Pubblicato il 20/05/2025

N. 09616/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00495/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 495 del 2022, proposto da IA RD, rappresentata e difesa dall’avvocato Carla Gatta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Altomonte, 6;

contro

Comune di Frascati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Albesano e Massimiliano Graziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura comunale in Frascati, piazza G. Marconi, 3;

per l’annullamento

del diniego di condono edilizio del Comune di Frascati, prot. n. 54361, del 21.10.2021, notificato il 25.10.2021, emesso dal Responsabile apicale del Servizio Pianificazione e Governo del Territorio, con il quale è stata respinta la domanda di condono edilizio prot. n. 3760 del 28.02.1995 presentata ai sensi dell’art. 39 Legge 724/94 dalla ricorrente per ottenere il rilascio del condono edilizio ai sensi dell’art. 39 della legge 724/94 per la realizzazione di una costruzione ad uso civile abitazione della superficie abitabile di mq 65,41 in Via Macchia dello Sterparo n. 97;

di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incide sfavorevolmente sulla posizione giuridica della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Frascati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 aprile 2025 il dott. Luca Biffaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, nella sua qualità di proprietaria di un immobile sito in Frascati alla via Macchia dello Sterparo n. 97, ha esposto di aver presentato, in data 28 febbraio 1995, una domanda di condono edilizio in relazione a tale immobile ai sensi di quanto previsto dalla legge 23 dicembre 1994, n. 724.

1.1. Il comune di Frascati, con provvedimento n. 54361 del 21 ottobre 2021, notificato alla ricorrente in data 25 ottobre 2021, ha respinto detta domanda di condono con la seguente motivazione “ in quanto le opere abusivamente realizzate entro il 31/12/1993 sono state sostituite da un nuovo manufatto avente consistenza volumetrica e sagoma diversa da quella oggetto di domanda di condono edilizio, come accertato dalla Polizia Municipale di questo Comune con Verbale di accertamento di violazione alle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia n. 24/2001 del 06/09/2001 prot. n. 3946/2001 ”.

2. La ricorrente, con la proposizione del presente ricorso affidato a cinque differenti motivi, ha impugnato il provvedimento di rigetto della sua domanda di condono, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, e ne ha chiesto l’annullamento.

2.1. In particolare, le censure articolate dalla parte ricorrente avverso il gravato provvedimento sono rubricate nel modo seguente: 1) “ Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Violazione di istruttoria ed incompletezza di motivazione ”; 2) “ Violazione di legge. Violazione degli artt. art. 35, della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994 ”; 3) “ Eccesso di potere per omessa istruttoria, illogicità manifesta, per travisamento dei presupposti in fatto e diritto ”; 4) “ Eccesso di potere - Legittimo affidamento del privato – Omessa valutazione e motivazione in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico al diniego dell’istanza di condono edilizio ”; 5) “ Violazione dell’art. 10 bis della legge 241/90. Violazione delle garanzie procedimentali ”.

2.2. Il comune di Frascati si è costituito in resistenza nel presente giudizio e, con memoria depositata in data 27 febbraio 2025, ha eccepito l’infondatezza del gravame evidenziando quanto segue:

- il primo motivo di ricorso risulterebbe infondato poiché il gravato provvedimento di diniego risulta motivato per relationem , stante l’espresso richiamo al verbale di accertamento di violazioni edilizie n. 24/2001 e alla conseguente ordinanza di demolizione n. 28995/2021;

- il secondo motivo di ricorso risulterebbe infondato poiché, diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, non si sarebbe formato il silenzio-assenso sulla istanza di condono, atteso che l’immobile da sanare è sottoposto a vincolo e l’amministrazione preposta alla sua tutela ha negato il rilascio del nullaosta richiesto dalla ricorrente;

- anche il terzo motivo di ricorso non sarebbe meritevole di pregio, risultando insussistente il lamentato deficit istruttorio in ragione del fatto che la parte ricorrente, in pendenza della domanda di condono, ha realizzato ulteriori interventi edilizi sine titulo andando a modificare in modo significativo la superficie, la volumetria e la sagoma del manufatto abusivo;

- il quarto motivo di ricorso risulterebbe, del pari, infondato in quanto la pendenza della domanda di condono precluderebbe la formazione, in capo all’istante, di un affidamento legittimo da tutelare;

- anche il quinto motivo di ricorso sarebbe infondato, in ragione del fatto che il comune di Frascati avrebbe provveduto a comunicare alla parte ricorrente, ai sensi dell’articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, il preavviso di rigetto della domanda di condono per cui è causa, poi ricevuto per compiuta giacenza come da documentazione versata in atti.

2.3. La parte ricorrente, con memoria del 3 marzo 2025, ha controdedotto alle eccezioni sollevate dal Comune resistente e ha insistito per l’accoglimento del gravame.

2.4. Tanto la parte ricorrente, quanto il comune di Frascati, in data 13 marzo 2025, hanno depositato memorie di replica con le quali hanno specificato le proprie domande ed eccezioni e hanno instato, rispettivamente, per l’accoglimento e il rigetto del ricorso.

2.5. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 4 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il Collegio ritiene meritevole di accoglimento il quinto motivo di ricorso, con il quale è stata lamentata la violazione dell’articolo 10- bis della legge n. 241/1990.

3.1. In proposito, giova innanzitutto evidenziare che la documentazione versata in atti dal Comune resistente non risulta idonea a dimostrare che la parte ricorrente sia stata effettivamente destinataria della comunicazione inerente ai motivi ostativi all’accoglimento della domanda di condono per cui è causa.

Infatti, non vi è prova dell’avvenuta postalizzazione del preavviso di rigetto, posto che l’avviso di ricevimento versato in atti (cfr. doc. 5 della produzione del comune di Frascati) non reca la firma del destinatario, né quella dell’incaricato alla distribuzione e neppure risulta bollinato dall’ufficio postale di distribuzione. Da tale documento, quindi, non può evincersi che la parte ricorrente abbia ricevuto il preavviso di rigetto per intervenuta giacenza.

3.2. Ad avviso del Collegio il quinto motivo di ricorso merita accoglimento in quanto viene in rilievo un procedimento a istanza di parte e, pertanto, la comunicazione del preavviso di rigetto deve necessariamente precedere l’adozione, da parte dell’amministrazione, del provvedimento di rigetto, pena la lesione delle garanzie partecipative che la legge riconosce al privato in sede procedimentale.

3.3. In proposito, giova evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta ‘anticipare’ l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. ‘preavviso di rigetto’ ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2019, n.834 e 26/06/2019, n. 4413; sez. VI, 06/08/2013, 4111; sez. III 27/06/2013, n. 3525) ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 6743 dell’8 ottobre 2021).

3.4. Con specifico riferimento alla materia edilizia e alla valutazione delle istanze di condono, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’istituto del preavviso di rigetto (di cui all’art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241), stante la sua portata generale, trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego dell’istanza di permesso in sanatoria che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione di cui al citato art. 10 bis, in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e dunque della possibilità di uno apporto collaborativo, capace di condurre ad una diversa conclusione della vicenda ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 5537 del 5 agosto 2019).

È stato altresì statuito che “ affinché a violazione dell’art. 10 bis comporti l’illegittimità del provvedimento impugnato, in particolare, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma è anche tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento ” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, sent. n. 9428 del 2 novembre 2023; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 8043 del 16 settembre 2022).

Di conseguenza “ la violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/90 è idonea a determinare l’annullamento del diniego di sanatoria, qualora, alla stregua degli elementi deduttivi e istruttori forniti dalla parte privata, sia dubbio che, in caso in osservanza delle disposizioni procedimentali in concreto violate, il contenuto dispositivo dell’atto sarebbe stato identico a quello in concreto assunto (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3672; Id., sez. VI, 3 aprile 2024, n. 3050) ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 9243 del 18 novembre 2024).

3.5. Applicando al caso di specie i predetti orientamenti pretori risulta che la legittimità del gravato provvedimento di rigetto della istanza di condono presentata dalla ricorrente sia effettivamente inficiata dalla mancata comunicazione del preavviso di rigetto, in quanto la parte ricorrente ha evidenziato quale sarebbe stato l’apporto partecipativo che avrebbe potuto svolgere in sede procedimentale è che risulta essere stato indebitamente pretermesso a causa dell’ agere dell’amministrazione comunale.

La parte ricorrente, infatti, ha fornito elementi che non consentono di ritenere, sine ulla dubitatione , che il contenuto del gravato provvedimento sarebbe stato sicuramente reiettivo della istanza di condono per cui è causa, evidenziando, per converso, che lo stesso avrebbe potuto essere diverso ove al privato fosse stato consentito di esercitare le proprie facoltà partecipative.

In particolare, la parte ricorrente ha evidenziato come le opere abusivamente realizzate in pendenza della istanza di condono non risulterebbero tali da configurare modifiche essenziali, convertendo il manufatto, complessivamente considerato, in una nuova e differente opera abusiva unitaria. A supporto di tale affermazione la ricorrente ha evidenziato come l’ordinanza di demolizione, richiamata per relationem nel gravato provvedimento, aveva disposto la demolizione delle sole nuove opere abusive, evidenziandone quindi la scindibilità dall’originario manufatto oggetto della domanda di condono.

La parte ricorrente, inoltre, ha prospettato che sulla istanza di condono in parola si sia formato il silenzio-assenso ai sensi dell’articolo 35 della legge n. 47/1985. Tale circostanza è stata solo genericamente contestata dal comune di Frascati, evidenziando che in forza dell’esigenza di salvaguardia di un non meglio precisato vincolo l’Autorità preposta alla sua tutela non avrebbe rilasciato il nullaosta richiesto dalla parte ricorrente, senza tuttavia produrre in atti copia di tale atto di diniego e senza indicare quale sia l’amministrazione che lo abbia reso.

4. Il Collegio ritiene che il vizio di legittimità testé accertato sia radicale, tenuto conto della sua consistenza oggettiva (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015).

Pertanto, in ossequio al principio della ragione più liquida, corollario del principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa giustizia (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015, par. 5.3.IV; per recenti applicazioni di tali principi si vedano anche T.A.R. Lombardia, sez. II, sent. n. 619 del 4 marzo 2024; T.A.R. Campania, sez. III, sent. n. 2069 del 3 aprile 2023), risulta possibile, nel caso di specie, assorbire le censure articolate con i restanti motivi di ricorso, in quanto ricorre una delle deroghe al divieto di assorbimento, così come chiarito dalla citata pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015, punto 9.3.4.3).

5. In definitiva, sulla scorta delle suesposte considerazioni, il ricorso in esame deve essere accolto, stante la sua fondatezza nei termini sin qui esposti, con conseguente annullamento del gravato diniego e obbligo per il comune di Frascati di provvedere nuovamente sull’istanza di condono presentata dalla parte ricorrente senza vincolo di contenuto, ma fermo restando il rispetto di quanto previsto dall’articolo 10- bis della legge n. 241/1990, entro il termine di trenta (30) giorni dalla notificazione della presente sentenza o dalla sua comunicazione in via amministrativa, ove anteriore.

6. Le spese di lite, stante l’esito del presente giudizio e la natura dei contrapposti interessi in giuoco, possono essere eccezionalmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il gravato provvedimento di diniego con obbligo per il comune di Frascati di provvedere nuovamente sull’istanza di condono presentata dalla parte ricorrente senza vincolo di contenuto, ma fermo restando il rispetto di quanto previsto dall’articolo 10- bis della legge n. 241/1990, entro il termine di trenta (30) giorni dalla notificazione della presente sentenza o dalla sua comunicazione in via amministrativa, ove anteriore.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Luca Biffaro, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Biffaro	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO