Pubblicato il 02/12/2021

N. 03599/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01429/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1429 del 2014, proposto da
S.Fi.De. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lo Castro Andrea e Pantano Massimiliano, domiciliato ex lege presso la Segreteria del Tar Catania in Catania, via Istituto Sacro Cuore n. 22;

contro

Comune di Messina, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Ciccone Alberto Ciccone, domiciliato ex lege presso la Segreteria del Tar Catania in Catania, via Istituto Sacro Cuore n. 22;
Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, ed ivi domiciliato in via Vecchia Ognina, 149;

per l'accertamento

della antigiuridicità del mancato perfezionamento del procedimento aperto dall’avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006, a causa di una altrettanto antigiuridica situazione di silenzio-inadempimento determinata dall’inrezia del Comune di Messina;

per la condanna

in forma specifica del Comune di Messina a stipulare l’atto di impegno formale di acquisto degli alloggi offerti in vendita dalla società ricorrente;

per l'annullamento

- della deliberazione di G.M. n. 151 dell'11.3.2014, con la quale il Comune di Messina ha indetto una nuova procedura di acquisto alloggi da destinare alla locazione definitiva a favore dei nuclei familiari insediati in Fondo Fucile, all'interno dell'area da risanare denominata Ambito "E", rione Gazzi - F.do Fucile - via Taormina, del bando di gara allegato alla delibera predetta, nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ivi incluso la nota prot. n. 2705 del 22.1.14.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Messina e dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2021 il dott. Gustavo Giovanni Rosario Cumin;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006, a firma del dirigente dell’allora dipartimento delle politiche della casa, risanamento, edilizia residenziale pubblica, è stato bandito l’acquisto di numero 50 alloggi da destinare alla locazione definitiva dei nuclei dei nuclei familiari insediati nelle aree da risanare indicate nel bando medesimo, secondo le finalità dell’edilizia residenziale sovvenzionata, nell’ambito degli interventi di risanamento del territorio della città di Messina in attuazione dell’articolo 2 della legge regionale n. 10/1990. Con istanza del 6.8.2007, prot. n. 2/5312, la ditta UG TR sas ha presentato al Comune di Messina il progetto per la costruzione di tre corpi di fabbrica denominati A, B e C a tre elevazioni fuori terra più seminterrato da realizzarsi su proprio terreno sito in Messina, contrada Rocche, meglio identificato in Catasto al foglio 152, partt. 50 e 51, ricadenti nel PRG vigente nel P.P.R. S. UC (ambito F) in zona "Rl". In data 21.11.2007 la predetta impresa ha poi trasmesso al Dipartimento comunale Politiche della Casa la proposta di vendita di n. 24 alloggi, in corso di costruzione, in Messina, contrada Rocche.

Con nota prot. n. 203 del 17. l .2008 il Dipartimento comunale Politiche della Casa ha comunicato alla società proponente l'interesse all'acquisto dell'intero complesso di n. 24 alloggi . La società UG TR sas con nota del 30.1.2008 ha comunicato al Comune di Messina che, con atto in notaio Silverio Magno di Messina del 25.1.2008, ha trasferito alla società S.Fi.De. srl di Messina il terreno oggetto dell'intervento costruttivo per la realizzazione di n. 24 alloggi unitamente al progetto redatto sullo stesso terreno e presentato al Comune di Messina in data 6.8.2007, prot. n. 2/5312.

Con nota del 18.2.2008 la società S.Fi.De. srl ha comunicato al Comune di Messina la propria volontà di confermare la proposta contenuta nella nota del 17.1.2008, prot. n. 215, ed il Comune, dal canto suo, con nota di riscontro del 22.2.2008, prot. n. 643, nel prendere atto dell'avvenuto trasferimento del terreno della UG TR sas alla ricorrente, ha confermato a quest'ultima l'interesse ad acquistare per le finalità di risanamento, il complesso di alloggi offerto in vendita.

Essendo stata assentita tacitamente la concessione edilizia ai sensi dell'art. 2 della legge regionale n. 17/94, la Sfide srl con nota prot. n. 2/231 O del 31.3 .2008 ha comunicato al Dipartimento Attività Edilizie e Repressione Abusivismo del Comune di Messina l'inizio dei lavori, e con successiva nota del 7.4.2008, prot. n. 1313, ha trasmesso al Dipartimento Politiche della Casa e Risanamento la copia della comunicazione di inizio lavori, la concessione assentita, la documentazione richiesta dal Dipartimento con nota del 22.2.2008, nonché indicato il nominativo del progettista e del direttore dei lavori. Nelle more, ed essendo state emanate le nuove norme di attuazione nelle quali, tra l'altro, per le zone "Rl" è prevista la '" possibilità di edificazione fino a sei elevazioni fuori terra, la ricorrente in data 13.6.2008 ha trasmesso al Comune di Messina il progetto di variante nel quale, senza alterare la volumetria ed il numero degli alloggi, ha previsto la costruzione di due corpi di fabbrica anziché tre per come previsto nell'originario progetto (A e B) a sei elevazioni fuori terra oltre piano interrato per ogni corpo di fabbrica destinato a parcheggio e precisamente, quello del corpo A, a quota 47,55, e quello del corpo B a quota 50,50; ogni alloggio di superficie utile di circa 95,00 mq è dotato di posto auto coperto per una superficie media di circa 21,00 mq . Il Comune di Messina, esaminato il progetto in variante, in data 28.9.2009, ed in sostituzione della concessione edilizia assentita tacitamente, ha rilasciato alla ricorrente la concessione edilizia n. 125/2009 relativa ai lavori di costruzione di n. 2 corpi di fabbrica denominati A e B, a sei elevazioni fuori terra più seminterrato, in contrada Rocche, per un volume edilizio di mc. 7.894,20, sulla superficie fondiaria di mq. 2.772,35, distinta in Catasto al foglio 152, partt. 50 e 51 (entrambe parziali), ricadenti nel PRG vigente e nel P.P.R. Ambito F in zona "Rl ", in conformità al progetto prot n. 2/3951 del 16.6.08, che ha riportato il parere favorevole da parte della C.E.C. nella seduta del 29.10.2008, e ottenuto tutti gli altri pareri e nulla osta favorevoli e, in particolare, il parere dell 'AMAM rilasciato in data 15 .1 O .2007, il parere igienico sanitario dell'ASL ottenuto il 28.11.2008 il parere dell'Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Messina ai fini del vincolo idrogeologico ottenuto in data 10.10.2007, il parere del Comando Provincia dei VV.FF. ottenuto in data 2.11.2007 per il corpo A e in data 24.10.2007 per il corpo B.

La Giunta Comunale di Messina con propria deliberazione ha poi autorizzato la stipula del preliminare di compravendita dei suddetti alloggi offerti dalla S.Fi.De. srl..

Senonchè, da ultimo, con la deliberazione n. 151 dell' 11.3.2014 della Propria Giunta Municipale, il Comune di Messina, anziché procedere alla sottoscrizione degli atti di acquisito con la ricorrente, ha indetto un nuovo bando per l'acquisto di alloggi da destinare alla locazione definitiva a favore dei nuclei familiari insediati in Fondo Fucile, all'interno dell'area da risanare denominata "Ambito E - Gazzi - F.do Fucile - Via Taormina", prevedendo, nell'ambito dei criteri di preferenza, tra gli alloggi da acquistare, anche alloggi in corso di costruzione, come tali non dotati di abitabilità, al pari di quanto previsto nel precedente bando pubblicato il 10.12.2006.

Ritenendo illegittima la deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina, e più in generale la condotta dilatoria di quest’ultimo, la S.Fi.De. srl, agendo a mezzo del proprio legale rappresentante, impugnava con ricorso notificato il 08/05/2014 il predetto atto, in uno, ove dovesse occorrere, con la nota n. 2705 del 22/01/2014 dell’Assessorato Regionale alle Infrastrutture ed alla Mobilità della Regione Siciliana.

Si costituivano in giudizio tanto il Comune di Messina, quanto l’Assessorato Regionale alle Infrastrutture ed alla Mobilità della Regione Siciliana.

In data 01/12/2021 si teneva l’udienza pubblica per il ricorso in epigrafe, che veniva trattenuto in decisione.

I – Il ricorrente, articolando poi ciascuna in singoli motivi di ricorso, ha proposto tre distinte domande: una – contraddistinta dalla lettera A – relativa alla antigiuridicità del mancato perfezionamento del procedimento aperto dall’avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006; e due – contraddistinte dalle lettere B e C – di annullamento. Il punto, però, è che la domanda di annullamento ex lettera B è stata genericamente correlata al “ procedimento avviato ai sensi del bando pubblicato il 10.12.2006 ”, senza mai avere alcuno specifico oggetto proprio perché quel “ procedimento ” … non si è mai concluso con un atto formale dell’Amministrazione intimata che potesse essere contestato! La situazione è quindi ben diversa da quella che caratterizza il ricorso parimenti chiamato nella presente udienza e contraddistinto dal n. 1000/2014 di R.G. In quell’ambito infatti il Comune di Messina aveva espressamente rappresentato con nota prot. n. 29496 del 6.2.2014 di non poter stipulare l’impegno formale di acquisto. Il fatto che in questo come nell’altro caso il Comune Peloritano abbia potuto ritenere di doversi uniformare all’opinione dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana, il quale con nota prot. n. 2705 del 21.1.2014 ha fatto presente che, ai fini del finanziamento, gli alloggi offerti in vendita dal ricorrente avrebbero dovuto essere in possesso di agibilità e che, prima di ciò, non avrebbe finanziato l’acquisto, rimane però una mera congettura della società ricorrente in relazione alla presente controversia – in assenza di formali atti del Comune di Messina di tenore analogo alla nota prot. n. 29496 del 6.2.2014. Non vi è quindi alcuna possibilità di transustanziare la nota n. 2705 del 22/01/2014 dell’Assessorato Regionale alle Infrastrutture ed alla Mobilità della Regione Siciliana in un atto di chiusura del procedimento aperto dall’avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006; di tal che, in relazione ad esso, l’unica azione che è possibile fruttuosamente coltivare è quella contro il silenzio-inadempimento della P.A. ex art. 117 c.p.a. Per contro, l’azione di annullamento di cui alla lettera B, in quanto carente di una delle condizioni dell’azione sub specie della possibilità giuridica – in questo caso: per l’assenza di un provvedimento amministrativo che possa essere annullato in quanto illegittimo – della pronuncia chiesta al giudice adito, deve essere dichiarata inammissibile.

II – Ad stessa sorte, anche se per altre ragioni, è condannata la domanda di annullamento di cui alla lettera C, proposta avverso la deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina.

In proposito occorre osservare che alla sussistenza di un interesse al ricorso della società ricorrente in parte qua nuoce la circostanza del non aver essa mai formulato alcuna proposta con riguardo alla deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina. Infatti, come da prevalente giurisprudenza ( ex plurimis , (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 27 settembre 2012 n. 5111; Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 29 luglio 2008, n. 3786), nell’ipotesi di iniziative di ricorso al mercato da parte della P.A. – da intendersi non necessariamente e soltanto come un formalizzato avvio di procedure di evidenza pubblica – l’interesse a ricorrere presuppone la partecipazione alla procedura avviata dai relativi atti. Nel caso di specie, la volontarietà della estraneità della società ricorrente alla procedura aperta dalla deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina esclude dunque la titolarità di un qualunque interesse a ricorrere della società ricorrente.

Né a ciò può supplire la possibilità di configurare deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina quale atto di revoca implicita della procedura per l’acquisizione di alloggi avviata dal Comune di Messina con avviso del 10.12.2006.

Dalla comparazione fra i suddetti atti non emerge infatti in alcun modo una perfetta sovrappponibilità degli ambiti territoriali contemplati all’interno degli avvisi in considerazione. Mentre infatti nella e deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina si specificava che la avviata procedura per l’acquisto di alloggi era finalizzata “ al risanamento dell’area di Fondo Fucile all’interno del Piano Particolareggiato di Risanamento – Ambito “E””, quella avviata con avviso del 10.12.2006 si riferiva in modo più ampio ad “ alloggi da destinare alla locazione definitiva in favore dei nuclei familiari insediati nelle zone da risanare”, con menzione di aree ulteriori e diverse quali “Annunziata; Giostra - Ritiro -Tremanti; Camara - Bisconte; Santa UC - S. Filippo; Minissale - Bordonaro -S. Filippo Alto ”: nulla quindi precludendo che l’acquisto degli alloggi offerti in vendita in conformità a quest’ultimo potesse andare a beneficio delle esigenze abitative di nuclei familiari insediati nelle aree da risanare comprese nel P.P.R., ma diverse dall’area di Fondo Fucile all’interno del Piano Particolareggiato di Risanamento – Ambito “E””; e più in particolare proprio a vantaggio degli abitanti residenti in S. UC – ambito “F”, dove gli alloggi offerti in vendita dalla società ricorrente avrebbero dovuto essere localizzati.

Dato allora che, secondo una maggioritaria e condivisa giurisprudenza, un atto amministrativo implicito può configurarsi soltanto allorchè “(si congiungano) i due elementi di una manifestazione chiara di volontà dell'organo competente e delle possibilità di desumere in modo non equivoco una specifica volontà provvedimentale nel senso che l'atto implicito deve essere l'unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà" (cfr. Cons. Stato, Sez, V, n. 589/2019; Sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5887)”[ da ultimo CGA, sent. 21 maggio 2021, n. 466], deve escludersi che, per la diversità di ambito territoriale di riferimento che caratterizza la deliberazione n. 151 dell'11.3.2014 della Giunta Municipale del Comune di Messina e l’avviso del 10.12.2006 del Comune di Messina possa desumersi dalla prima “ una specifica volontà provvedimentale ” tale da configurare esser stata esercitata pel suo tramite, mediante un “ atto implicito (che) deve essere l'unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà ”, una revoca del secondo. Anche l’azione costitutiva di annullamento di cui alla lettera C viene dunque dichiarata inammissibile per carenza (stavolta per carenza di interesse a ricorrere).

III – L’unica azione scrutinabile nel merito è pertanto quella contro il silenzio-inadempimento della P.A. di cui alla lettera A, articolata mediante la deduzione dei vizi di violazione della disciplina del procedimento o falsa applicazione degli articoli 1,2 e 6 della legge n. 241/1990, di mancata doverosa conclusione del procedimento nonché di eccesso di potere sviamento dal pubblico interesse.

Posteriormente all’avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006, e alla proposta di vendita di n. 24 alloggi, in corso di costruzione, in Messina, contrada Rocche della ditta UG TR sas del 21.11.2007, le positive manifestazioni d’interesse del Comune intimato, dapprima nota prot. n. 203 del 17.l .2008, e poi con nota del 22.2.2008, prot. n. 643, (a seguito dell'avvenuto trasferimento del terreno della UG TR sas alla società attuale ricorrente per la realizzazione del medesimo intervento edilizio), escludono che la prolungata inerzia di quello possa risultare in qualche modo giustificata. Anche qualora si voglia ricondurre soltanto alla manifestazione di interesse prot. n. 643 del 22.2.2008 del Comune di Messina l’inizio del termine massimo generale di 30 giorni ex art. 2 L. n. 241/1990 per la conclusione di procedimenti amministrativi, è evidente quanto grave fosse – poiché pari (già) a 6 anni al momento della notifica del presente atto di gravame – il ritardo del Comune intimato nel concludere quello che originava dall’avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006 ; e poco importa se positivamente, così pervenendo all’acquisto degli immobili offerti in vendita dalla società attuale ricorrente, ovvero negativamente, con atto formale che esplicitasse le ragioni per le quali al loro acquisto non si era potuto procedere.

Il Collegio pertanto riconosce esser stato violato da parte del Comune di Messina l’art. 2 della L. n. 241/1990.

IV – Per quanto attiene alla domanda risarcitoria formulata con il ricorso in epigrafe, al suo interno la società ricorrente si era riservata di meglio specificarla nel proseguo del giudizio. Ma poiché ciò non è mai concretamente avvenuto, la genericità della domanda di tutela giurisdizionale in questa sua parte ne impone la (altrettanto parziale) reiezione.

V – Il Collegio in parte dichiara inammissibile per originaria carenza d’interesse, ed in parte accoglie il ricorso in epigrafe, per gli effetti accertando l’obbligo del Comune intimato di definire con proprio atto formale, entro il termine di giorni 60 dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, il procedimento che, sulla base dell’avviso pubblicato nell’albo pretorio del Comune di Messina il 10.12.2006, è stato originariamente aperto dall’istanza del 6.8.2007, prot. n. 2/5312, della ditta UG.

Tenuto conto della vittoria soltanto parziale della società ricorrente, e dell’altrettanto parziale sua soccombenza, il Collegio ritiene di dover interamente compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) in parte dichiara inammissibile, ed in parte accoglie, per gli effetti di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Giuseppa Leggio, Consigliere

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gustavo Giovanni Rosario Cumin	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO