Pubblicato il 18/07/2025

N. 02720/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02871/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2871 del 2024, proposto dalla società G4 VI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, Angela Ciuffreda e Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

la Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
l’Azienda Regionale per L'Innovazione e Gli Acquisti S.p.A. – A.R.I.A.-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Gallo, Giuseppina Squillace e Alice Castrogiovanni, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- della nota di A.R.I.A. del 13 settembre 2024, prot. n. IA.2024.0074951, avente a oggetto “ Gara “ARIA_2023_57 - Servizio di guardiania” - Lotti nn. 2 e 5 - Riscontro vs istanza del 07/06/2024 revisione prezzi ”;

- della nota di A.R.I.A. S.p.A. del 3 ottobre 2024, avente ad oggetto “Gara “ ARIA_2023_57 - Servizio di guardiania” - Lotti nn. 2 e 5 - Riscontro vs richiesta di chiarimento del 23/09/2024 ”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento ai predetti antecedente, presupposto, connesso e/o conseguenziale, anche di estremi e contenuto non conosciuti;

nonché

a) per la declaratoria di nullità/illegittimità/inefficacia in parte qua della Convenzione inter partes per l’affidamento del servizio di guardiania in favore degli Enti di cui all’art. 1 della L.R. n. 30/2006 e s.m.i., e, in particolare, dell’art. 7, che non consentirebbe la rideterminazione delle condizioni economiche dell’appalto;

b) per l’accertamento del diritto di G4 VI S.p.A. alla rideterminazione delle condizioni economiche dell’appalto a seguito degli imprevisti ed imprevedibili ravvicinati rinnovi del CCNL del comparto “ VI Privata e Servizi Fiduciari ” e della fondatezza della pretesa fatta valere dalla medesima G4 VI S.p.A. con istanza del 7 giugno 2024 ed avente ad oggetto “ Gara “ARIA_2023_57 - Servizio di guardiania” - Lotti nn. 2 e 5 - Riscontro Vs. nota del 23.5.2024, prot. IA.2024.0043210 - Invio documenti per la stipula e contestuale istanza di rideterminazione dei corrispettivi a causa dell’imprevisto aumento dei costi della manodopera ”;

c) per la condanna di A.R.I.A. a rideterminare le predette condizioni economiche dell’appalto mediante la previsione di un equo corrispettivo con riferimento alla manodopera a far data dalla stipula della Convenzione inter partes , con ogni conseguenza anche in ordine ai contratti attuativi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A.R.I.A.;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1421 del 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. G4 VI S.p.A. (di seguito anche solo “G4” o “G4 VI” o anche la “società”) è una società presente da oltre 40 anni nel settore della vigilanza e opera nell’intero territorio nazionale e principalmente nel territorio della Regione Lombardia, ove si è aggiudicata anche numerosi appalti pubblici per lo svolgimento di servizi di vigilanza armata, di portierato, antincendio, coordinamento dell’attività di raccolta incassi, versamento, contazione e rendicontazione.

2. Tra questi, con Determinazione n. 321 del 3 aprile 2023, l’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – ARIA S.p.A. (di seguito anche solo “ ARIA ”) in qualità di “Soggetto aggregatore” ex art. 9 DL n. 66/2014, pubblicava la procedura aperta, suddivisa in 5 Lotti, per l’affidamento del servizio di guardiania (cod. Gara ARIA_2023_057) con bando del 7.4.2023 sulla G.U.U.E. e del 14.4.2023 sulla G.U.R.I., volta alla stipula di una convenzione ex art. 26 l. n. 488/1999 per il fabbisogno degli enti sanitari.

Si trattava di un appalto ad alta intensità di manodopera per la natura del servizio reso. A tal fine, il paragrafo 3 del Disciplinare di gara, rubricato “Oggetto dell’appalto, importi e suddivisione in lotti”, prevedeva espressamente che:

“ … Ai sensi dell’art. 23, comma 16, del D. Lgs. 50/2016 l’importo posto a base d’asta di 59.944.743,46 € al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge comprende i costi stimati della manodopera, così come indicato nella tabella sopra riportata, per un importo complessivo di 50.940.702,30000 €.

Il costo della manodopera è stato stimato dalla Stazione Appaltante sulla base della media dei costi del personale dichiarati dagli Operatori Economici partecipanti alla precedente e più recente procedura centralizzata ARIA_2019_068 sulla medesima categoria merceologica, ipotizzando un impiego prevalente di Addetti ai Servizi Fiduciari (CCNL VI Privata e Servizi Fiduciari).

In particolare, è stato stimato un numero medio annuo complessivo di 544 risorse dedicate Full Time (FTE) ad un costo medio orario sostenuto dall’azienda pari a ca. € 15,00/ora.

Ne deriva che l’importo complessivo dei costi della manodopera è stimato pari a circa l’85% della base d’asta complessiva dei Lotti (ossia € 50.940.702,30000 € complessivi), ovvero in proporzione:

- per il Lotto 1: costi della manodopera pari ad € 6.473.733,45000

- per il Lotto 2: costi della manodopera pari ad € 7.659.306,22500

- per il Lotto 3: costi della manodopera pari ad € 12.400.198,65000

- per il Lotto 4: costi della manodopera pari ad € 12.884.688,45000

- per il Lotto 5: costi della manodopera pari ad € 11.522.775,52500 ” (cfr. pag. 12).

Inoltre, così come espressamente evidenziato nella succitata lex specialis , l’importo dei costi della manodopera posti a base di gara - aventi un’incidenza pari all’85% sull’offerta dei concorrenti - veniva stimato sulla base della media dei costi del personale dichiarati dagli operatori economici partecipanti ad una procedura di gara bandita nel 2019, in applicazione, quindi, del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del comparto “ VI Privata e Servizi Fiduciari ” all’epoca vigente.

La procedura, inoltre, con riferimento ai “corrispettivi” prevedeva un’apposita clausola di revisione dei prezzi, contenuta nell’art. 7 dello Schema di convenzione, rubricata “Corrispettivi”, il cui contenuto disponeva quanto segue:

“ 1) I corrispettivi contrattuali dovuti al Fornitore dalle Amministrazioni Contraenti in forza degli Ordinativi di Fornitura e delle relative Richieste di Consegna/Ordini Elettronici saranno calcolati sulla base delle ore di servizio effettivamente svolte, conferiti dalla singola Unità richiedente moltiplicati per il prezzo unitario della relativa fascia oraria di prestazione (IVA esclusa) offerto dal Fornitore in sede di gara, IVA esclusa, previsto per la relativa fascia oraria di servizio. I corrispettivi contrattuali saranno altresì calcolati facendo riferimento ai prezzi in vigore alla data di Ricezione delle Richieste di Consegna/Ordini Elettronici, anche aggiornati, secondo le modalità indicate ai successivi commi.

2) I corrispettivi contrattuali sono e devono intendersi comprensivi, oltre che dell’esecuzione del Servizio anche della remunerazione di tutte le prestazioni, come dettagliate nel Capitolato Tecnico e nel presente atto e, comunque, di ogni altra attività necessaria per l’esatto e completo adempimento delle condizioni contrattuali secondo quanto specificato nel Capitolato Tecnico e nello Schema di Convenzione.

3) Tutti i predetti corrispettivi sono stati determinati a proprio rischio dal Fornitore in base ai propri calcoli, alle proprie indagini, alle proprie stime facendosi carico il Fornitore di ogni relativo rischio e/o alea, ivi incluso quello relativo all’adempimento e/o ottemperanza di obblighi ed oneri derivanti al Fornitore medesimo dall’esecuzione dei Contratti di Fornitura e delle Richieste di Consegna/Ordini Elettronici e dall’osservanza di leggi e regolamenti, nonché dalle disposizioni emanate o che venissero emanate dalle competenti autorità.

4) I Prezzi unitari saranno oggetto di revisione in aumento o in diminuzione conformemente a quanto previsto dall’art. 106, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 50/2016, su richiesta del Fornitore o su iniziativa di ARIA, secondo le modalità di cui ai successivi commi, in base alla variazione accertata dall’ISTAT dell’indice dei prezzi alla produzione dei servizi per i servizi di vigilanza e investigazione (Cod. 80) («Indice di Riferimento»). In particolare, ai fini della revisione si considererà la variazione percentuale dell’Indice di Riferimento nel periodo intercorrente dalla data della stipula alla data della richiesta di revisione;

5) La revisione dei prezzi è riconosciuta qualora la variazione percentuale (in aumento o in diminuzione) di cui al comma 4 risulti - in valore assoluto - superiore al 10% («Soglia di Riferimento»). In questo caso, la revisione percentuale applicata ai prezzi oggetto di Convenzione sarà pari, in aumento o in diminuzione, alla differenza esistente tra la variazione percentuale di cui al comma 4 e la Soglia di Riferimento (es: nel caso di variazione percentuale calcolata ai sensi del comma 4 pari a +13%, la variazione del prezzo applicata sarà pari a +3%; nel caso invece di variazione percentuale calcolata ai sensi del comma 4 pari a -12%, la variazione del prezzo applicata sarà pari al -2%).

6) Il Fornitore è tenuto a presentare istanza corredata della documentazione necessaria a individuare la variazione dei prezzi secondo l’Indice di Riferimento applicabile. Il UP e il DEC condurranno ai sensi del citato art. 106 D.Lgs. 50/2016 una specifica istruttoria volta ad accertare la comprova della variazione dei corrispettivi e il cui esito sarà comunicato al Fornitore entro sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza e con la contestuale pubblicazione dei nuovi prezzi. La revisione sarà applicata ai prezzi di Convenzione a far data dalla pubblicazione ad opera di ARIA dei nuovi prezzi aggiornati («Prezzi Revisionati»), in caso di revisione sia su istanza del Fornitore, sia su iniziativa di ARIA.

7) La revisione dei prezzi potrà essere attuata decorsi dodici mesi dalla stipula della Convenzione e una sola volta per ciascuna annualità di durata della Convenzione medesima («Periodo di Rilevazione»).

8) Le revisioni dei prezzi successive alla prima saranno effettuate sui prezzi di Convenzione secondo le previsioni di cui ai precedenti commi.

9) I Prezzi Revisionati saranno pubblicati sul NECA e i singoli Enti aderenti saranno tenuti ad applicarli agli Ordinativi di Fornitura/Contratti Esecutivi stipulati successivamente alla suddetta pubblicazione.

10) Per quanto riguarda gli Ordinativi di Fornitura/Contratti Esecutivi, in corso di esecuzione, resta a carico degli Enti provvedere, con propria determinazione, all’aggiornamento dei prezzi secondo le rilevazioni effettuate da ARIA – in caso di aumento degli stessi, previa istanza del Fornitore – limitatamente alle prestazioni non ancora eseguite alla scadenza del Periodo di Rilevazione. A tal fine, gli Enti potranno utilizzare i Prezzi Revisionati pubblicati da ARIA.

11) Limitatamente all’adeguamento dei corrispettivi dei Contratti di Fornitura in corso di esecuzione, resta inteso che, qualora i Prezzi Revisionati comportino un incremento dei corrispettivi dovuti al Fornitore che non trovi copertura nelle somme stanziate dall’Ente Sanitario, questo avrà diritto di recedere dal contratto oppure di ridurre i quantitativi in modo da lasciare fermo il corrispettivo dovuto.

12) In nessun caso la revisione dei prezzi potrà avere effetto sulle prestazioni già eseguite.

13) Rimane ferma l’applicazione dell’art. 1, comma 511, della Legge 28 dicembre 2015, n. 208 e la disciplina ivi prevista in ordine ai contratti pubblici relativi a servizi ad esecuzione continuata o periodica stipulati da un Soggetto Aggregatore di cui all'art. 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, nonché la possibilità per ARIA di risolvere unilateralmente la Convenzione ai sensi dell’art. 1467 cod. civ. ove si accerti l’eccessiva onerosità sopravvenuta, con conseguente scorrimento della graduatoria e aggiudicazione ai soggetti che seguono ”.

3. La procedura veniva rettifica con determinazione n. 636 del 15 giugno 2023 a seguito al rinnovo del CCNL di categoria (VI privata e Servizi fiduciari), adeguando le basi d’asta per far fronte alla modifica intervenuta successivamente alla pubblicazione della gara.

Scaduti i termini di presentazione delle offerte, si procedeva in seduta pubblica allo sblocco delle offerte tramite Sintel e si constatava la partecipazione di quindici operatori nel lotto 2 e quattordici nel lotto 5.

4. All’esito delle operazioni di valutazione delle offerte tecniche ed economiche, tenuto conto anche del vincolo di aggiudicazione in forza del quale nessun operatore poteva aggiudicarsi più di due lotti, G4 VI si collocava al primo posto nel lotto 2, mentre nel lotto 5 si collocava solo quarta.

5. L’offerta di BATTISTOLLI SERVIZI INTEGRATI S.r.l., concorrente primo in graduatoria nel lotto 5, risultava anomala, pertanto, la commissione ne verificava la congruità e, all’esito del subprocedimento, la S.A. ne determinava l’esclusione dalla gara.

6. Il UP, inoltre, sempre con riferimento al lotto 5, In data 9 gennaio 2024 inviava a tutti gli operatori economici partecipanti una “richiesta di conferma dell’offerta e proroga della validità della garanzia provvisoria”, essendo decorso nel frattempo in data 31 dicembre 2023 - per via della complessità della procedura - il periodo minimo durante il quale l'offerente era vincolato alla propria offerta.

Numerosi operatori decidevano, però, di non darvi seguito, venendo così esclusi dalla procedura per il Lotto 5. Sicché, all’esito di tali operazioni, e a seguito di scorrimento della graduatoria, il Lotto 5 veniva assegnato a G4 VI.

7. In data 6 marzo 2024, la commissione verificava la congruità del costo del lavoro dichiarato da G4 VI nei lotti 2 e 5 - con i propri giustificativi del 13 dicembre 2023, 26 gennaio 2024, 5 febbraio 2024 per quanto riguarda il lotto 2; 7 febbraio 2024, 27 febbraio 2024, 1° marzo 2024 con riferimento al lotto 5 - anche con riferimento al rispetto dei minimi salariali offerti, anche alla luce dell’intervenuto rinnovo, in data 01.06.2023, del CCNL di categoria applicabile al personale impiegato nell’esecuzione del servizio.

8. La società, dunque, risultava aggiudicataria dei lotti n. 2 (CIG 97446389A9) e n. 5 (CIG 974470729C) con determinazione n. 518 del 22.05.2024.

9. Sennonché, tra la fase di verifica dell’anomalia e la stipulazione della convenzione, il comparto dei servizi fiduciari e di vigilanza veniva interessato da un sopravvenuto rinnovo del rispettivo CCNL, a seguito di diverse pronunce giudiziarie che avevano ravvisato l’inadeguatezza delle retribuzioni.

Nello specifico, le parti sindacali rappresentative procedevano alla stipula di un nuovo contratto collettivo nazionale di categoria il 16 febbraio 2024.

10. Sicché con P.E.C. del 07.06.2024, all’atto dell’invio della documentazione richiesta da A.R.I.A. per la stipula della Convenzione, la società aggiudicataria formulava una specifica istanza per la rideterminazione dei corrispettivi contrattuali a causa dell’imprevisto aumento dei costi della manodopera, all’uopo precisando che “ detto invio non costituisce acquiescenza incondizionata alle condizioni d’appalto e, in particolar modo, a quelle afferenti al corrispettivo ed alla modalità di revisione dei prezzi nel caso di rinnovo dei CCNL applicabili alla manodopera impiegata nella commessa ”.

Segnatamente, G4 rappresentava preliminarmente che:

“ all’esito dello svolgimento della procedura di gara e della verifica di anomalia dell’offerta, è eccezionalmente intervenuto un secondo rinnovo del CCNL del comparto “VI Privata e Servizi Fiduciari” a distanza di soli 8 mesi dal precedente e, quindi, in modo del tutto imprevisto ed imprevedibile (…) tal nuovo CCNL ha stabilito:

i) rilevanti nuovi incrementi salariali;

ii) l’introduzione della quattordicesima mensilità;

iii) la maggiorazione per il lavoro diurno e notturno domenicale e festivo;

iv) la soppressione di alcuni livelli di inquadramento con retribuzioni molto basse. Ed invero, il livello F è stato soppresso, cosicché il livello E è diventato quello di ingresso.

Più nello specifico con riferimento ai soli incrementi salariali, il nuovo CCNL prevede a regime, rispetto al precedente rinnovo del 1.6.2023, un ulteriore aumento pro capite di 210,00 euro lordi al mese ”.

L’applicazione del nuovo CCNL, seguitava la società, comportava “ un significativo incremento percentuale complessivo del cost della manodopera, che, in specie, trattandosi di un appalto ad alta intensità di manodopera, ha già un’incidenza dell’85% sull’offerta, come previsto nella lex specialis di gara. Ed invero, nelle giustificazioni è stato già evidenziato che, in applicazione del primo rinnovo del CCNL di categoria, tale incidenza ha superato siffatta percentuale, atteso che era pari al 85,41% dell’importo complessivo offerto per il lotto 2 e al 84,61% dell’importo complessivo offerto per il lotto 5. Con l’improvviso ulteriore rinnovo contrattuale detta incidenza è aumentata ancor di più, assestandosi su una percentuale del 107,77% per il lotto 2 e del 106,76% per il lotto 5 rispetto ai rispettivi importi complessivi offerti.

Ne consegue che la tariffe orarie offerta in sede di gara (per il lotto 2 pari a € 13,50125 per i servizi di fascia A e € 13,70850 per i servizi di fascia B; mentre per il lotto 5 pari a € 13,7375 per i servizi di fascia A e € 13,9460 per i servizi di fascia B) non consentono allo stato di garantire il rispetto del secondo rinnovo del CCNL di categoria del 16.2.2024, a meno di non voler rendere del tutto insostenibile l’esecuzione della commessa per G4 VI, con la produzione di ingenti danni economici a carico della medesima ”.

Rappresentava lo scostamento sul punto dei corrispettivi sulla scorta di una tabella, allegata all’istanza, dalla quale emergeva quanto segue:

“ 1. tabella numero 1 lettera A e lettera B: riporta l’importo medio della retribuzione mensile e la RAL della risorsa con livello di inquadramento D e con livello E, periodo dal 1.6.23 al 30.6.26, con riferimento al primo rinnovo del CCNL, utilizzato da G4 VI per la formulazione dell’offerta economica presentata e valutata congrua;

2. tabella numero 2 lettera C e lettera D: riporta l’importo medio della retribuzione mensile e la RAL della risorsa con livello di inquadramento dal 1.1.24 al 31.12.26, con riferimento al secondo rinnovo del CCNL, intervenuto dopo solo 8 mesi dal precedente rinnovo;

3. tabella numero 3 lettera E F: riporta la differenza fra la RAL della risorsa con inquadramento D e livello E del periodo dal 1.6.23 al 30.6.26 (riferimento primo rinnovo del CCNL) e la RAL della risorsa con livello di inquadramento D e livello E del periodo dal 1.1.24 al 31.12.26 (riferimento secondo rinnovo del CCNL). L’incremento della RAL e del conseguente costo della manodopera determinato dal secondo rinnovo contrattuale, rispetto al primo contrattuale, è del 26,39% per il livello D e del 26,18% per il livello E ”.

Da qui discendeva la richiesta, da parte della società ad A.R.I.A., della “ disponibilità ad avviare una interlocuzione con G4 VI preordinata alla rideterminazione, prima della stipula della Convenzione, delle condizioni economiche dell’appalto, trovando una soluzione condivisa sulla quantificazione di un equo corrispettivo con riferimento alla manodopera, alla luce di quanto ivi rappresentato e della documentazione allegata a comprova degli imprevisti e imprevedibili aumenti dei costi della medesima manodopera sopravvenuti a seguito della formulazione dell’offerta e della sua verifica di anomalia, che la rendono evidentemente non più sostenibile ”.

La succitata Centrale di Committenza non faceva seguito a tale istanza, neppure dopo essere stata all’uopo sollecitata in data 11.7.2024.

Peraltro, nelle more, perveniva l’8 agosto 2024 anche l’adozione del decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 50/2024, con il quale venivano approvate le Tabelle ministeriali di riferimento.

11. Per tale ragione, all’atto della sottoscrizione della Convenzione, avvenuta in data 13.8.2024, G4 VI precisava che ciò non avrebbe superato quanto richiesto con le istanze predette.

12. A.R.I.A. riscontrava la predetta istanza di rideterminazione delle condizioni economiche dell’appalto con nota prot. n. IA.2024.0074951 del 13 settembre 2024, a firma del UP, con la quale la rigettava sulla base della seguente motivazione:

“ Con riferimento alla vostra richiesta in oggetto si precisa che, come stabilito dall’art. 7 comma 7 della Convenzione da voi sottoscritta, “La revisione dei prezzi potrà essere attuata decorsi dodici mesi dalla stipula della Convenzione e una sola volta per ciascuna annualità di durata della Convenzione medesima («Periodo di Rilevazione»)”. Sulla base di tale disposizione contrattuale, l’istanza di revisione prezzi potrà essere presentata non prima di dodici mesi a decorrere dalla stipula della Convenzione che, allo stato, non sono decorsi ”.

13. Con successiva nota del 3 ottobre 2024, in riscontro a una richiesta di chiarimenti formulata da G4 VI, A.R.I.A. confermava di fare applicazione della revisione per adeguamento ISTAT, all’uopo affermando che “ …l’istruttoria verrà condotta secondo quanto previsto dall’Art. 7 commi da 4 a 6 della Convenzione in essere ”.

14. Da qui la proposizione del ricorso in epigrafe, notificato il 12 novembre 2024 e corredato da istanza cautelare, per mezzo del quale la G4 VI chiedeva l’annullamento delle suddette note di ARIA di diniego sull’“ istanza di revisione del prezzo ” dell’appalto presentata dal ricorrente.

Si affidava ai seguenti mezzi di gravame:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi del giusto procedimento e di partecipazione procedimentale. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria;

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di leale collaborazione, buona fede e legittimo affidamento. Violazione degli artt. 1175, 1337 e 1375 c.c.. Violazione e falsa applicazione degli artt. 23, co. 16, 30, 50 e 106 del D.Lgs. n. 50/2016. Violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e della necessaria applicazione dei CCNL. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 17 della Convenzione inter partes. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Difetto di motivazione. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Illogicità manifesta. Sintomi di sviamento di potere.

Quale subordinata, la ricorrente eccepiva la nullità/illegittimità/inefficacia della Convenzione in parte qua , limitatamente alla clausola di revisione dei prezzi di cui all’ art. 7.

Formulava, infine, la domanda di accertamento del “ diritto di G4 VI S.p.A. alla rideterminazione delle condizioni economiche dell’appalto a seguito degli imprevisti ed imprevedibili ravvicinati rinnovi del CCNL del comparto “VI Privata e Servizi Fiduciari” e la conseguente fondatezza della pretesa fatta valere dalla medesima G4 VI S.p.A. con l’istanza del 7.6.2024 ”; nonché la conseguente condanna di A.R.I.A. alla rideterminazione delle predette condizioni economiche dell’appalto, “ mediante la previsione di un equo corrispettivo con riferimento alla manodopera, a far data dalla stipula della Convenzione inter partes e con ogni conseguenza anche in ordine ai contratti attuativi ”.

15. Resisteva in giudizio A.R.I.A. con apposita memoria, con la quale eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, per tardività e per mancanza di legittimazione e interesse a ricorrente; in subordine, ne chiedeva il rigetto per in ragione della sua infondatezza.

16. Questo Tribunale, all’esito della camera di consiglio del 4 dicembre 2024, con ordinanza n. 1421 del 2024 ravvisava, i presupposti per la concessione della misura di cui all’art. 55, comma 10 del cod.proc.amm., fissando per la trattazione di merito l’udienza pubblica dell’11 giugno 2025.

17. In prossimità del merito, entrambe le parti insistevano nell’accoglimento delle rispettive tesi difensive con le proprie memorie ex art. 73 del cod.proc.amm..

18. Giunta, infine, l’udienza pubblica dell’11 giugno 2025, all’esito della discussione tra le parti costituite, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Va, innanzitutto, esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione, profusamente articolata dall’Amministrazione nelle proprie difese. Successivamente saranno trattate le ulteriori eccezioni di inammissibilità dell’impugnativa per tardività e per carenza delle condizioni dell’azione, atteso che, per la loro trattazione, appare imprescindibile la qualificazione dell’istanza di revisione e del relativo “potere amministrativo” sollecitato, e la conseguente cognitio di questo G.A..

1.1. Segnatamente, a detta di A.R.I.A., la controversia azionata da G4 Impianti vorrebbe mettere in discussione la clausola contrattuale in ordine alla revisione dei prezzi di cui all’art. 7 della Convenzione, così come da essa accettata e sottoscritta, la quale:

- troverebbe applicazione anche in rapporto al contenuto dell’istanza, ossia la revisione dei prezzi discendenti da rinnovo del CCNL applicabile al settore;

- e, in ragione della sua formulazione, non attribuirebbe alla Centrale di Committenza alcuna discrezionalità sia nell’ an che nel quantum .

Il che, in ragione della situazione paritetica che ne consegue, attrarrebbe la presente controversia nella giurisdizione del Giudice Ordinario - e non nello spazio della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 del cod. proc. amm. - secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza delle Sezioni Unite.

Da qui, conclude A.R.I.A., l’inammissibilità dell’impugnativa per conseguente carenza di giurisdizione in capo a questo T.A.R. adito.

1.2. Di contro, nella propria memoria per il merito, la ricorrente insiste nella sussistenza del sindacato di questo G.A., osservando nello specifico che, secondo la più convincente giurisprudenza amministrativa, l’ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. e) n. 2 ricomprenderebbe anche quelle controversie che non presuppongano l’attivazione di una clausola revisionale espressa, bensì che richiedano alla P.A., come nel caso di specie, la modifica del contratto in forza dell’art. 106, comma 1, lett. c) del D.lgs. n. 50/2016.

