Pubblicato il 11/08/2025

N. 15470/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11216/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11216 del 2024, proposto da
Gredos S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessio Vinci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del Turismo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
VI – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo D’Impresa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni De Vergottini, Marco Petitto e Gerardo Maria Cinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Teti S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

a) del decreto prot. n. 0047813/24 del 9 agosto 2024, con il quale il Ministero del Turismo ha disposto la non ammissione della domanda FRT0000137 della ricorrente alla partecipazione alle agevolazioni di cui all’art. 3, d.l. 152/2001;

b) della nota VI S.p.A. prot. 43365/24 del 2 agosto 2024 e della relazione istruttoria ad essa allegata;

c) ove occorrer possa, dell’art. 9, commi 2, 3, 4 e 8, del decreto del Ministero del Turismo prot. n. 0001693/23 del 28 gennaio 2023, e dell’art. 9, commi 2, 3 e 4, del decreto del Ministero del Turismo prot. n. 0010135/22 del 5 agosto 2022;

d) di ogni altro atto o provvedimento presupposto, preordinato, consequenziale e/o comunque connesso a quelli sopra indicati, ivi inclusa, ove occorra, la nota VI S.p.A. prot. n. 0201852 del 29 maggio 2024, recante la comunicazione dei motivi ostativi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Turismo e di VI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato il 30 ottobre 2024, Gredos s.r.l. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe affidando il gravame a quattro motivi.

1.1. Con il primo (rubricato “ Violazione del d.m. 28.01.2023 e del d.m. 5.08.2022 – Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Violazione dei principi di trasparenza, massima partecipazione, par condicio e di tassatività delle cause di esclusione – Violazione degli artt. 1362 e ss. c.c. ”), si deduce che il gravato provvedimento di non ammissione (con il quale i Ministero del Turismo ha ritenuto di condividere, per un verso, “ i motivi ostativi all’accoglimento della domanda di partecipazione per la concessione degli incentivi di cui all’art. 3 D.L. n. 152/2021 inviati all’impresa da VI s.p.a. così come riportati nella relazione istruttoria acquisita al prot. n. 43365/24 del Segretariato Generale in data 2/08/2024 ” e, per l’altro verso, “ i motivi addotti da VI s.p.a. avverso le controdeduzioni presentate dall’impresa così come riportati nella relazione istruttoria acquisita al prot. n. 43365/24 del Segretariato Generale in data 2/08/2024 ”) si fonda su un presupposto erroneo, dal momento che la lex specialis non prevedeva l’esclusione delle imprese che, come la ricorrente, avessero inviato telematicamente il modulo di domanda fac simile, corredato di firma digitale, al posto del modulo di domanda generato dal sistema.

1.2. Con il secondo (rubricato “ Violazione degli artt. 20 e 65, d.lgs. 82/2005 – Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, irragionevolezza ed illogicità manifesta – Violazione dell’art. 1, comma 2, l. 241/1990 – Violazione del principio di conservazione degli atti giuridici e del principio della libertà delle forme – Violazione del principio di tutela della concorrenza e dell’art. 41 Cost. - Violazione del principio di imparzialità ”), proposto subordinatamente al primo, per il caso in cui l’avviso pubblico fosse interpretato come se prescrivesse l’obbligo di presentare la domanda esclusivamente per il tramite del modulo generato dal sistema, si lamenta che “ l’esclusione dagli incentivi per la mancata trasmissione del modulo di domanda generato dal sistema anziché di un altro modulo di domanda comunque firmato digitalmente appare in contrasto con gli artt. 20 e 65 del CAD e frutto di un eccessivo formalismo, in violazione del principio di proporzionalità ”, tanto più ove si consideri che il modulo di domanda presentato dalla ricorrente in data 20 marzo 2023 sarebbe “ sostanzialmente identico nel contenuto al modulo di domanda generato dal sistema ” (cfr. il ricorso a p. 16).

1.3. Con il terzo (rubricato “ Violazione dell’art. 6, l. 241/1990 – Violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione ”), si allega che, anche a volere dare seguito all’interpretazione della lex specialis contenuta nella relazione istruttoria di VI e nel provvedimento di non ammissione del Ministero del Turismo, parte ricorrente avrebbe dovuto essere comunque ammessa al soccorso istruttorio in applicazione dell’art. 6, comma 1, lett. b), L. 241/1990.

1.4. Con il quarto (rubricato “ Violazione degli artt. 20 e 65, d.lgs. 82/2005 – Violazione del principio di gerarchia delle fonti - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità ”), si afferma l’illegittimità dell’avviso pubblico del 28 gennaio 2023, e segnatamente del suo art. 9, in quanto, nel disporre l’inammissibilità di una domanda presentata con un modulo differente da quello generato dal sistema, ancorché completo di tutti i dati dalla suddetta lex specialis , lo stesso sarebbe in contrasto in parte qua con le norme citate nel secondo motivo di ricorso in materia di autenticazione e riconducibilità della domanda di cui agli artt. 20 e 65 del CAD, nonché viziato da eccesso di potere per le ragioni individuate a p. 23 del gravame.

2. VI – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. e il Ministero del Turismo si sono costituiti in resistenza, rispettivamente, il 5 novembre 2024 e l’11 novembre 2024.

3. Alla camera di consiglio del 12 novembre 2024 si è preso atto della rinuncia all’istanza cautelare ad opera della ricorrente.

4. All’udienza pubblica del 24 giugno 2025, in vista della quale sono stati depositati documenti (ad opera di parte ricorrente) e memorie (ad opera di parte ricorrente e della resistente VI), la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Può prescindersi, al di là del profilo della capienza delle residue risorse destinate al finanziamento del progetto per cui è causa, dal problema della eventuale necessità di integrazione del contraddittorio, ricorrendo, per quanto si dirà nel prosieguo, i presupposti di cui all’art. 49, comma 2, c.p.a.

2. Il primo motivo di ricorso non è meritevole di accoglimento.

2.1. Invero, l’art. 9 del D.M. 1693/23 del 28 gennaio 2023 (cfr. doc. 3 di parte ricorrente), ossia la lex specialis della procedura per cui è causa, dispone, al comma 4, che “ Sono nulle le domande non compilate e presentate tramite la procedura on line ” e, al comma 8, elenca le attività che compongono “ l’iter di presentazione della domanda ”, da seguire “ a pena di invalidità ” e consistenti nella registrazione ed accesso alla Procedura informatica attraverso l’utilizzo del Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) o Carta d’identità elettronica (CIE), nell’inserimento delle informazioni e dei dati richiesti per la compilazione della domanda, nella generazione del modulo di domanda, contenente le informazioni e i dati forniti dall’impresa proponente e apposizione della firma digitale, nel caricamento del modulo di domanda firmata digitalmente, nel caricamento degli allegati firmati digitalmente, laddove richiesto, nell’inoltro dell’istanza e dei relativi allegati con conseguente generazione del protocollo e nel rilascio, da ultimo, da parte della piattaforma on line dell’attestazione di avvenuta presentazione della domanda, recante il giorno e l’orario di acquisizione della medesima ed il suo protocollo.

2.2. Il medesimo comma 8 dispone, infine, che “ Le domande presentate secondo modalità non conformi a quanto indicato nel Decreto e nel presente Avviso non saranno prese in esame ”.

2.3. Ritiene il Collegio, per quanto appena evidenziato, che l’inequivoco contenuto della lex specialis non lasciasse margini di discrezionalità in capo al soggetto gestore della procedura e al Ministero del Turismo e che dunque la domanda di parte ricorrente, presentata secondo modalità differenti da quelle previste dall’avviso pubblico, e segnatamente mediante la compilazione del fac simile della domanda, non fosse suscettibile di essere presa in esame.

3. Il secondo e il quarto motivo, che in ragione della loro connessione, possono essere congiuntamente esaminati, non sono fondati.

3.1. Il passaggio dell’art. 9, comma 8, sopra trascritto al paragrafo 2.2 chiarisce che il rispetto della procedura di compilazione della domanda ivi descritta costituiva, a prescindere dalla validità della suddetta domanda, un requisito per l’avvio dell’istruttoria sulla stessa.

3.2. In coerenza con l’osservazione che precede, va rilevato che, nel caso in esame, non è stata posta in questione la validità della domanda alla stregua del disposto dell’art. 65 C.A.D. (che dunque non risulta violato), ma è stata, piuttosto, affermata l’inammissibilità della stessa alla luce del richiamato art. 9 della lex specialis (cfr. p. 1 del doc. 23 di parte ricorrente).

3.3. Per altro verso, i rilievi di p. 23 del gravame, relativi alla irragionevolezza degli oneri formali imposti, nonché alle conseguenze a dire di parte ricorrente eccessivamente gravose agli stessi collegate, non colgono nel segno.

3.4. Da un primo punto di vista, parte ricorrente non ha allegato, prima ancora che provato, l’impossibilità o anche solo la difficoltà di attenersi alle indicazioni della lex specialis , sicché l’imposizione di una specifica modalità di generazione del modulo di domanda non appare di per sé illogica o irragionevole, tanto più a fronte dei rilievi di VI secondo cui detti adempimenti formali sono stati imposti al fine di “ attestare la perfetta corrispondenza delle informazioni inserite nel portale dall’impresa e la domanda presentata, contribuendo a snellire le procedure di verifica dell’Agenzia ” (cfr. p. 6 della memoria dell’8 novembre 2024 di VI).

3.4.1. Tale ultima notazione – relativa all’idoneità, in astratto, delle modalità di generazione del modulo di domanda a consentire una velocizzazione della procedura – non è stata contestata dalla ricorrente, la quale si è limitata a constatare che in concreto, al momento dell’esame della sua domanda, l’amministrazione non aveva esigenze di snellimento e accelerazione dei tempi, avendo esaminato 158 domande nel torno di tempo compreso tra il 31 maggio 2024 e il 2 settembre 2024 ed essendo stata in grado di istruire la domanda della ricorrente negli stessi tempi in cui ha istruito le altre, rigettandola il 9 agosto 2024.

3.4.2. Dette censure, tuttavia, non consentono di ritenere irragionevoli le previsioni del bando, perché non ne revocano in dubbio l’astratta idoneità a consentire la velocizzazione della procedura e, anzi, si fondano sulla allegazione di elementi in fatto (basati sul numero di domande esaminate e sul tempo impiegato da VI per tale esame) che invero la confermano.

3.5. Dal secondo punto di vista, va rammentato che in materia di finanziamenti pubblici si configurano in capo al singolo partecipante obblighi di correttezza – specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità – rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost., che impongono che quest’ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli e di presentare documenti (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 22 febbraio 2019, n. 1236).

3.5.1. Ebbene, oltre che non irragionevoli, le previsioni del bando sulla forma della domanda richiedevano a parte ricorrente un onere minimo di cooperazione, che quest’ultima poteva e doveva adempiere, tanto più ove si consideri che l’invito a seguire la procedura di cui all’art. 9, comma 8, del più volte richiamato D.M. 28 gennaio 2023 è stato ribadito sia nelle FAQ (cfr. doc. 3 di VI), sia, per non contestata affermazione di VI (cfr. p. 2 della memoria dell’8 novembre 2024), nella pagina del sito di quest’ultima dedicata alla procedura in esame, peraltro provvista di una guida alla compilazione della domanda.

3.6. Ne consegue che, non potendosi riscontrare, a monte, alcuna invalidità, in parte qua , del bando, il soggetto gestore della procedura era tenuto, a valle, a darvi applicazione, escludendo la parte ricorrente che non si era conformata alle previsioni di tale bando.

4. Il terzo motivo di ricorso non è suscettibile di accoglimento.

4.1. Secondo consolidata giurisprudenza, infatti, il ricorso al soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui confligge con il principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione. La linea di demarcazione tra i concetti di “regolarizzazione documentale” ed “integrazione documentale”, deve desumersi dalle qualificazioni stabilite ex ante nel bando, nel senso che il principio del soccorso istruttorio è inoperante ogni volta che vengano in rilievo omissioni di documenti o inadempimenti procedimentali richiesti a pena di esclusione dalla lex specialis (specie se si è in presenza di una clausola univoca, quale, nel caso di specie, quella inserita al comma 8 dell’art. 9), dato che la sanzione scaturisce automaticamente dalla scelta operata a monte e, conseguentemente, l’integrazione si risolverebbe in un effettivo vulnus del principio di parità di trattamento. In definitiva, in presenza di una previsione chiara e dell’inosservanza di questa da parte di un concorrente (si tratti di gara o di altro tipo di concorso), l’invito alla integrazione costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio , che verrebbe vulnerato dalla rimessione in termini, per mezzo della sanatoria (su iniziativa dell’Amministrazione) di una documentazione incompleta o insufficiente ad attestare il possesso del requisito di partecipazione da parte del concorrente che non ha presentato, nei termini e con le modalità previste dalla lex specialis , una dichiarazione o documentazione conforme al bando (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. I, parere 31 gennaio 2024, n. 165).

4.2. I principi appena richiamati risultano ulteriormente corroborati se calati nello specifico contesto delle procedure di finanziamento previste nell’ambito del P.N.R.R., caratterizzate da termini particolarmente celeri il cui rispetto è necessario per la copertura finanziaria dei progetti da parte dell’Unione europea, con la conseguenza che l’attivazione del soccorso istruttorio per ogni domanda incompleta finirebbe per determinare un rallentamento evidente del procedimento con il rischio di non poter accedere ai fondi europei e, quindi, di far gravare, in ultima istanza, sulla collettività (nel caso in cui il progetto sia mantenuto pur in caso di perdita della copertura eurounitaria) i costi per il finanziamento di progetti la cui procedura di assegnazione sia rallentata dalla scarsa attenzione di alcuni dei partecipanti (così, Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2023, n. 1232).

5. In conclusione, per le ragioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

6. Sussistono giustificati motivi, in ragione della novità e della complessità delle questioni oggetto di causa, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Edoardo Fiorani	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO