ricevitore si renda colpevole di una delle condotte ivi puntualmente indicate.

Il carattere discrezionale di tale sanzione è, inoltre, confermato dal successivo art. 35, che abilita, vieppiù, l’amministrazione ad infliggere la sola pena pecuniaria per ogni irregolarità gestionale, ivi comprese quelle passibili di revoca della gestione, che non vengano ritenute di natura e gravità tali da comportare quest’ultima grave conseguenza

L’art. 24 del d.P.R. 7 agosto 1990, n. 303 - recante il “ Regolamento di applicazione ed esecuzione delle leggi 2 agosto 1982, n. 528 e 19 aprile 1990, n. 85 sull'ordinamento del gioco del lotto ” - rubricato “ Modalità di versamento delle somme riscosse ”, prevede, poi, che “ Sulla scorta dell'estratto conto di cui all'art. 23, il raccoglitore è tenuto a versare, il giovedì della settimana successiva all'estrazione, il saldo a suo debito alla competente sezione di tesoreria provinciale dello Stato, anche a mezzo di conto corrente postale intestato alla stessa, imputando il versamento all'apposito capitolo del bilancio di entrata dello Stato ”.

Il successivo art. 30, rubricato “ Termini per i versamenti effettuati dai raccoglitori ”, stabilisce, altresì, che “ I raccoglitori sono tenuti a versare al concessionario, entro il giovedì della settimana successiva all'estrazione, il saldo a proprio debito a mezzo di una o più aziende di credito che assicurino il servizio su tutto il territorio nazionale o del servizio postale ”.

Nel caso di specie, il quadro di riferimento è poi completato dal disciplinare previsto dall’articolo 21 del d.P.R. n. 303 del 1990 - il quale, “ può regolare, in modo specifico, l’adempimento degli obblighi del concessionario - beninteso entro il quadro normativo legislativo e regolamentare - e anche le conseguenze della loro violazione e/o inadempimento ” (Consiglio di Stato, Sezione IV, 25 gennaio 2018, n. 497) - che, in conformità alla normativa di riferimento, disciplina le ipotesi di revoca per i casi di mancato o ritardato pagamento dei proventi del gioco nei termini ivi previsti (in tal senso l’art. 2).

Ai richiamati riferimenti normativi e contrattuali deve aggiungersi che, con la circolare AAMS prot. 2003/13386/COA/LTT e la successiva circolare prot. n. 47486 del 18 maggio 2016, sono state fornite direttive precise agli Uffici territoriali per stabilire le ipotesi in cui la violazione può essere considerata “ abituale ” e condurre alla revoca della concessione, individuando due ipotesi distinte. La prima viene in rilievo qualora, nell’arco del periodo individuato dall’articolo 34, vengano effettuati numerosi versamenti tardivi (ritenendo indicativo un numero superiore a 10 versamenti tardivi) ancorché per periodi e importi limitati; la seconda fattispecie è, invece, integrata quando vengano effettuati 4 versamenti tardivi con ritardi rilevanti (intendendosi tali quelli superiori a tre giorni lavorativi) e di importo pari o superiore ai versamenti medi settimanali della ricevitoria inadempiente. Nei suddetti casi, l’amministrazione ritiene che la violazione delle norme di gestione sia tale da compromettere il rapporto fiduciario in relazione alla particolare natura dell’attività svolta dal ricevitore che, in quanto agente contabile, è incaricato del maneggio di denaro pubblico.

Il rispetto della scansione temporale prevista dalla normativa di riferimento per l’effettuazione dei versamenti è, infatti, fondamentale, stante la strutturazione del gioco, imperniato su estrazioni periodiche ravvicinate, sulla raccolta di un montepremi costituito dal totale delle somme giocate, sul pagamento puntuale delle vincite e/o sul rimborso delle giocate, con la conseguenza che la funzionalità del sistema, sotto il profilo finanziario e contabile, richiede la massima certezza di regolarità dei flussi finanziari.

Dall’analisi della normativa di riferimento dianzi illustrata emerge, dunque, come spetti all’amministrazione di scegliere discrezionalmente la sanzione da infliggere al raccoglitore che si sia reso colpevole di trasgressioni nella gestione delle ricevitorie, con conseguente esclusione di un qualsiasi automatismo insito nel ritardato versamento dei corrispettivi delle giocate per un determinato periodo, essendo - invece - sempre necessaria ai fini della revoca una valutazione del caso concreto e, per l’effetto, l’individuazione della sanzione più appropriata, da commisurarsi alla gravità della condotta contestata.

Ciò posto, il Collegio è dell’avviso che l’amministrazione, nel caso in esame, abbia fatto buon governo dei propri poteri in materia, presentando il comportamento del ricevitore - per la frequenza dei ritardi dei versamenti irregolarmente eseguiti - quelle caratteristiche di “ abitualità ” della violazione che, ai sensi del citato art. 34, comma 1, n. 9, della l. n. 1293/1957 nonché dell’art. 2, comma 5, della convenzione, sono idonee a vulnerare il rapporto fiduciario con l’amministrazione, con conseguente giustificazione della revoca della concessione. La condotta contestata al ricorrente integra, infatti, pacificamente la seconda delle ipotesi descritte dalla circolare prot. n. 47486 del 18 maggio 2016 sopra richiamata essendo stati contestati al ricorrente ben diciassette tardivi versamenti., dunque “ in numero superiore a 10 ”. La numerosità degli stessi è stata, dunque, ritenuta di per sé idonea a far venir meno il rapporto fiduciario con l’amministrazione a prescindere dall’entità del ritardo e dall’importo delle somme oggetto dei versamenti tardivi in quanto indice di scarsa affidabilità del concessionario.

Ne discende la legittimità del provvedimento impugnato, in quanto espressamente adottato in forza di tali previsioni nonché sopportato da un congruo corredo motivazionale, idoneo ad illustrarne, attraverso una ricostruzione della sequenza storica degli accadimenti, sia i presupposti di fatto (il comportamento ripetutamente inadempiente del concessionario tale da compromettere il rapporto di fiducia tra l’amministrazione e il concessionario medesimo che, a causa del proprio inadempimento, diviene inaffidabile), sia l’ iter logico giuridico seguito dall’amministrazione nell’adozione della contestata determinazione (la revoca quale coerente conseguenza della rottura del fondamentale rapporto fiduciario, non potendo più il ricevitore assicurare la necessaria affidabilità e puntualità nella gestione del rapporto).

Né alcun rilievo in senso opposto assumono le argomentazioni svolte dal ricorrente volte a ricondurre i contestati ritardi alle “ cause giustificative ” richiamate in ricorso (sostanzialmente, “ Pandemia ”, “ Problemi economici ”, “ Forti tensioni familiari ”, “ Errato calcolo sulla data di accredito ”, “ Mero errore materiale del destinatario del bonifico ”, “ Stato di necessità ” per “ problemi di salute ” dei propri familiari e “ Impossibilità oggettiva ” per “ ravvicinatissima prossimità a festività nazionali ”), trattandosi di circostanze di fatto rappresentate all’amministrazione procedente in relazione alle quali essa ha comunque assicurato al concessionario le garanzie del contraddittorio, nonché comunque inidonee ad integrare quelle ipotesi “ oggettive di assoluto impedimento (forza maggiore) dell’intermediario, ovvero del raccoglitore, alla corretta effettuazione dell’esatto versamento ” che sono le sole che, stando anche a quanto espressamente indicato nella circolare di AAMS 31 luglio 2003, n. 13386/COA/LTT, possono esonerare da responsabilità il concessionario.

L’amministrazione resistente, pertanto, nel valutare le giustificazioni fornite dal ricorrente ha ragionevolmente ritenuto di non riconoscere alle stesse efficacia esimente, in quanto tali da non costituire un impedimento assoluto all’effettuazione tempestiva del versamento, non rinvenendosi, infatti, un nesso di causalità diretto tra le problematiche familiari e finanziarie prospettate dal ricorrente e il ripetuto tardivo versamento delle somme raccolte nei termini convenuti, anche nella condivisibile considerazione che “ durante i periodi indicati come problematici, la raccolta del gioco del lotto da parte della ricevitoria è continuata regolarmente, mostrando una continua gestione della stessa che rende ulteriormente non accoglibili le motivazioni addotte per giustificare i tardivi versamenti ”.

Il denaro incassato dal ricevitore per le giocate è, infatti, sin dal momento della sua riscossione di pertinenza dell’amministrazione e non può essere legittimamente distratto per altre finalità.

A ciò si aggiunga, inoltre, che, come già chiarito dalla Sezione, con riferimento ad un caso analogo, non solo l’attività del gestore di una ricevitoria del lotto “ è connotata da un regime improntato a una particolare severità … così che ogni fatto costituente violazione del dovere di fedeltà può legittimamente dare luogo, una volta accertata l'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto, all’irrogazione della massima sanzione costituita dalla revoca della licenza di rivendita dei generi di monopolio ”, ma, in ogni caso, “ al di là del profilo soggettivo dell’imputabilità, … il meccanismo caducatorio disegnato dall’art. 2 della convenzione prescinde pure, a ben vedere, dalla valutazione di gravità dell’inadempimento, potendo il mezzo di autotutela basarsi sul solo fatto oggettivo del pagamento ritardato ” (in tal senso, questa Sezione, sentenza n. 13906/2019 e la giurisprudenza conforme ivi richiamata).

In definitiva, deve, dunque, convenirsi con l’amministrazione che le ripetute irregolarità - consistenti in reiterati ritardati versamenti dei proventi del lotto rispetto ai termini di legge - abbiano manifestato l’incapacità del ricevitore ad una corretta gestione della ricevitoria, compromettendo la regolarità dei flussi finanziari di competenza dell’amministrazione e, comunque, facendo venire meno l’elemento fiduciario che caratterizza il rapporto concessorio.

In conclusione, alla luce delle argomentazioni fin qui esposte, il ricorso deve, dunque, essere respinto.

Sussistono, comunque, giusti motivi, attesa la peculiarità della vicenda, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Michele Tecchia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora Monica	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO