Pubblicato il 10/06/2025

N. 01012/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01201/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1201 del 2022, proposto da
Clinica Day Surgery Tomaino S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Falzea, Domenico Rocco Galati, Andrea Lollo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Marafioti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per il risarcimento

dei danni conseguenti al provvedimento del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio Sanitari – Settore n. 2 Autorizzazioni ed Accreditamenti della Regione Calabria del 30 settembre 2021, prot. n. 419112.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Clinica Day Surgery Tomaino S.r.l.s. è autorizzata all’erogazione di prestazioni delle branche specialistiche ambulatoriali di chirurgia generale, angiologia, ginecologia, ortopedia, gastroenterologia, oculistica, chirurgia plastica e medicina estetica, odontoiatria, chirurgia maxillofacciale, urologia, cardiologia, pneumologia ed allergologia, psicologia e psicodiagnostica, chirurgia vascolare, endocrinologia, neurologia, otorinolaringoiatria.

A seguito di un controllo del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – N.A.S. di Catanzaro sarebbe emerso che nella struttura sanitaria vengono erogate anche prestazioni ecografiche, non oggetto di autorizzazione.

Con provvedimento del Dipartimento Tutela della Salute e Servizi Sociali e Socio Sanitari – Settore n. 2 Autorizzazioni e Accreditamenti della Regione Calabria del 30 settembre 2021, prot. n. 419112, emesso ai sensi dell’art. 9, comma 3, lett. a) l.r. 18 luglio 2008, n. 24, e notificato il 1° ottobre 2021, è stata disposta la decadenza dall’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria.

2. – L’operatore sanitario privato ha impugnato, con ricorso notificato il 21 ottobre 2022, il provvedimento di decadenza, ottenendo, con decreto del 22 ottobre 2022, n. 630, la sospensione dell’efficacia del provvedimento.

Con ordinanza del 24 novembre 2021, n. 674, il Tribunale ha confermato la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, ordinando all’amministrazione un approfondimento istruttorio.

3. – Con sentenza del 21 marzo 2022, n. 511, il ricorso è stato accolto, con annullamento del provvedimento di decadenza.

Il Tribunale ha preso nota che l’amministrazione aveva ricavato l’effettuazione di prestazioni non autorizzate solo dall’esame delle fatture, tra le quali ve ne erano numerose emesse per prestazioni ecografiche per le quali non vi era autorizzazione.

A fronte delle deduzioni della parte ricorrente, la quale sosteneva che le ecografie eseguite agli utenti erano a supporto delle prestazioni medico-specialistiche autorizzate, il Tribunale ha ritenuto che effettivamente l’erogazione di prestazioni mediche non autorizzate non si potesse ricavare da un mero controllo cartolare delle fatture, necessitando un approfondimento istruttorio mediante l’esame delle cartelle cliniche.

Il coinvolgimento della società ricorrente nel procedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 7 l. n. 241 del 1990, avrebbe peraltro potuto apportare dei rilevanti contributi istruttori, essendo contestato il dato fattuale su cui si basa l’irrogazione della sanzione amministrativa.

Con la sentenza sono sati dunque accolti i motivi relativi al difetto di istruttoria e alla mancata partecipazione endoprocedimentale.

Il provvedimento impugnato è stato, in conclusione, annullato, salvi gli approfondimenti istruttori già ordinati in sede cautelare, eventualmente previo riesercizio del potere amministrativo sanzionatorio.

4. – La sentenza non è stata appellata ed è passata in cosa giudicata.

5. – Con l’odierno ricorso viene, quindi, spiegata azione per il risarcimento dei danni che sarebbero stati ingenerati dal provvedimento annullato, lesivo dell’interesse legittimo della ricorrente, di natura oppositiva, alla prosecuzione pacifica della propria attività.

I danni sono stati stimati in € 2.430.513.

Di questi, € 83.147,00 sarebbero dovuti a titolo di perdita di fatturato, a cui dovrebbe aggiungersi una serie di danni derivanti dall’interruzione del rapporto con i medici specialisti che prestavano la loro opera nella struttura, l’impossibilità di eseguire i numerosi interventi programmati (chirurgia oculistica, visite specialistiche, esami di gastroscopia, ecc.), oltre le probabili richieste risarcitorie che saranno avanzate dalla Hospital Instruments S.r.l., società con la quale esiste da tempo contratto di collaborazione e fornitura per la chirurgia oculistica.

La restante parte del danno deriverebbe dall’impossibilità, a causa del provvedimento di revoca, di realizzare un polo radiologico, programma già ideato, le cui chance di realizzazione erano state azzerate dal provvedimento contestato.

L’ammontare del danno è stato commisurato ai guadagni che ci si sarebbe aspettati di ottenere.

6. – La parte ricorrente ha supportato la propria richiesta risarcitoria con una perizia giurata, chiedendo, in via subordinata, che venisse disposta una consulenza tecnica d’ufficio.

7. – Costituitasi la Regione Calabria, in vista dell’udienza di merito le parti si sono scambiati memorie.

In particolare, l’amministrazione ha contestato la sussistenza dei presupposti per il sorgere di una responsabilità risarcitoria, essendo stato il suo provvedimento annullato per ragioni soltanto procedimentali.

Ha escluso la sussistenza della colpa, dati gli accertamenti svolti dai Carabinieri del NAS.

Ha escluso che i danni lamentati fossero stati dimostrati in giudizio.

Con le memorie di replica, la parte ricorrente ha prodotto documenti contabili.

8. – Il ricorso è stato discusso nel merito e spedito in decisione all’udienza pubblica del 28 maggio 2025.

9. – La documentazione prodotta dalla parte ricorrente in data 6 maggio 2025 è tardiva e non può essere presa in considerazione.

10. – Ciò posto, la domanda spiegata da Clinica Day Surgery Tomaino S.r.l.s. va rigetta per l’assorbente ragione che non vi è la dimostrazione dell’esistenza di pregiudizi risarcibili causalmente ricollegabili all’efficacia del provvedimento di decadenza.

10.1. – Invero, il materiale probatoria acquisito agli atti del giudizio va esaminato alla luce di tre principi di diritto.

Il primo è che nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento: quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo (Cons. Stato, Sez. VII, 15 novembre 2023, n. 9796).

Il secondo è che la perizia stragiudiziale non ha valore di prova nemmeno rispetto ai fatti che il consulente asserisce di aver accertato, ma solo di indizio, al pari di ogni documento proveniente da un terzo, con la conseguenza che la valutazione della stessa è rimessa all'apprezzamento discrezionale del giudice di merito che, peraltro, non è obbligato in nessun caso a tenerne conto (Cass. Civ., Sez. I, 4 marzo 2025, n. 5667)

Infine, la consulenza tecnica d'ufficio non è mezzo istruttorio in senso proprio, avendo la finalità di coadiuvare il giudice nella valutazione di elementi acquisiti o nella soluzione di questioni che necessitino di specifiche conoscenze. Ne consegue che il suddetto mezzo di indagine non può essere utilizzato al fine di esonerare la parte dal fornire la prova di quanto assume, ed è quindi legittimamente negata qualora la parte tenda con essa a supplire alla deficienza delle proprie allegazioni o offerte di prova, ovvero di compiere una indagine esplorativa alla ricerca di elementi, fatti o circostanze non provati (Cass. Civ., sez. Sez. III, 31 marzo 2025, n. 8498).

10.2. – Ciò posto, parte ricorrente ha allegato, ma non dimostrato la dimensione del calo di fatturato subita nel periodo – dall’1 al 22 ottobre 2021 – di chiusura dell’ambulatorio.

Stante la contestazione del dato da parte della difesa regionale, l’allegazione avrebbe avuto bisogno di un riscontro probatorio, che però non può essere individuato, per le ragioni supra illustrate, dalla perizia di parte.

La mancanza di prova, d’altro canto, non è nemmeno superabile con l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio, la quale non ha funzione di mezzo istruttorio.

10.3. – I danni derivanti dall’interruzione del rapporto con i medici specialisti che prestavano la loro opera nella struttura, nonché dall’impossibilità di eseguire i numerosi interventi programmati, non risultano specificati, né, d’altra parte, vi è alcuna documentazione a riguardo.

Allo stesso modo, nessun elemento probatorio consente di ritenere che la Hospital Instruments S.r.l., società con la quale esisteva un contratto di collaborazione e fornitura peer la chirurgia oculistica, abbia avanzato richieste risarcitorie.

10.4. – Nella memoria di replica depositata, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., il 6 maggio 2025, parte ricorrente allega per la prima volta l’esistenza di un danno alla propria immagine, che sarebbe ristorabile mercé l’attribuzione, a titolo di risarcimento, di una somma doppia al fatturato che essa avrebbe prodotto nel periodo di chiusura.

Anche qui, non vi è alcuna evidenza che del provvedimento di decadenza si sia avuta una conoscenza diffusa, tale da poter offuscare l’immagine professionale dell’operatore sanitario privato ricorrente.

10.5. – Quanto, infine, all’allegato danno da perdita di chance di finalizzare del progetto di apertura di un centro radiologico, va operata un’osservazione preliminare. E cioè, che se il pregiudizio lamentato è quello della perdita della chance di ottenere il bene della vita, la quantificazione del danno non può essere commisurata all’ammontare totale dei guadagni che si prevedeva di ottenere. Ciò perché, evidentemente, il danno risarcito non va visto in termini di lucro cessante, ma di danno emergente, inteso quale perdita di un interesse che apparteneva già alla sfera patrimoniale della parte, e che consisteva nella possibilità di ottenere il bene della vita.

Secondo la giurisprudenza, infatti, il danno patrimoniale da perdita di chance non consiste nella perdita di un vantaggio economico, ma piuttosto nella definitiva perdita della possibilità di conseguirlo. L'esistenza di tale danno, peraltro, va valutata ex ante , ovvero nel momento stesso in cui si verifica l'illecito. Il presupposto fondamentale del danno da perdita di chance , quindi, è l'incertezza o piuttosto l'impossibilità di poter affermare con certezza che, se non fosse intervenuto un dato comportamento illecito, il vantaggio economico si sarebbe potuto conseguire (Cass. Civ., Sez. III, 12 aprile 2018, n. 9063).

Ed ancora, la richiesta di risarcimento del danno da perdita da chance non può essere avanzata insieme a quella di risarcimento del danno da lucro cessante futuro da perdita del reddito; i due danni sono, infatti, alternativi e alla vittima spetterà il risarcimento del lucro cessante qualora dimostri, specificatamente, di avere perduto un reddito che verosimilmente avrebbe realizzato, mentre, in mancanza di tale prova, le verrà riconosciuto il risarcimento del danno da perdita di chance (Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2018, n. 3130).

10.6. – A parte ciò, più in radice il Tribunale non rileva nel compendio dimostrativo in atti la prova che il provvedimento annullato abbia conculcato la possibilità di realizzare un centro radiologico.

Invero, la società ricorrente ha chiesto fin dal 2018 l’autorizzazione alla realizzazione di una struttura per l’erogazione di prestazioni di chirurgia generale, angiologia, ginecologia, ortopedia, oculistica, nonché di diagnostica per immagine.

L’autorizzazione è stata concessa dal Comune di Satriano con provvedimento del 20 settembre 2018, n. 7833, previo parere di compatibilità rilasciato dalla Regione Calabria il 4 settembre 2018, prot. n. 295132.

Il progetto è stato realizzato solo parzialmente, con l’esclusione della diagnostica per immagini, tanto che il 3 giugno 2021 la Clinica Day Surgery Tomaino S.r.l.s. ha richiesto la proroga del termine di efficacia dell’autorizzazione.

L’investimento è stato approvato dall’assemblea societaria il 31 maggio 2021, mentre una società consorella ha acquistato un terreno adiacente a quello della struttura già operante il 25 giugno 2021.

In fase di progettazione dell’investimento e di reperimento delle risorse è intervenuto il provvedimento di decadenza che, come visto, ha avuto efficacia dall’1 ottobre al 22 ottobre 2022, ed è stato annullato da questo Tribunale già il 21 marzo 2022, con la sentenza n. 511.

Il successivo 20 giugno 2022 la società ricorrente ha finalmente chiesto l’avvio del procedimento per ottenere l’autorizzazione all’esercizio della diagnostica per immagini, limitatamente all’attività di ecografia, e cioè l’unica esercitabile nella struttura già esistente, nonché delle prestazioni di dermatologia e terapia del dolore.

L’autorizzazione è stata rilasciata con provvedimento della Regione Calabria del 9 dicembre 2022, n. 16173.

Quindi, la società ricorrente ha avuto modo di avviare, sia pure parzialmente, le attività sanitarie che aveva programmato di svolgere.

Nessun documento, e nemmeno alcun elemento logico, dimostra che, annullato il provvedimento di decadenza, la società ricorrente non potesse finalmente realizzare la nuova struttura programmata, per la quale essa stessa allega di avere già la disponibilità dell’area e del progetto, nonché dell’autorizzazione alla realizzazione, e quindi chiedere l’autorizzazione all’esercizio.

11. – Al rigetto della domanda risarcitoria consegue la condanna alla rifusione delle spese, commisurata al valore della lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna Clinica Day Surgery Tomaino S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , alla rifusione, in favore della Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, delle spese e competenze di lite, che liquida nella misura di € 10.000, oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere, Estensore

Vittorio Carchedi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Tallaro	Ivo Correale

IL SEGRETARIO