2. Ciò posto, l’eccezione di carenza di giurisdizione, come sopra prospettata, deve essere disattesa.

Per le ragioni che sono di seguito esposte, e in linea con le coordinate ermeneutiche impresse con la sentenza di questa Sezione n. 2517 del 2 luglio 2025, sussiste, invero, la giurisdizione generale di legittimità di questo G.A. in relazione a controversie in cui sia oggetto di contestazione il diniego reso dall’Amministrazione in relazione a un’istanza, avanzata dall’aggiudicatario, di modifica del contenuto di un contratto di appalto in corso di esecuzione, in ragione della sopravvenuta efficacia tra le parti di un CCNL applicabile alla commessa ai sensi dell’art. 30 del D.lgs. n. 50/2016.

Difatti, nel caso di specie la richiesta di modifica del contratto, il cui contenuto risulta ascrivibile integralmente nell’ambito applicativo di cui alla lettera e) dell’art. 106, comma 1 del D.lgs. n. 50/2016, stimola l’esercizio di un potere amministrativo in capo ad A.R.I.A. connotato da discrezionalità tecnico-ammnistrativa, nei cui confronti si rapporta una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo pretensivo in capo al privato la cui tutela è di esclusiva cognizione di questo Giudice Amministrativo.

3. Ai fini della corretta comprensione della questione di giurisdizione in trattazione, deve essere preliminarmente delineato il contesto normativo e giurisprudenziale relativo alle discipline sulle modifiche del contratto di appalto in corso di esecuzione, nonché sull’incidenza della contrattazione collettiva nazionale di lavoro per la regolamentazione della manodopera impiegata dagli operatori economici nei contratti pubblici.

4. In primo luogo, il Collegio osserva che nella materia della contrattualistica pubblica vige il principio, di chiara derivazione eurounitaria, dell’immodificabilità del contratto di appalto - sebbene non in senso assoluto-, quale corollario dei principi generali della materia della libera concorrenza, di favor partecipationis , di non discriminazione, nonché della proporzionalità e di trasparenza delle procedure.

4.1.1. In applicazione di detto principio, l’art. 72 della Direttiva Europea n. 2014/24/UE, rubricato “ Modifica di contratti durante il periodo di validità ”, non abilita alle parti contrattuali l’introduzione di modifiche al contenuto del regolamento contrattuale, se non – per quel che è d’interesse – nei limitati casi in cui le modifiche:

- siano state previste nei documenti di gara iniziali per mezzo di clausole chiare, precise e inequivocabili, tra cui anche clausole di revisione dei prezzi, sempre che non alterino la natura generale del contratto (cfr. art. 72, comma 1, lett. a));

- siano state determinate da circostanze che l’amministrazione aggiudicataria diligente non abbia potuto prevedere, sempre che non alterino la natura generale del contratto e non apportino un aumento del prezzo superiore al 50% del valore iniziale del contratto (cfr. art. 72, comma 1, lett. c));

- a prescindere dal loro valore, non siano “sostanziali”, nel senso che non introducano condizioni che: a) se fossero state contenute nella procedura d’appalto iniziale, avrebbero consentito l’ammissione di candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o l’accettazione di un’offerta diversa da quella inizialmente accettata, oppure avrebbero attirato ulteriori partecipanti alla procedura di aggiudicazione; b) avrebbero cambiato l’equilibrio economico del contratto o dell’accordo quadro a favore dell’aggiudicatario in modo non previsto nel contratto iniziale o nell’accordo quadro; c) avrebbero esteso notevolmente l’ambito di applicazione del contratto o dell’accordo quadro; d) avrebbero disposto la sostituzione dell’aggiudicatario originario in casi diversi da quelli previsti al paragrafo 1, lettera d) (cfr. art. 72, comma 1, lett. e) e comma 4).

4.1.2. Anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, chiamata a pronunciarsi sulla corretta interpretazione dell’art. 72 in analisi, ha evidenziato che la disciplina eurounitaria sulle modifiche mira a garantire il rispetto dei principi di trasparenza delle procedure e di parità di trattamento degli offerenti. Infatti tali principi “ ostano a che dopo l’aggiudicazione di un appalto pubblico, l’amministrazione aggiudicatrice e l’aggiudicatario apportino alle disposizioni di tale appalto modifiche tali che dette disposizioni presentino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle dell’appalto iniziale (v., in tal senso, sentenze del 13 aprile 2010, Wall, C91/08, EU:C:2010:182, punto 37 e la giurisprudenza ivi citata, nonché del 3 febbraio 2022, DV GE e Kammarkollegiet, C461/20, EU:C:2022:72, punto 19 e la giurisprudenza ivi citata). L’osservanza di tali principi si inserisce, a sua volta, nell’obiettivo più generale delle norme dell’Unione in materia di appalti pubblici consistente nell’assicurare la libera circolazione dei servizi e l’apertura dei mercati ad una concorrenza non falsata in tutti gli Stati membri (v., in tal senso, sentenze del 19 giugno 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C454/06, EU:C:2008:351, punti 31 e 32 e la giurisprudenza citata; del 13 aprile 2010, Wall, C91/08, EU:C:2010:182, punto 37 e la giurisprudenza citata, nonché del 12 maggio 2022, Comune di Lerici, C719/20, EU:C:2022:372, punto 42 e la giurisprudenza citata) ” (cfr. CGUE, 7 dicembre 2023, SH GR , C-441/22, EU:C:2023:970).

4.2. Il D.lgs. n. 50 del 2016 (conosciuto anche come “Codice dei contratti pubblici”), quale normativa nazionale di attuazione della citata Direttiva 2014/24/UE, si conforma alle suddette prescrizioni, plasmando una complessa disciplina sulle modifiche del contratto di appalto in corso di esecuzione che, seppur ricalca per la gran parte il contenuto dell’articolo 72, non manca di introdurre alcune specifiche di indubbia rilevanza sistematica e che, peraltro, emergono proprio nel caso di specie.

4.2.1. Segnatamente, per mezzo dell’art. 106 il Codice dei contratti ha configurato una regolamentazione sulle modifiche dei contratti di appalto connotata da specialità e tassatività dei suoi presupposti applicativi.

Le modifiche, per quel che è d’interesse, possono essere introdotte dalle parti contrattuali:

1) qualora previste nei documenti di gara con apposite clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi; tali clausole “ fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti. Esse non apportano modifiche che avrebbero l'effetto di alterare la natura generale del contratto o dell'accordo quadro ” (comma 1, lett. a));

2) qualora siano state determinate da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l'ente aggiudicatore, sempre che non alterino la natura generale del contratto e l'eventuale aumento di prezzo non ecceda il 50 per cento del valore del contratto per gli appalti nel settore ordinario (comma 1, lett. c) e comma 7);

3) se le modifiche non sono sostanziali nel senso già previsto dalla normativa eurounitaria (comma 1, lett. e) e comma 4).

Con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera c) dell’art. 106 - il cui wording differisce da quello previsto dell’art. 72, comma 1, lett. c) della Direttiva-, nella stessa disposizione il Legislatore nazionale ha, peraltro, tenuto a precisare che in siffatti casi “ le modifiche all'oggetto del contratto assumono la denominazione di varianti in corso d'opera ”, nonché tra le circostanze impreviste e imprevedibili “ può rientrare anche la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti ”.

4.2.2. La consolidata giurisprudenza amministrativa ha, invero, rimarcato più volte la specificità di siffatta disciplina sulle modifiche rispetto a quella prevista per il contratto di diritto comune dal Codice Civile al Titolo II del Libro IV.

In tal senso, recentemente la Sezione III del Consiglio di Stato ha osservato che nella materia della revisione dei prezzi per i contratti di appalto stipulati in forza del Codice dei contratti pubblici “ ha sempre operato la clausola di specialità dei rapporti con le pubbliche amministrazioni, di talché i normali parametri normativi (di cui agli artt. 1467 ss., 1664, 1677, etc., cod. civ.) di regola non operano nei predetti rapporti obbligatori, che sono invece disciplinati, sotto questo profilo, da norme speciali ad hoc, che tendenzialmente, peraltro, tendono a restringere il margine di scelta “discrezionale” dell’amministrazione committente, vincolandola variamente a stringenti e ben definiti presupposti sostanziali e procedimentali (posti per lo più a tutela dell’economicità dell’azione amministrativa e per ragioni di controllo della spesa pubblica, nonché, guardando al profilo eurounitario, per ragioni di tutela della concorrenza e del mercato) ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 novembre 2024, n. 8834).

5. In siffatta cornice ordinamentale, ad avviso del Collegio, devono essere inquadrate anche le istanze di modifica del contratto di appalto discendenti dalla sopravvenuta adozione ed entrata in vigore di un contratto collettivo nazionale di lavoro applicabile alla manodopera impiegata dall’appaltatore nell’esecuzione della commessa.

6. Giova, a tal fine, brevemente soffermarsi sulla natura di detto istituto e sulla sua collocazione nel contesto del Codice dei contratti.

6.1. Il contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) consiste generalmente in un accordo tra un gruppo di lavoratori e un gruppo di datori di lavoro, entrambi rappresentati dalle rispettive associazioni di categoria più rappresentative a livello nazionale (sindacati e associazioni datoriali), volto a stabilire le condizioni contrattuali – economiche e normative – applicabili a ciascun rapporto di lavoro individuale.

Come evidenziato dalla dottrina, la funzione tipica del contratto collettivo è inquadrabile in una funzione normativa, ossia di disciplina dei rapporti individuali di lavoro.

Il contenuto del CCNL è, infatti, costituito in una parte normativa, in cui vengano fissati i diritti e gli obblighi in capo a ciascun lavoratore e a ciascun datore di lavoro (es. le tabelle retributive e le regole fondamentali del rapporto di lavoro), nonché una parte obbligatoria, peraltro eventuale, rivolta espressamente ed essenzialmente alle parti collettive stipulanti l’accordo e diretta a disciplinare i loro futuri rapporti reciproci.

Scendendo più in dettaglio, la parte normativa del CCNL viene distinta dalla dottrina nelle seguenti due sezioni:

- una relativa al “trattamento economico” del lavoratore, la quale ha ad oggetto la retribuzione;

- l’altra, invece, concernente il “trattamento normativo” del lavoratore, ossia le regole fondamentali che disciplinano tutti gli aspetti del rapporto di lavoro, quali, per fare qualche esempio, i riposi, i provvedimenti disciplinari, le qualifiche e le mansioni, i trattamenti di anzianità, le indennità, le maggiorazioni e i periodi di prova.

6.2. Passando alla materia della contrattualistica pubblica il Legislatore nazionale ha conferito al CCNL il ruolo di fonte inderogabile di regolazione del fattore “lavoro” proposto dagli operatori economici partecipanti alla procedura evidenziale per la esecuzione della commessa.

Il Codice dei contratti pubblici, infatti, introduce il principio dell’applicazione inderogabile dei contratti collettivi nazionali di settore (principio, peraltro, ripreso dall’art. 11 del Codice n. 36 del 2023).

A tal fine, l’art. 30, comma 4 statuisce che:

“ Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente ”.

6.3. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo riconosciuto al CCNL la capacità di determinare l’ agere delle Stazione Appaltante e degli operatori economici già nella fase pubblicistica.

Oltre che a fungere quale parametro di valutazione dell’offerta, il G.A. ha riconosciuto al contratto collettivo nazionale rinnovato dopo la presentazione dell’offerta ma prima dell’aggiudicazione la capacità di orientare il giudizio di congruità dell’offerta dell’aggiudicatario, al fine di preservare l’affidabilità dell’offerta nel corso della sua esecuzione.

Difatti, è stato autorevolmente chiarito che “ la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi ” (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453).

6.4. E medesime esigenze di affidabilità dell’offerta ( rectius , delle prestazioni contrattuali) sono riscontrabili anche qualora la rinnovazione del CCNL giunga dopo la stipulazione del contratto e nella fase di esecuzione dell’appalto.

Il comma 3 del citato articolo 30 del Codice impone, infatti, agli operatori economici “ nell’esecuzione di appalti e concessioni ” il rispetto degli “ obblighi in materia (…) sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell'allegato X ”.

Conseguentemente, in forza del combinato disposto di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 30, discende in capo all’aggiudicatario della commessa l’onere di dare una completa e sempre attualizzata applicazione della disciplina derivante dalla contrattazione collettiva, anche in fase di esecuzione dell’appalto, ciò al fine di garantire il rispetto della tutela dei lavoratori di cui all’art. 36 della Costituzione lungo l’intero arco di esistenza del rapporto negoziale.

Specularmente, per ragioni di coerenza logica interna e di sistema, lo stesso combinato disposto impone all’Amministrazione di non restare indifferente nel caso in cui l’operatore economico le rappresenti, nelle modalità previste dall’ordinamento, la necessità di intervenire sul sinallagma contrattuale attraverso l’introduzione di specifiche modifiche al regolamento negoziale alla luce della rinnovazione del CCNL applicato alla personale impiegato nella commessa.

Negli stessi termini si esprime il Consiglio di Stato, il quale evidenzia come dinnanzi alle sopravvenienze legate al CCNL “ l’operatore non potrà negare i nuovi adeguamenti previsti dal CCNL ai lavoratori e dovrà evidentemente trovare, insieme con l’amministrazione, un nuovo equilibrio contrattuale che gli consenta di ritrarre un utile dalla commessa ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 25 novembre 2024, n. 9468).

6.5. Ora, ad avviso del Collegio, nel contesto del Codice del 2016 siffatta circostanziata volontà di modifica dell’appalto in ragione di una sopravvenuta rinnovazione del CCNL nella fase di esecuzione dell’appalto può essere avanzata dall’operatore economico soltanto nelle ipotesi specificamente prescritte nell’art. 106.

6.5.1. Non vi è dubbio alcuno che le esigenze di modifica del regolamento contrattuale possano essere previste dall’Amministrazione nei documenti di gara mediante l’inserzione di una clausola contrattuale ai sensi della lettera a) di cui al comma 1 dell’art. 106.

Una clausola che può essere proposta in ragione delle modifiche intervenute nel CCNL nella parte normativa, tanto per quanto concerne il trattamento economico quanto per quello normativo, non essendo prescritto né dalla legislazione eurounitaria né da quella nazionale che il suo contenuto sia attenga alla sola revisione dei prezzi.

In questo senso si esprime la Corte di Giustizia, chiarendo che “ qualora sussistano circostanze prevedibili per un’amministrazione aggiudicatrice diligente, essa può avvalersi della possibilità, conformemente all’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2014/24, di prevedere espressamente nei documenti che disciplinano la procedura di aggiudicazione e nel contratto iniziale di appalto pubblico clausole di riesame in forza delle quali le condizioni di esecuzione di tale contratto potranno essere adattate, in caso di sopravvenienza dell’una o dell’altra circostanza specifica, il che consente di apportare modifiche che altrimenti richiederebbero una nuova procedura di aggiudicazione di appalto ai sensi di tale articolo 72 (…) (v., in tal senso, sentenza del 29 aprile 2004, Commissione/CAS Succhi di Frutta, C496/99 P, EU:C:2004:236, punto 118, e del 7 settembre 2016, Finn Frogne, C549/14, EU:C:2016:634, punti 30, 36 e 37) ” (cfr. CGUE, 7 dicembre 2023, SH GR , C-441/22, EU:C:2023:970, par. 61).

6.5.2. A prescindere dall’eventuale inserzione di una clausola, alcune sopravvenienze discendenti dal CCNL possono essere, altresì, rappresentate dall’operatore economico all’Amministrazione anche per il tramite di un’istanza di modifica avanzata ai sensi della lettera c) di cui al comma 1 dell’art. 106.

Recente giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che la rinnovazione del CCNL nella fase di esecuzione è sussumibile tra le sopravvenienze “ di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti ”, alias sopravvenienze normative, “ in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono (dall’art. 2 del d.lgs. n. 40/2006 che, modificando l’art. 360 c.p.c., ammette al n. 3 il ricorso per cassazione per violazione di norme dei contratti accordi collettivi nazionali di lavoro, la dottrina giuslavoristica ne ha finanche desunto la riconducibilità alle fonti di diritto)” (cfr. T.A.R. per la Campania – Napoli, Sez. I, 13 giugno 2024, n. 3735).

Sennonché, ad avviso del Collegio, l’ambito di operatività di siffatta norma deve ritenersi limitato alle sole modifiche relative alla retribuzione, e segnatamente agli aumenti salariali.

Il giudizio di previsione/prevedibilità delle circostanze, così come richiesto dalla disposizione, non è invece ontologicamente predicabile con riguardo alle sopravvenienze relative al trattamento normativo, incluse quelle che incidono sulla componente economica, in quanto frutto di una negoziazione tra le parti collettive il cui esito è impossibile da predire nell’ an .

6.5.3. Infine, non può essere esclusa la possibilità che le sopravvenienze afferenti al CCNL possano essere rappresentate dall’operatore economico all’Amministrazione in forza dell’ipotesi di cui alla lettera e) dell’articolo 106, ossia sotto il cappello generale dell’istanza di introduzione di modifiche “non sostanziali” al contratto di appalto.

7. Così chiarito il complesso quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, ai fini della definizione della questione di giurisdizione il Collegio deve, innanzitutto, chiedersi in quale ambito applicativo risulta sussumibile l’istanza di revisione del 7 giugno 2024, proposta dal G4 VI ad A.R.I.A. in ragione della sopravvenuta adozione del CCNL VI privata e Servizi di Sicurezza del 16 febbraio 2024.

Occorre ricordare che la ricorrente non ha specificato quale delle ipotesi dell’articolo 106 sia riconducibile la propria istanza del 7 giugno 2024.

La ricorrente ha, infatti, fatto riferimento alla rilevanza del CCNL nel contesto del Codice dei contratti pubblici ratione temporis applicabile, il D.lgs. n. 50 del 2016, per poi soffermarsi sulle novità introdotte dal CCNL del 2024 in ordine alla retribuzione, i cui aumenti inciderebbero per oltre il 26% sul costo della manodopera, anche rispetto al CCNL del 2023, nonché sulla circostanza per cui detti aumenti darebbero luogo a uno squilibrio nel sinallagma imprevisto e imprevedibile sotto il profilo economico.

7.1. Ciò posto, a differenza di quanto sostenuto dalla resistente, l’istanza non può essere in alcun modo ricondotta all’ambito applicativo della clausola revisionale espressa di cui all’art. 7 della Convenzione.

Tale clausola statuisce, in particolare, che “ I Prezzi unitari saranno oggetto di revisione in aumento o in diminuzione conformemente a quanto previsto dall’art. 106, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 50/2016, su richiesta del Fornitore o su iniziativa di ARIA, secondo le modalità di cui ai successivi commi, in base alla variazione accertata dall’ISTAT dell’indice dei prezzi alla produzione dei servizi per i servizi di vigilanza e investigazione (Cod. 80) («Indice di Riferimento»). In particolare, ai fini della revisione si considererà la variazione percentuale dell’Indice di Riferimento nel periodo intercorrente dalla data della stipula alla data della richiesta di revisione;

5) La revisione dei prezzi è riconosciuta qualora la variazione percentuale (in aumento o in diminuzione) di cui al comma 4 risulti - in valore assoluto - superiore al 10% («Soglia di Riferimento»). In questo caso, la revisione percentuale applicata ai prezzi oggetto di Convenzione sarà pari, in aumento o in diminuzione, alla differenza esistente tra la variazione percentuale di cui al comma 4 e la Soglia di Riferimento (es: nel caso di variazione percentuale calcolata ai sensi del comma 4 pari a +13%, la variazione del prezzo applicata sarà pari a +3%; nel caso invece di variazione percentuale calcolata ai sensi del comma 4 pari a -12%, la variazione del prezzo applicata sarà pari al -2%)”.

Già la piana lettura della suddetta clausola esclude chiaramente dalla propria sfera di applicazione il CCNL, atteso che la clausola non fa in alcun modo menzione agli eventuali aumenti dei prezzi unitari discendenti da una sopravvenuta rinnovazione del CCNL.

Inoltre, il criterio previsto dalla clausola per la determinazione delle variazioni dei prezzi, i.e. l’indice di riferimento ISTAT, non risulta di per sé sovrapponibile con gli aumenti dei minimi retributivi disposti dal CCNL, definiti a seguito di contrattazione di tipo discrezionale.

Difatti, in relazione al profilo b), gli Annuari statistici dell’ISTAT per il 2023 e il 2024, nonché le relative note metodologiche, relative ai prezzi per la produzione dei servizi, incluso quello di cui al codice N.80 per i servizi di vigilanza, hanno chiarito come:

- gli indici di riferimento sono elaborati a partire dai dati raccolti mediante una rilevazione diretta sulle imprese, con periodicità trimestrale;

- la variabile rilevata è il prezzo alla produzione business-to-business (BtoB), medio trimestrale del servizio venduto; il prezzo include i contributi ricevuti dal produttore, gli sconti, i ribassi e le maggiorazioni applicati al cliente; esclude l’Iva e le analoghe imposte deducibili direttamente collegate al fatturato, nonché tutte le imposte sui servizi fatturati;

- infine, per quanto riguarda il servizio in analisi, la tipologia di prezzo rilevata è calcolata in rapporto ai valori medi unitari resi da ciascuna impresa.

Da qui l’evidente inconferenza della clausola revisionale prevista dall’art. 7 della Convenzione rispetto agli aumenti del costo della manodopera in ragione del CCNL.

7.2. Né può ritenersi configurabile un’ipotesi di istanza di modifica ai sensi della lettera c) dell’art. 106, comma 1.

Come si è poc’anzi detto, l’istanza di G4 VI invita l’Amministrazione a introdurre opportune modifiche al regolamento contrattuale in ragione delle novità intervenute sui complessivi costi della manodopera a seguito del CCNL del 16 febbraio 2024.

Tali novità, in particolare, non si sarebbero attestate soltanto nella previsione di incrementi salariali sulla retribuzione base (con un aumento di 210 euro lordi pro capite ), spaziando in modifiche sulla parte relativa il trattamento normativo in rapporto ai seguenti elementi:

a) introduzione della quattordicesima mensilità;

b) la maggiorazione per il lavoro diurno e notturno domenicale e festivo;

c) la soppressione di alcuni livelli di inquadramento con retribuzioni molto basse. “Ed invero, il livello F è stato soppresso, cosicché il livello E è diventato quello di ingresso” (pag. 4).

La ricorrente, pertanto, sollecita una rimodulazione del contenuto del contratto non meramente limitata agli aumenti salariali, ma anche in rapporto agli effetti economici discendenti dall’introduzione e dalla modifica di alcuni elementi normativi, quale appunto la rimodulazione delle mansioni in ragione della soppressione di alcuni livelli di inquadramento, che, a suo dire, sono anche essi capaci di incidere tanto sui costi del contratto quanto su profili di organizzazione e di gestione delle risorse.

Siffatta volontà di valutazione complessiva e unitaria delle novità derivanti dal CCNL comporta, conseguentemente, l’impossibilità di ricondurre l’istanza in analisi nell’alveo applicativo di cui alla lettera c), che, come è stato detto nel paragrafo 6.5.2., in relazione alle sopravvenienze del CCNL può essere proposta limitatamente alle novità introdotte meramente sugli aumenti salariali della retribuzione.

8. Sgombrato, dunque, il campo dalla suddetta ricostruzione, il Collegio ritiene che l’istanza di revisione presentata dalla ricorrente ad A.R.I.A. risulta ascrivibile all’ambito applicativo di cui alla lettera e) dell’art. 106, comma 1 del D.lgs. n. 50/2016.

Invero, nel caso di specie G4 VI non ha avanzato alcuna espressa qualificazione di quale ipotesi dell’articolo 106 fosse riconducibile la propria istanza, ma si è soffermata sulle novità introdotte dal CCNL del 16 febbraio 2024 sui sopravvenuti costi della manodopera, tanto in rapporto agli aumenti salariali di base quanto in relazione agli effetti economici (sulla RAL e sulle qualifiche) discendenti dalle modifiche intervenute sul trattamento normativo.

Stante l’eterogeneo contenuto dell’istanza, il Collegio, in forza dei propri poteri di qualificazione giuridica degli atti, ritiene che questa possa essere ricondotta quanto all’ambito applicativo di cui alla lettera e) dell’art. 106, comma 1, sia per le sopravvenienze sul trattamento economico che per quelle relative al trattamento normativo.

9. Ciò posto, ad avviso del Collegio, la proposizione di un’istanza di tal fatta stimola l’esercizio di un potere amministrativo in capo al Comune connotato da discrezionalità tecnico-ammnistrativa, nei cui confronti si rapporta una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo pretensivo in capo al privato.

Quale parentesi autoritativa nel contesto della fase esecutiva del rapporto, nel caso di specie l’Amministrazione risulta titolare di un potere amministrativo consistente:

a) in primo luogo, in attività di preventiva verifica dei presupposti applicativi previsti dalla legge, ossia la astratta natura “non sostanziale” delle modifiche proposte, in forza del combinato disposto di cui ai commi 1, lett. e) e 4 dell’art. 106 (giudizio sull’ an normativo);

b) in secondo luogo, un giudizio di “opportunità/convenienza” “in concreto” alla prosecuzione del rapporto contrattuale, a fronte delle vastità e incidenza delle novità introdotte dal CCNL sul trattamento economico e su quello normativo, in osservanza dei principi generali eurounitari di parità di trattamento, libera concorrenza nonché del conseguente obbligo di riedizione della gara (giudizio sull’ an contrattuale);

c) in terzo luogo, un giudizio di “opportunità/convenienza” “in concreto” anche in relazione al “ quantum ” della revisione del prezzo dell’appalto, discendente tanto dalle novità relative al trattamento economico quanto di quelle afferenti al trattamento giuridici; giudizio nel quale l’Amministrazione dovrà vagliare le circostanze oggettive e soggettive del caso concreto, in coerenza con i canoni ermeneutici della diligenza professionale di cui all’art. 1176 del c.c., della buona fede contrattuale nella fase di esecuzione delle prestazioni di cui agli artt. 1175 e 1375 del c.c., anche in ottica di assunzione – totale o parziale - del rischio di verificazione delle sopravvenienze (giudizio sul quantum contrattuale).

Sicché, per le ragioni che seguono, nel caso di specie sussiste la giurisdizione generale di legittimità di questo Giudice Amministrativo.

10. Il Collegio ricorda che, sul solco degli insegnamenti impressi a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, il G.A. è individuato dall’ordinamento nazionale quale il giudice naturale per la tutela degli interessi legittimi, situazione giuridica soggettiva imputabile al privato dinanzi all’esercizio da parte dell’Amministrazione di un potere autoritativo.

Nella materia dei contratti pubblici la dinamica potere/interesse legittimo non risulta, come è noto, esaurirsi con la stipulazione del contratto di appalto.

Questa può ben riemergere – attraverso parentesi di potere d’imperio – nella fase di esecuzione del contratto di appalto pubblico ( id est in una fase contrassegnata da un’indubbia pariteticità di posizione delle parti, posto che l’amministrazione è ormai spogliata di gran parte dei poteri autoritativi esercitati nella fase di affidamento), qualora lo stesso Legislatore ritenga di conferire all’Amministrazione il compito di vagliare in concreto l’attualità e la persistenza dell’interesse pubblico da realizzarsi per mezzo del rapporto contrattuale.

E, difatti, occorre sempre ricordare che, nonostante l’impiego di istituti afferenti al diritto civile, la materia dei contratti pubblici è connotata dalla “ conformazione in ragione delle finalità di pubblico interesse perseguite che restano immanenti al contratto e al rapporto che ne scaturisce, con conseguente esclusione della possibilità di accedere a una integrale trasposizione delle regole civilistiche e necessità di favorire il raggiungimento di un giusto punto di equilibrio idoneo a preservare tali interessi assicurando al tempo stesso adeguata ed effettiva tutela agli operatori economici ” (cfr. Relazione di accompagnamento al Codice dei Contratti pubblici n. 36 del 2023).

L’immanenza dell’interesse pubblico alla compiuta realizzazione della commessa plasma, dunque, il complessivo rapporto negoziale tra l’operatore e l’Amministrazione, sì da far riconoscere a quest’ultima prerogative, consistenti in poteri e facoltà, anche nella fase dell’esecuzione della commessa che non trovano pari rilevanza nel diritto civile. Ergo anche il riconoscimento di poteri pubblicistici su cui si staglia il conseguente interesse legittimo del privato.

Tra queste parentesi pubblicistiche rientra, ad avviso del Collegio, il potere discrezionale di valutazione delle istanze di modifica del contratto di appalto ai sensi della lettera e) dell’art. 106 del D.lgs. n. 50/2016, a seguito della sopravvenuta applicazione tra le parti di un CCNL.

11. Le ragioni di siffatto potere risiedono nella stessa articolazione della disciplina di modifica del contratto, così come plasmata dal diritto nazionale ed eurounitario, nonché supportata dalla giurisprudenza amministrativa e di legittimità.

11.1. La lettera e) del comma 1 dell’art. 106, invero, attribuisce all’Amministrazione in primo luogo l’onere di vagliare se le modifiche proposte dall’operatore economico non diano luogo a una alterazione in senso sostanziale del regolamento contrattuale, nei termini precisati nel successivo comma 4. In questo senso la valutazione è, innanzitutto, di carattere normativo, tesa a vagliare la sussistenza dei presupposti di legge.

Ma a latere di siffatta valutazione, emerge altresì giudizio “in concreto” sulla “convenzione/opportunità” delle modifiche, giudizio che è rivolto alla verifica della immanenza, nel senso di persistenza, dell’interesse pubblico sotteso alla commessa e che spazia dal “quantum” di alterazione del prezzo e delle singole prestazioni fino a giungere, potenzialmente, alla messa in discussione integrale della prosecuzione del rapporto contrattuale.

Siffatta complessivo potere valutativo - di natura tecnico-amministrativa – non è altro che l’estrinsecazione, nel micro cosmo delle modifiche in corso di esecuzione, dell’obbligo eurounitario di valutazione in concreto dell’incidenza delle sopravvenienze e delle connesse modifiche contrattuali sul rispetto dei principi generali di trasparenza delle procedure, di parità del trattamento e di libera concorrenza. Principi che, come è noto, esigono la celebrazione di una nuova procedura di gara nel caso in cui le modifiche al regolamento contrattuale determinano in concreto una alterazione sostanziale del sinallagma contrattuale (arg. ex art. 72, comma 4 del Direttiva n. 2014/24/UE e CGUE, 7 dicembre 2023, SH GR , C-441/22, EU:C:2023:970, par. 61).

11.2. Anche la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce la natura autoritativa del potere in esame.

Non sono, infatti, mancate pronunce del G.A. che ha verificato l’esercizio in concreto del potere dell’Amministrazione dinanzi a istanze di cui all’art. 106, comma 1, lettera e) (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 28 maggio 2019, n. 3520 e Cons. Stato, Sez. V, 25 febbraio 2020, n. 1394).

Ancora di recente la Sezione III del Consiglio di Stato ha evidenziato la natura autoritativa dei poteri esercitati dall’Amministrazione nel caso di istanze di revisione dei prezzi e, in generale, di riequilibrio contrattuale. Sostiene, a tal fine, che “ le questioni derivanti dalle sopravvenienze successive all’aggiudicazione (…) devono trovare risoluzione in sede di esecuzione del contratto ed a tal riguardo deve pure osservarsi che le censure sul punto sono inammissibili, stante il divieto, per il giudice amministrativo, di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati ai sensi dell’articolo 34, comma 2, c.p.a., dal momento che ancora nel vigore del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 – applicabile ratione temporis alla fattispecie qui in esame – si è continuato a sostenere che le valutazioni sull’an della revisione prezzi (e, più in generale, del riequilibrio contrattuale) appartengono alla sfera dei poteri autoritativi della stazione appaltante ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 25 novembre 2024, n. 9468).

Un confortevole approdo, infine, è rinvenibile nelle considerazioni fornite dall’Adunanza Plenaria n. 14 del 6 agosto 2021. Seppur pronunciatasi con riguardo alla disciplina dell’inserimento obbligatorio di una clausola di revisione dei prezzi ai sensi del precedente art. 115 del D.lgs. n. 163/2006, le valutazioni sistematiche di potere/interesse ivi esposte sono applicabili, ad avviso del Collegio, mutatis mutandis nel caso di specie.

L’Adunanza Plenaria, in particolare, ha chiarito che l’istituto della revisione dei prezzi “ha la finalità di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta), e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; Id., Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994; Id., Sez. III, 20 agosto 2018, n. 4985); dall’altro di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 aprile 2014 n. 2052; Sez. III 4 marzo 2015 n. 1074; Sez. V 19 giugno 2009 n. 4079). Al contempo essa è posta a tutela dell’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l’arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni”.

La posizione dell’appaltatore “in ordine all’an della revisione ha –come si è accennato- natura di interesse legittimo”, atteso che “l’istituto della revisione prezzi si atteggia secondo un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, modello che sottende l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale dell’Amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest’ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con la prima solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa. Ne deriva che sarà sempre necessaria l’attivazione – su istanza di parte – di un procedimento amministrativo nel quale l’Amministrazione dovrà svolgere l’attività istruttoria volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell’adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l’importo”. La caratteristica di attività meramente tecnica dell’attività della p.a. nel valutare le condizioni che legittimano la revisione prezzi si evince anche dalla giurisprudenza delle Sezioni unite (Cass., sez. un., 12 ottobre 2020 n. 21990)”.

Da ultimo il Consiglio di Stato ha affermato che “ l'istanza con la quale l'impresa richieda il riconoscimento della revisione dei prezzi costituisce l'atto di avvio di un procedimento amministrativo che sfocia in un provvedimento autoritativo, il quale deve essere impugnato nel termine decadenziale di legge; dunque, la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuare la revisione in base ai risultati dell'istruttoria, in presenza di una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante, che deve effettuare un bilanciamento tra l'interesse dell'appaltatore alla revisione e l'interesse pubblico connesso sia al risparmio di spesa, sia alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato; alla stregua di tali considerazioni, la determinazione della revisione prezzi è effettuata dalla stazione appaltante all'esito di un'istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi secondo un modello procedimentale volto al compimento di un'attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, che sottende l'esercizio di un potere autoritativo di carattere discrezionale dell'amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest'ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con l'amministrazione solo con riguardo a questioni involgenti l'entità della pretesa; è, dunque, da escludere che la pretesa vantata dall'appaltatore abbia la consistenza di un diritto soggettivo perfetto suscettibile di accertamento e condanna da parte del giudice amministrativo; infatti, le disposizioni in materia prescrivono che la determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante all'esito di un'istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi; pertanto, la posizione del privato contraente si articolerà nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all' an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo con riguardo al quantum, ma solo una volta che sarà intervenuto il riconoscimento della spettanza di un compenso revisionale; tale costruzione, ormai del tutto ininfluente ai fini del riparto di giurisdizione, per effetto dell'art. 133, lett. e), punto 2), c.p.a., che assoggetta l'intera disciplina della revisione prezzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mantiene inalterata la sua rilevanza con riferimento alle posizioni giuridiche soggettive del contraente dell'amministrazione; la qualificazione in termini autoritativi del potere di verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, comporta che il privato contraente potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell'interesse legittimo; ne consegue che sarà sempre necessaria l'attivazione - su istanza di parte - di un procedimento amministrativo nel quale l'Amministrazione dovrà svolgere l'attività istruttoria volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell'adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l'importo. In caso di inerzia da parte della stazione appaltante, a fronte della specifica richiesta dell'appaltatore, quest'ultimo potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell'interesse legittimo; ne consegue che sarà sempre necessaria l'attivazione - su istanza di parte - di un procedimento amministrativo nel quale l'Amministrazione dovrà svolgere l'attività istruttoria volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell'adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l'importo ” (Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1069; cfr. anche T.A.R. per la Campania - Napoli, Sez. I, n. 4370 del 2023).

11.3. Occorre, infine, aggiungere che la natura autoritativa del potere in disamina trova anche un’indiretta conferma da alcune pronunce delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, le quali hanno riscontrato la sussistenza della giurisdizione di legittimità di questo G.A.:

a) qualora la pretesa sia rivolta a ottenere una revisione del corrispettivo al di là di quanto stabilito dal contratto (cfr. 9965/2017);

b) nel caso in cui non sia stata pattuita alcuna clausola di revisione prezzi (cfr. 21990/2020).

E tale ratio decidendi è sicuramente applicabile al caso di specie, in cui l’istanza di modifica del contratto è stata proposta dalla ricorrente:

- per ragioni diverse rispetto alla mera revisione del corrispettivo contrattuale per aumenti dei minimi stipendiali;

- in un contesto di inoperatività della clausola revisionale di cui all’art. 7 della Convenzione.

12. In definitiva, alla luce delle complessive argomentazioni sopra esposte, nel caso di specie deve essere riconosciuta la giurisdizione generale di legittimità di questo Giudice Amministrativo, in ragione della natura autoritativa del potere esercitato da A.R.I.A. in riscontro all’istanza di modifica del contratto avanzata dalla ricorrente il 7 giugno 2024.

13. L’eccezione di difetto di giurisdizione deve essere, pertanto, rigettata.

14. Le medesime considerazioni espresse nei paragrafi che precedono in ordine al contenuto dell’istanza – dunque del petitum - rendono altresì evidente la palese infondatezza dell’avversa eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività. E’ chiaro, infatti, che per mezzo della presente impugnativa G4 VI non ha affatto contestato, in via principale, il contenuto della clausola del bando, trasfuse nell’art. 7 della Convenzione, bensì la rideterminazione delle condizioni economiche dell’appalto ai sensi dell’art. 106, co. 1, lett. e), del D.lgs. n. 50/2016, denegata con le note gravate.

Da qui la reiezione dell’eccezione di irricevibilità.

15. Parimenti infondata risulta, infine, l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per la supposta mancanza delle condizioni dell’azione in capo alla ricorrente.

Sul punto, occorre ribadire che G4 VI non ha chiesto all’Amministrazione l’indicizzazione dei prezzi ai sensi dell’art. 7 della Convenzione, bensì la rideterminazione delle condizioni economiche dell’appalto ai fini del suo riequilibrio ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. e), del D.Lgs. n. 50/2016 ratione temporis vigente in ragione dell’aumento del costo della manodopera.

Rimedio che, come si è detto nei precedenti paragrafi 7 e 8, del tutto applicabile nel caso di specie.

L’eccezione deve essere, pertanto, respinta.

16. Si può ora procedere al vaglio del merito della controversia.

17. Occorre brevemente ricordare il contenuto dei mezzi di gravame proposti dalla ricorrente in via principale.

Con il primo mezzo di gravame G4 VI ha innanzitutto lamentato la violazione delle norme procedimentali di cui alla legge n. 241/1990, deducendo l’omessa attivazione di un’interlocuzione a seguito della formulazione dell’istanza di rideterminazione dei corrispettivi e comunque l’omesso preavviso di rigetto da parte della stazione appaltante, che, secondo la ricorrente, avrebbe equivocato la natura dell’istanza presentata.

Con il secondo motivo, invece, la ricorrente si duole della circostanza per cui la stazione appaltante l’avrebbe “costretta” alla sottoscrizione della Convenzione alle condizioni originarie e ormai squilibrate, non avendo dato tempestivo riscontro alla sua istanza di rideterminazione dei corrispettivi.

In tal modo, la centrale di committenza avrebbe tenuto un comportamento contrario ai principi generali di buona fede e legittimo affidamento, nonché illegittimamente inerte e procrastinatorio, proprio per “obbligare” la società alla sottoscrizione della Convenzione, pena la revoca dell’aggiudicazione, l’incameramento della garanzia provvisoria e segnalazione a ANAC. A.R.I.A., inoltre, avrebbe qualificato erroneamente l’istanza della società come istanza di revisione periodica dei prezzi secondo gli indici ISTAT, mentre si trattava di istanza per il riequilibrio delle condizioni economiche offerte in sede di gara, in quanto incise in aumento dall’imprevedibile doppio rinnovo del CCNL.

18. Ebbene, è sicuramente meritevole di accoglimento il primo motivo di ricorso.

Sussiste, infatti, il difetto di un’adeguata istruttoria nonché del principio del giusto procedimento.

19. Il Collegio ricorda che l’individuazione nel caso di specie di un potere amministrativo autoritativo, connotato da discrezionalità tecnica-amministrativa, conduce al conseguente riconoscimento in capo alla ricorrente dei rimedi e delle forme tipiche a tutela del proprio interesse legittimo pretensivo nel procedimento e in relazione al contenuto del provvedimento.

Tra le suddette garanzie, che plasmano in concreto il principio del giusto procedimento, rientra ovviamente l’assolvimento da parte dell’Amministrazione:

a) di un’approfondita istruttoria, in contraddittorio con la parte istante, volta all’accertamento dei presupposti per il riconoscimento, in tutto o in parte, delle modifiche al sinallagma contrattuale richieste;

b) nonché un’adeguata motivazione ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241/1990, idonea a far emergere e il percorso istruttorio affrontato e il complessivo apparato motivazionale su cui si basano i giudizi di ammissibilità in astratto dell’istanza (giudizio sull’ an normativo) e di “convenzione/opportunità” in concreto dell’ an e del quantum delle modifiche (giudizi sull’ an e sul quantum contrattuale) in forza della lettera e) di cui al comma 1 dell’art. 106.

Sennonché nel caso in disamina A.R.I.A. non ha adempiuto al suddetto onere istruttorio, di partecipazione procedimentale e financo motivazionale, nonostante che sia stata sollecitata persino prima della stipulazione della Convenzione, limitandosi ad affermare in entrambe le note gravare la insussistenza dei presupposti di operatività della clausola revisionale di cui all’art. 7 della Convenzione.

Ne discende, pertanto, che l’Amministrazione è incorsa in un palese vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, nonché nella violazione del principio del giusto procedimento, così come declinato in rapporto alle garanzie partecipative e di motivazione.

Conseguentemente, le note gravate sono illegittime.

20. Per le ragioni sopra esposte, il primo motivo è, quindi, fondato.

21. Il Collegio ritiene, tuttavia, di poter assorbire il secondo mezzo di gravame, stante l’effetto satisfattivo per l’interesse della ricorrente dall’annullamento per le paventate figure sintomatiche dell’eccesso di potere, così come peraltro affermato dalla stessa ricorrente nell’impugnativa.

22. Il Collegio, inoltre, non può procedere oltre con la disamina della subordinata domanda di accertamento e condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.

L’illegittimità accertata, invero, lascia intatto il potere amministrativo discrezionale del Comune di Milano sollecitato in ordine alla complessiva valutazione di ammissibilità e di merito tecnico-amministrativo dell’istanza di G4 VI del 7 giugno 2024 secondo i confini dell’art. 106, comma 1, lett e) del Codice dei contratti pubblici come sopra delineati.

Ne consegue l’inammissibilità della domanda in ragione del divieto in capo a questo G.A. di potersi pronunciare su un potere amministrativo non ancora espresso ai sensi dell’art. 34, comma 2 del cod.proc.amm..

23. In definitiva, l’impugnativa è accolta nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, deve essere annullato il diniego di A.R.I.A. di cui alle gravate note del 13.09.2024 e del 03.10.2024.

Resta salva, per le ragioni sopra esposte, la potestà amministrativa in capo al resistente, il quale dovrà riesaminare il contenuto dell’istanza della ricorrente del 7 giugno 2024 in rapporto all’art. 106, comma 1, lett. e) del Codice dei contratti pubblici.

24. La complessità e la novità delle questioni giuridiche trattate giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il diniego di A.R.I.A. di cui alle gravate note del 13.09.2024 e del 03.10.2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Federico Giuseppe Russo	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO