Pubblicato il 10/05/2025

N. 00518/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01145/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1145 del 2024, proposto da
Eco Cons s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Varazze, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Viscardi, con domicilio digitale come da pec da registri di Giustizia;
la società Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Enrica Croci, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, al corso Aurelio Saffi 7/2;

per l'annullamento

della nota del Comune di Varazze prot. n. 27527 del 25.9.2024 (e, in subordine, della nota comunale prot. n. 33603 del 19/11/2024 e della nota di RFI n. 8355 del 25/10/2024), nonché per l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Varazze e della società Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il dott. Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la Società ECO CONS s.r.l. espone: - di essere promissaria acquirente dell’immobile sito in Varazze, alla via Padre Lorenzo Piazza, n. 1 (cd. “Ex Albergo Park Hotel”); - di aver presentato al Comune di Varazze, in data 20.6.2024, richiesta di permesso di costruire ex art. 10 D.P.R. 380/2001 per la realizzazione di un “Progetto di frazionamento con cambio d’uso dell’Ex Albergo Park Hotel”; - che, essendo venuto meno il vincolo alberghiero ex L.R. n. 1/2008, giusta deliberazione C.C. n. 18 del 27.4.2022, il progetto si propone di recuperare la struttura dell’ex albergo, in disuso da svariati anni, al fine di riqualificare l’area e creare 21 alloggi residenziali mediante frazionamento e mutamento della destinazione d’uso; - che il progetto non comporta modifiche strutturali al fabbricato, né ampliamenti in termini di volume, e che, anzi, si prevede la demolizione di una struttura adiacente all’edificio “principale”, in precedenza adibita a ristorante dell’albergo, in tal modo riducendone l’ingombro; - che il Comune di Varazze, con nota prot. n. 27527 del 25.9.2024, comunicava alla società che sarebbe stato necessario, ai fini del rilascio del p.d.c., acquisire il parere di RFI – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., ai sensi degli artt. 49 e 60 del D.P.R. 753/1980, in ragione della posizione dell’ex albergo, situato a meno di 30 metri dalla linea ferroviaria, dunque nella fascia di rispetto; - che il Comune, con la stessa nota del 25.9.2024, indiceva Conferenza di Servizi decisoria in modalità asincrona ex art. 14- bis L. n. 241/90, convocando RFI affinché si esprimesse sul parere di sua competenza ex art. 60 D.P.R. 753/1980, trasmettendole l’intera pratica e concedendo termine fino al 26.10.2024 per rendere il parere richiesto; - che, nonostante la convocazione, RFI rimaneva inerte, chiedendo, con nota 25.10.2024, n. 8355, di essere dispensata dalla partecipazione alla Conferenza di Servizi, adducendo un’asserita incompatibilità tra il modulo conferenziale ed il procedimento istruttorio richiesto per l’autorizzazione alla deroga ex artt. 49 e 60 D.P.R. 753/1980; - che il Comune di Varazze, ricevuta la nota di RFI, invece di ritenere formato il silenzio-assenso ex art. 14- bis , co. 4, L. 241/90, ha emesso la nota prot. n. 33603 del 19/11/2024, con cui ha condiviso le osservazioni di RFI, invitando la società a “produrre la documentazione necessaria direttamente alla Rete Ferrovie dello Stato” .

Agisce per l’annullamento della nota del Comune di Varazze prot. n. 27527 del 25.9.2024 (e, in subordine, della nota comunale prot. n. 33603 del 19/11/2024 e della nota di RFI n. 8355 del 25/10/2024), nonché per l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire.

Si duole che il Comune di Varazze abbia ritenuto necessario acquisire, ai fini del rilascio del P.d.C., il parere di RFI – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., ai sensi degli artt. 49 e 60 D.P.R. 753/1980 e, a sostegno del gravame, ha dedotto due motivi di ricorso, come segue.

1. Con riferimento alla nota del Comune di Varazze del 25.9.2024 n. 27527: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e 60 D.P.R. 753/1980 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 14 e ss. L. n. 241/90 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20 D.P.R. 380/2001.

Premesso che la ratio della normativa deve rinvenirsi nella valutazione di pericolosità presunta della “nuova edificazione” in prossimità dell’infrastruttura ferroviaria, l’intervento sull’ex albergo, comportando un cambio di destinazione d’uso senza modifiche all’edificio oggetto d’intervento in termini di “costruzione, ricostruzione o ampliamento”, non rientrerebbe tra quelli vietati dall’art. 49 del D.P.R. n. 753/1980, sicché il Comune non avrebbe potuto indire la Conferenza di Servizi, e il procedimento avrebbe dovuto essere svolto secondo la disciplina prevista dall’art. 20 del D.P.R. 380/2001, con la conseguente formazione del silenzio-assenso (il termine per l’adozione del provvedimento finale sarebbe scaduto in data 20.9.2024).

2. In subordine: con riferimento alla nota di RFI del 25.10.2024 e alla nota del Comune del 19.11.2024 – Violazione dell’art. 14- bis L. n. 241/90. Eccesso di potere per adozione di un atto soprassessorio – Violazione dell’obbligo di provvedere ex art. 20 D.P.R. 380/2001 – Conseguente formazione del silenzio-assenso nell’ambito della Conferenza di Servizi.

Nella denegata ipotesi in cui l’acquisizione del parere di RFI fosse da ritenersi necessaria anche per un semplice intervento di “cambio d’uso”, ciò nondimeno le note adottate nell’ambito della Conferenza di Servizi da RFI e dal Comune sarebbero illegittime per violazione dell’art. 14- bis L. n. 241/90, in quanto la disciplina della Conferenza di Servizi decisoria asincrona non consente ad una P.A. interpellata in sede di Conferenza di richiedere la propria “esenzione” dal rendere il parere, od alla amministrazione procedente di “estromettere” su richiesta un ente non collaborativo, consentendogli di esprimersi al di fuori della Conferenza.

Ne conseguirebbe la formazione del titolo per silenzio assenso, anche in virtù del carattere totalmente immotivato del parere negativo espresso da R.F.I. in chiusura della nota 25.9.24.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso Rete Ferroviaria Italiana R.F.I. s.p.a. ed il Comune di Varazze, controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

In via preliminare, R.F.I. eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione (in quanto a tal fine non sarebbe sufficiente la posizione di promissario acquirente dell’immobile) e per carenza di interesse, sotto un duplice profilo: vuoi perché non è stato stipulato il contratto definitivo di compravendita entro il termine del 31.12.2023, previsto nel preliminare di acquisto; vuoi perché non si sarebbe perfezionata la procedura per lo svincolo alberghiero ex L.R. 1/2008.

Alla pubblica udienza del 9 aprile 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Occorre anzitutto affrontare le eccezioni preliminari sollevate dalla difesa di R.F.I., che sono tutte infondate.

Nell’ordine: 1) la società Eco Cons s.r.l. agisce in qualità di richiedente il permesso di costruire (doc. 4 delle produzioni 6.12.2024 di parte ricorrente), e pertanto si afferma titolare di una tipica posizione legittimante di interesse legittimo pretensivo, essendo ius receptum che il titolo edilizio possa essere richiesto anche dal promissario acquirente, quando consti – come nel caso di specie (vedi la “premessa” del preliminare, doc. 12 delle produzioni 6.12.2024 di parte ricorrente) – il consenso del proprietario (così Cass. civ., Sez. II, Ordinanza, 28/6/2024, n. 17959; Cons. di Stato, Sez. IV, Sentenza, 16/3/2012, n. 1488); 2) nel contratto preliminare di compravendita, il mancato rispetto del termine finale del 31.12.2023 non è affatto dedotto come essenziale ex art. 1457 c.c.; 3) gli adempimenti di cui dell’art. 2, comma 3 della legge regionale Liguria 7 febbraio 2008, n. 1 (aggiornamento dell’elenco comunale degli immobili vincolati e comunicazione alla Regione dell'avvenuto svincolo e dell'elenco aggiornato) non hanno natura costitutiva dello svincolo - che rimonta alla adozione della pertinente deliberazione di consiglio comunale -, ma soltanto dichiarativa, di pubblicità notizia.

Ciò posto, il ricorso è palesemente fondato, sotto tutti i profili dedotti.

Giova prendere le mosse dalla natura dell’intervento contestato, di ristrutturazione mediante frazionamento dell’ex albergo “Park Hotel”, con cambio d’uso verso la residenza, senza incremento di volume e nel rispetto dell’attuale sagoma dell’edificio (cfr. la relazione tecnico descrittiva – doc. 5 delle produzioni 6.12.2024 di parte ricorrente).

Stando così le cose, l’intervento è qualificabile come ristrutturazione di un edificio esistente, e dunque non ricade propriamente nel divieto di cui all’art. 49 del D.P.R. n. 753/1980 ( “lungo i tracciati delle linee ferroviarie è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie” ), ma, semmai, è soggetto agli obblighi di cui all’art. 47, concernenti “i fabbricati e le opere di qualunque genere esistenti lungo le ferrovie” , che “debbono essere mantenuti in condizioni tali da non compromettere la sicurezza dell'esercizio” ).

A prescindere dal titolo edilizio concretamente utilizzato (essendo comunque in facoltà dell’interessato richiedere il permesso di costruire anche per interventi minori, di regola subordinati a S.C.I.A. – cfr. art. 22 comma 7 D.P.R. n. 380/2001), la ristrutturazione è infatti un intervento sul patrimonio edilizio esistente (così già l’art. 31 lett. d) della legge 5.8.1978, n. 457), ed integra una “nuova costruzione”, rilevante anche ai fini dell’art. 49 DPR n. 753/1980, soltanto ove comporti ampliamento “all’esterno della sagoma esistente” (art. 3 comma 1 lett. e.1) del D.P.R. n. 380/2001).

Sebbene non fosse necessario l’interpello di R.F.I. ai fini del rilascio dell’autorizzazione in deroga ex art. 60 del D.P.R. n. 753/1980, nondimeno non pare censurabile il contegno del Comune di Varazze, che, in un’ottica prudenziale e aderendo alla sollecitazione in tal senso della stessa società ricorrente (cfr. la relazione tecnico descrittiva – doc. 5 delle produzioni 6.12.2024 di parte ricorrente, p. 12 e ss: “Ad ogni buon conto, e qualora si ritenesse che la positiva conclusione dell’iter amministrativo teso al rilascio del richiesto titolo edilizio “sia subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici” e, segnatamente, all’acquisizione del nullaosta degli Uffici preposti alla tutela di cui all’art. 60, D.P.R. n. 753/1980, si insta, ai sensi dell’art. 14, comma 2, L. n. 241/1990, affinché sia eventualmente convocata apposita Conferenza di Servizi.” ), ha ritenuto di indire apposita Conferenza di Servizi, convocando anche R.F.I..

A fronte della convocazione in Conferenza di Servizi in forma semplificata e in modalità asincrona, e della trasmissione in forma integrale di tutta la documentazione progettuale allegata all’istanza di permesso di costruire (cfr. la nota comunale 27257 del 265.9.24), del tutto ingiustificabile è invece il contegno di R.F.I., che, senza eccepire una diversa qualificazione dell’intervento (nuova costruzione, in luogo di ristrutturazione), ma invocando una sorta di ius singularis , si è ritenuta esentata dal partecipare alla conferenza, rifiutandosi di esprimere in quella sede – e, dunque, di introdurre nella fase istruttoria – il proprio punto di vista (quale che esso fosse, di indifferenza, di nulla osta o di diniego).

Veramente significativo è il contenuto della nota R.F.I. del 25.9.2024, di risposta alla nota del Comune di Varazze di indizione della conferenza dei servizi, che vale la pena di riportare: “Pertanto, il relativo procedimento istruttorio, da svolgersi, in virtù di specifica riserva di legge dai competenti uffici territoriali di RFI dislocati sull’intero territorio nazionale, è difficilmente riconducibile all’interno del procedimento amministrativo della Conferenza dei Servizi, promossa ai sensi dell’art. 14 della Legge 241/1990 e ss.mm.ii.” .

Nell’arduo intento di motivare giuridicamente il proprio contegno non collaborativo, R.F.I. sostiene dunque che, in materia, le norme generali sul procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241/1990 sarebbero derogate in suo favore in forza di una “riserva di legge” , che altro non è che lo stesso D.P.R. n. 835/1978, ovvero un regolamento delegato (essendo stato emanato in forza della legge 6.12.1978, n. 835): con ciò, riuscendo a violare, ad un tempo, il principio di gerarchia delle fonti del diritto (art. 1 disp. prel. cod. civ.) e quelli che disciplinano l’efficacia delle leggi nel tempo (art. 11 disp. prel. cod. civ.) e la loro abrogazione (art. 15 disp. prel. cod. civ.).

Il punto è che, anche a voler prescindere dalla gerarchia delle due fonti normative e dall’epoca della loro approvazione, tra la normativa di legge ordinaria sul procedimento amministrativo e quella regolamentare in materia di polizia e sicurezza ferroviaria non corre un rapporto di specialità a genere, né vi è incompatibilità ex art. 15 disp. prel. cod. civ.: molto più semplicemente, il punto di vista di R.F.I. – ove necessario - deve fisiologicamente confluire nell’istruttoria amministrativa, e, ove questa si svolga nelle forme di cui all’art. 14- bis della L. n. 241/1990, esprimersi nell’ambito della conferenza dei servizi, nei tempi e nei modi di legge.

Nel caso di specie, è pacifico che – benché a rigore l’interpello di R.F.I. ai fini del rilascio dell’autorizzazione ex art. 60 del D.P.R. n. 753/1980 non fosse neppure necessario (vedi supra ) - R.F.I. sia stata regolarmente convocata alla Conferenza dei Servizi decisoria in forma semplificata e in modalità asincrona ex art. 14- bis Legge n. 241/1990, e che le sia stato trasmesso il progetto in forma integrale.

Altrettanto pacifico è che, con la nota 25.10.2024, R.F.I. si sia sostanzialmente rifiutata di esprimere la propria motivata determinazione finale concernente l’oggetto della conferenza dei servizi.

Dunque, considerato che i termini entro i quali le amministrazioni coinvolte possono richiedere integrazioni documentali o chiarimenti e devono rendere le proprie motivate determinazioni finali relative alla decisione oggetto della conferenza (rispettivamente, non superiore a quindici giorni, e non superiore a quarantacinque giorni) sono inequivocabilmente qualificati come “perentori” (art. 14- bis comma 2 lett. b) e c) L. 241/1990), e che “la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni” (art. 14- bis comma 4 L. n. 241/1990), deve ritenersi acquisito l’assenso di R.F.I. senza condizioni (circa la maturazione del c. d. assenso implicito o silenzio-assenso in sede conferenziale vedi Cons. di Stato, sez. IV, 5/8/2024, n. 6966, in fattispecie ove RFI era l’amministrazione procedente; cfr. anche Cons. Giust. Amm. Sicilia, 4.3.2024, n. 172).

In particolare, ove R.F.I. avesse ritenuto necessaria, ai fini dell’adozione della sua determinazione finale, l’acquisizione di ulteriore documentazione (segnatamente: la “dichiarazione di impegno” da sottoscriversi sul modulo allegato alla nota 25.10.2024), avrebbe dovuto richiederla nel termine “perentorio” di quindici giorni dall’indizione della conferenza (25.9.24).

Né alcun valore può attribuirsi alla chiusa della citata nota 25.10.2024 ( “Qualora non si intenda accogliere le richieste sopra citate [di esenzione dalla partecipazione alla conferenza, n.d.r.] , in mancanza di specifica autorizzazione in deroga da parte di RFI, il parere deve intendersi reso in senso negativo” ).

È proprio il contesto in cui è inserita tale postilla – cioè, in una nota in cui R.F.I. rivendica il proprio diritto a non partecipare alla conferenza, e ad esprimere il proprio parere al di fuori di essa – a testimoniare del fatto che il parere, non contenendo specifici rilievi e non essendo stato neppure preceduto dall’esame della pratica e del progetto, sia del tutto immotivato.

In conclusione, l’autorizzazione in deroga ex art. 60 non era affatto necessaria, e comunque ben può ritenersi acquisita mercé la maturazione del c. d. assenso implicito o silenzio-assenso in sede conferenziale.

Donde l’annullamento degli atti impugnati, cui consegue l’obbligo del Comune di Varazze di adottare, ex art. 14- bis comma 5 L. n. 241/1990, la determinazione motivata di conclusione della conferenza.

Le spese di giudizio - che sono liquidate in dispositivo - seguono come di regola la soccombenza, e debbono gravare integralmente su R.F.I., mentre sussistono i presupposti di legge per compensarle integralmente nei confronti del Comune di Varazze.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna R.F.I. al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre spese generali, IVA e CPA, oltre al rimborso del contributo unificato.

Compensa integralmente le spese tra le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Morbelli, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere, Estensore

Richard Goso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Vitali	Luca Morbelli

IL SEGRETARIO