Pubblicato il 04/06/2025

N. 01924/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00998/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 998 del 2025, proposto da Servizio Elettrico Nazionale S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Arera - Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione ARERA del 21 gennaio 2025, n. 10/2025/R/eel, recante “Modalità per chiedere l’accesso al servizio a tutele graduali da parte dei clienti domestici vulnerabili, in attuazione delle disposizioni dell’articolo 24, della legge 193/24”; della Deliberazione ARERA del 18 febbraio 2025, n. 48/2025/R/eel, recante “Conferma delle modalità per chiedere l’accesso al servizio a tutele graduali da parte dei clienti domestici vulnerabili, di cui alla deliberazione dell’Autorità 10/2025/R/eel”; nonché, per quanto occorrer possa, di tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o comunque connessi, ancorché non conosciuti, tra i quali (i) la Delibera ARERA n. 362/2023/R/eel del 3 agosto 2023, recante “Disposizioni per l’erogazione del servizio a tutele graduali per i clienti domestici non vulnerabili del settore dell’energia elettrica, di cui alla legge 4 agosto 2017, n. 124 (legge annuale per il mercato e la concorrenza)” e i suoi allegati A, B, C e D ; (ii) la Deliberazione ARERA n. 383/2023/R/eel del 3 agosto 2023, recante “Disposizioni per l’identificazione dei clienti vulnerabili nel mercato dell’energia elettrica”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Arera -Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 la dott.ssa Marilena Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Servizio Elettrico Nazionale s.p.a. (d’ora in poi solo SEN), odierna ricorrente, è una società controllata dal Gruppo Enel s.p.a. che, a sua volta, svolge attività di vendita di energia elettrica sul libero mercato, oltreché aggiudicatario – tramite Enel Energia S.p.A. – della gestione del STG.

2. SEN è inoltre l’operatore economico più importante del mercato della fornitura di energia elettrica ai soggetti vulnerabili in regime di servizio di maggior tutela (SMT), con 2,9 milioni di clienti.

3. Con l’odierno ricorso ha esposto di vedersi (potenzialmente) svuotata di tutto il bacino di clienti vulnerabili che fornisce in regime di SMT a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 24 della Legge 16 dicembre 2024, n. 193, che avrebbe attribuito a quasi 12 milioni di clienti vulnerabili a livello nazionale, in parte presenti sul mercato tutelato (circa 3 milioni) e in parte sul mercato libero, la facoltà di passare al servizio di tutele graduali (STG) per approfittare delle migliori condizioni economiche realizzate a seguito dell’asta del STG svolta il 10 gennaio 2024. Tutto ciò senza che la legge abbia previsto un meccanismo di compensazione.

4. Espone inoltre la società ricorrente che tale scelta legislativa determinerà una duplice pesantissima ed evidente conseguenza, ossia (i) un pregiudizio economico per SEN di oltre cento di milioni di euro, causato dalla migrazione dei clienti vulnerabili riforniti in regime di SMT al regime di STG; (ii) la conseguente incapacità di SEN di mantenere operativa la propria struttura societaria, con incalcolabili danni in termini di necessità di prevedere meccanismi di stranded cost e tematiche occupazionali interne ed esterne a SEN, nonché lo svuotamento del bacino dei clienti previsto dall’art. 24 cit. e la conseguente impossibilità per SEN di mantenere attiva la propria struttura societaria determinerà un “dimagrimento” del SMT sino a una sostanziale cancellazione organizzativa e aziendale. Ciò implicherebbe anche il paradosso che i clienti vulnerabili serviti in SMT passati al STG – e legittimati e destinati ex lege a tornare in regime di SMT in qualsiasi momento – non troverebbero più il principale operatore di SMT pronto a fornire loro tale servizio.

5. Con ricorso notificato il 24 marzo 2025 e tempestivamente depositato, SEN ha impugnato la Deliberazione dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) 21 gennaio 2025, n. 10/2025/R/eel avente ad oggetto “ Modalità per chiedere l’accesso al servizio a tutele graduali da parte dei clienti domestici vulnerabili in attuazione delle disposizioni dell’art. 24 della legge 193/24 ” (doc. 1) e la Deliberazione della medesima Autorità 18 febbraio 2025, n. 48/2025/R/eel (pubblicata il 19 febbraio 2025), avente ad oggetto “ Conferma delle modalità per chiedere l’accesso al servizio a tutele graduali da parte dei clienti domestici vulnerabili, di cui alla deliberazione dell’Autorità 10/2025/R/eel ” (doc. 2), con le quali ARERA ha dato attuazione all’art. 24 della Legge n. 193/24.

6. SEN deduce i seguenti motivi di illegittimità dei provvedimenti impugnati:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della legge n. 193 del 2024. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 9 della direttiva (UE) n. 944/2019. Violazione e falsa applicazione dell’art. 106 TFUE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del d.l. n. 181 del 2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21- quinquies della l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatto, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta;

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 9 della direttiva (UE) n. 944/2019.Violazione e falsa applicazione dell’art. 106 TFUE. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatto, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta;

III) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della direttiva 2019/944/UE e dell’art. 117, comma 1, della Costituzione. Violazione del principio di proporzionalità. irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta.

IV. Violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione. Violazione dell’art 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea. Violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Violazione del principio di proporzionalità.

7. In particolare, in breve, SEN lamenta:

a) l’illegittimità costituzionale della Legge 193/2024, che avrebbe alterato la ripartizione dei mercati di fornitura di energia elettrica tra il servizio di tutele graduali e il servizio di maggior tutela; aggiunge che il legislatore avrebbe previsto che il bacino degli utenti vulnerabili del SMT, che è stato in origine affidato ai distributori localmente competenti (tramite apposite società di vendita, quale appunto è SEN), potesse svuotarsi in forza di una condizione temporanea e contingente, ossia alla momentanea riduzione dei prezzi alle condizioni offerte dagli esercenti del STG. Tutto ciò, senza forme di indennizzo o compensazioni a copertura dei costi che i gestori del SMT dovranno in ogni caso sostenere e che, a causa dello svuotamento della customer base , non potranno essere remunerati attraverso l’erogazione del servizio. SEN infine deduce un’illegittimità propria delle delibere impugnate, nel presupposto che dell’art. 24 cit. si possa e si debba fare un’interpretazione conforme alla Costituzione e al diritto eurounitario;

b) la mancata copertura dei costi fissi sostenuti da SEN per l’erogazione del servizio di maggior tutela sarebbe intrinsecamente irragionevole e pertanto si porrebbe in violazione del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost. e del principio di libertà di iniziativa economica privata ex art. 41 Cost., perché introdurrebbe un costo sproporzionato ed arbitrario;

c) l’art. 24 della Legge n. 193 del 2024 sarebbe costituzionalmente illegittimo anche nella parte in cui, attraverso lo “svuotamento” della c.d. customer base di SEN – che, come noto, rappresenta il principale gestore del SMT per i clienti vulnerabili – finirebbe per arrecare pregiudizio non solo alla ricorrente ma all’intero sistema e agli interessi degli stessi utenti vulnerabili, in violazione degli artt. 3 e 97 Cost.;

d) l’illegittimità delle delibere impugnate le quali avrebbero dato attuazione all’art. 24 della Legge n. 193 del 2024, che può esser considerato come una legge-provvedimento, poiché, da un lato, sicché esso deve soggiacere a uno scrutinio c.d. “stretto” di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta legislativa (art. 3 Cost.).

8. La società ricorrente il 31 marzo 2025 ha rinunciato alla misura cautelare, dal momento che la discussione del ricorso risultava fissata all’udienza pubblica del 14 maggio 2025 e ciò ha determinato il venir meno dell’interesse di SEN alla misura cautelare richiesta.

9. Si è infine costituita in giudizio l’Autorità per resistere al ricorso, depositando documenti, memorie e repliche, con le quali ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per mancata notifica ad almeno un controinteressato sia per carenza di interesse.

10. In prossimità dell’udienza pubblica, SEN ha depositato memoria e replica con le quali ha ribadito le proprie ragioni e replicato alle eccezioni dell’Autorità.

11. All’udienza pubblica del 14 maggio 2025, dopo la discussione delle parti costituite, la causa è stata trattenuta per la decisione.

12. Il Collegio ritiene necessaria una breve ricostruzione del quadro normativo del mercato energetico italiano e delle ragioni che hanno condotto alla creazione del servizio a tutele graduali.

13. Come noto, la Direttiva 96/92/CE ha considerato che “ il completamento di un mercato dell'energia elettrica concorrenziale costituisce un passo importante verso il completamento del mercato interno dell'energia ” (considerando n. 2), dove le imprese elettriche “ devono poter operare nella prospettiva del conseguimento di un mercato dell'energia elettrica concorrenziale, fatta salva l'osservanza degli obblighi del servizio pubblico ” (considerando n. 9). La citata Direttiva prevede inoltre che qualora gli Stati membri impongano obblighi di servizio pubblico alle imprese elettriche, essi “ devono osservare le pertinenti norme del trattato nell'interpretazione fattane dalla Corte di giustizia ” (considerando 19).

14. Sulla base della richiamata direttiva, gli Stati membri hanno avviato un processo di apertura e liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica, con l’obiettivo finale di realizzare un mercato libero a livello europeo, nel quale cliente e fornitore possano contrattare direttamente il prezzo della fornitura.

15. Nel nostro Paese la prima forma di liberalizzazione graduale del mercato elettrico è stata introdotta dal D. Lgs. n. 79/1999 (c.d. Decreto Bersani), che ha dato attuazione alla Direttiva 96/92/CE, prevedendo per i c.d. clienti vincolati (i.e. i clienti finali che non hanno la capacità e/o la dimensione per stipulare contratti di fornitura con qualsiasi produttore, distributore o grossista), la possibilità di stipulare contratti di fornitura a prezzi ragionevoli e parametrati ai costi effettivi di erogazione del servizio con il distributore territorialmente competente, che a sua volta acquista l’energia a condizioni predeterminate e non discriminatorie da una società a completa partecipazione pubblica denominata Acquirente Unico S.p.A. (art. 4 del D.lgs. n. 79/1999).

16. Tale assetto, definito “mercato vincolato”, è stato soppresso e superato dall'articolo 1, comma 2 del D.L. 18 giugno 2007, n. 73, che ha istituito il c.d. “mercato tutelato”, cioè il servizio di maggior tutela per i clienti domestici e le piccole imprese che alla data del 1° luglio 2007 non avessero esercitato il recesso dal preesistente contratto di fornitura come clienti vincolati, stipulando un nuovo contratto con un venditore operante nel mercato libero.

17. Il servizio di maggior tutela è disciplinato nel dettaglio dal “Testo Integrato delle disposizioni dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas per l’erogazione dei servizi di vendita dell’energia elettrica di maggior tutela e di salvaguardia ai clienti finali ai sensi del decreto-legge 18 giugno 2007 n. 73/07 – TIV” inizialmente approvato con Deliberazione n. 156/07 e integrato con Deliberazione n. 349/07 di ARERA, ed è finalizzato a realizzare la completa liberalizzazione del mercato della vendita al dettaglio garantendo ai clienti finali sia la continuità della fornitura sia un prezzo di vendita generalmente parametrato all’effettivo costo di erogazione, predeterminato e aggiornato trimestralmente da ARERA.

18. Analogamente a quanto accadeva nel c.d. mercato vincolato, il servizio di maggior tutela è garantito dall’impresa distributrice territorialmente competente, anche mediante un’apposita società di vendita, e la funzione di approvvigionamento dell’energia elettrica è svolta dalla società Acquirente Unico S.p.A.

19. Successivamente, l’art. 35, comma 2, del D. Lgs. 1 giugno 2011 n. 93 ha confermato tale assetto prevedendo l’accesso al servizio per tutti i clienti domestici e per le imprese connesse in bassa tensione con meno di 50 dipendenti e un fatturato annuo non superiore ai 10 milioni di euro che non avessero scelto un fornitore sul mercato libero alla data di entrata in vigore di tale decreto.

20. A partire dal 2017, con la Legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza) si è assistito a un ulteriore passaggio verso il mercato libero, con la riduzione progressiva del servizio di maggior tutela.

21. L’art. 1 della citata Legge, al comma 60, stabilisce che il regime dei prezzi regolati del mercato elettrico di cui all’articolo 35 del Decreto Legislativo n. 93 del 2011 cessa di avere efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2021 per le piccole imprese e a decorrere dal 1° gennaio 2023 per le microimprese e per i clienti domestici. I termini sono stati poi prorogati al 30 giugno 2024 in forza della deliberazione ARERA n. 362/2023/R/eel. Il citato comma 60 stabilisce inoltre che l’Autorità (ARERA) adotta disposizioni per assicurare, dalle medesime date, un servizio a tutele graduali (STG) per i clienti finali senza fornitore di energia elettrica, nonché specifiche misure per prevenire ingiustificati aumenti dei prezzi e alterazioni delle condizioni di fornitura a tutela di tali clienti.

22. Successivamente, il Decreto-Legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla Legge 29 dicembre 2021, n. 233, all’art. 16 ter , comma 2, ha previsto che “ 1. A decorrere dalla data prevista dall'articolo 1, comma 60, della legge 4 agosto 2017, n. 124, per la cessazione del servizio di maggior tutela per i clienti domestici, in via transitoria e nelle more dello svolgimento delle procedure concorsuali per l'assegnazione del servizio di vendita a tutele graduali, i clienti domestici continuano a essere riforniti di energia elettrica dal servizio di tutela di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 18 giugno 2007, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 125, secondo gli indirizzi definiti con decreto del Ministro della transizione ecologica. 2. L'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente adotta, ai sensi dell'articolo 1, comma 60, della legge 4 agosto 2017, n. 124, disposizioni per assicurare l'assegnazione del servizio a tutele graduali per i clienti domestici, mediante procedure competitive da concludersi entro il 10 gennaio 2024, garantendo la continuità della fornitura di energia elettrica ”.

23. Per quanto d’interesse nel presente contenzioso, l’art. 11, comma 2, del Decreto Legislativo 8 novembre 2021, n. 210 ha previsto che “ A decorrere dalla data di cessazione del servizio di maggior tutela di cui all'articolo 1, comma 60, della legge 4 agosto 2017, n. 124, i clienti vulnerabili di cui al comma 1 hanno diritto a essere riforniti di energia elettrica, nell'ambito del servizio di vulnerabilità di cui al presente comma, secondo le condizioni disciplinate dall'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA) e a un prezzo che riflette il costo dell'energia elettrica nel mercato all'ingrosso e costi efficienti delle attività di commercializzazione del servizio medesimo, determinati sulla base di criteri di mercato ”.

24. Nelle more dell’istituzione del servizio di vulnerabilità, nei confronti dei clienti vulnerabili continua ad applicarsi il servizio di maggior tutela di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 18 giugno 2007, n. 73 (art. 16- ter , comma 3, cit. D.L. 152/2021).

25. In attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 60 bis della Legge n. 124/2017, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha approvato il Decreto del 17 maggio 2023 n. 169, recante le misure per l’ingresso consapevole dei clienti domestici nel mercato libero, con cui ha previsto che i clienti domestici non vulnerabili che, alla data della rimozione del servizio di maggior tutela, non abbiano stipulato un contratto per la fornitura dell’energia elettrica sul mercato libero siano assegnati al servizio a tutele graduali disciplinato dall’Autorità (art. 2, comma 1); in merito a tale servizio, il decreto ha altresì previsto specifici criteri a cui deve conformarsi la relativa regolazione, stabilendo per quanto di maggior interesse (art. 2, commi 1, 2 e 4): a) che l’individuazione degli esercenti debba avere luogo non oltre il 10 gennaio 2024, sulla base di procedure concorsuali svolte dall’Acquirente Unico, disciplinate secondo modalità volte a favorire la più ampia partecipazione degli operatori alle procedure e a evitare la concentrazione dell’offerta; b) che ciascun operatore possa aggiudicarsi una soglia massima di aree territoriali pari al 30% del numero totale delle aree medesime, da applicare sull’intero territorio nazionale e in via cumulativa nel caso di più società appartenenti allo stesso gruppo; c) che il periodo di esercizio del servizio da parte dei soggetti selezionati in esito alle procedure concorsuali non sia superiore a quattro anni; d) adeguate garanzie a copertura di un eventuale mancato assolvimento del servizio o svolgimento dello stesso in difformità alle disposizioni previste che i partecipanti devono prestare; e) che ciascun esercente sia tenuto ad erogare il servizio a tutti i clienti assegnati in esito alle procedure concorsuali nel rispetto delle condizioni contrattuali stabilite dall’Autorità e non possa inserire nel contratto del servizio a tutele graduali qualsiasi servizio o prodotto ulteriore rispetto alle condizioni contrattuali disposte dall’Autorità; f) che, alla scadenza del periodo di erogazione del servizio a tutele graduali e in mancanza di una scelta espressa del cliente finale verso altro fornitore nel libero mercato ovvero una qualsiasi offerta di mercato libero del medesimo esercente, il cliente sarà rifornito dal medesimo esercente sulla base della propria offerta di mercato libero più favorevole.

26. Con riferimento ai clienti vulnerabili il citato Decreto ministeriale ha invece previsto che l’Autorità, entro la data del 10 gennaio 2024, assicuri che il superamento del vigente regime di maggior tutela avvenga in conformità alle disposizioni del diritto eurounitario (art. 1, comma 3) e che il servizio a tutele graduali assolva alle funzioni di servizio di ultima istanza per tali clienti a decorrere dalla data di adozione delle misure previste dall’articolo 11, comma 2, del decreto legislativo 210/21 in loro favore (art. 3, comma 1).

27. Per quanto di sua competenza, e in applicazione di quanto previsto dalla Legge n. 124/2017, con deliberazione n. 396/2019 l’ARERA ha avviato il procedimento finalizzato alla predisposizione della regolazione del servizio di tutele graduali, che ha condotto all’approvazione: (i) della Deliberazione n. 491/2020/R/EEL per le piccole imprese, (ii) della Deliberazione n 208/2022/R/eel per le microimprese e infine all’approvazione (iii) della Deliberazione n. 362/2023, recante le “Disposizioni per l’assegnazione del servizio a tutele graduali i clienti domestici non vulnerabili del settore dell’energia elettrica”.

28. La Delibera 362/2023 e il relativo Allegato B, riprendendo in larga parte il contenuto delle precedenti delibere ARERA, definisce i criteri e le modalità per l’organizzazione delle procedure concorsuali per l’assegnazione del servizio a tutele graduali per i clienti domestici non vulnerabili, stabilendo il periodo di assegnazione del servizio ai soggetti selezionati in esito alle procedure concorsuali intercorrente tra il 1° luglio 2024 e il 31 marzo 2027, e, per quanto di maggior interesse, indicando i requisiti minimi di ammissione alla procedura, che devono garantire la più ampia partecipazione possibile degli operatori interessati.

29. La procedura concorsuale si è svolta il 10 gennaio 2024, con l’assegnazione delle aree oggetto del servizio di tutele graduali.

30. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno un controinteressato e per carenza d’interesse sollevate dall’Autorità, dal momento che i provvedimenti impugnati - atti di regolazione di carattere generale ad effetti inscindibili – sono stati ritenuti illegittimi nei contenziosi rubricati nn. RG 931, 979 e 997 del 2025, trattati alla stessa udienza e dal medesimo collegio chiamato all’esame del presente ricorso, e sono stati quindi annullati con le sentenze di questo T.A.R. N. 1853, 1855 e 1856 pubblicate il 26 maggio 2025. Per la consolidata giurisprudenza, la decisione giudiziale di annullamento di un provvedimento amministrativo - che, per i limiti soggettivi del giudicato, esplica in via ordinaria effetti solo fra le parti in causa - acquista efficacia ultra partes solo nei casi in cui gli atti impugnati siano a contenuto generale inscindibile – come nel caso di specie -, ovvero a contenuto normativo, nei quali gli effetti dell'annullamento non sono circoscrivibili ai soli ricorrenti, essendosi in presenza di un atto sostanzialmente e strutturalmente unitario, il quale non può esistere per taluni e non esistere per altri (Consiglio di Stato sez. VI, 20 settembre 2021, n.6405; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 12 luglio 2021, n. 1709).

31. La posizione del Servizio Elettrico Nazionale è differente da quella delle società ricorrenti nei menzionati contenziosi nn. 931, 979 e 997/2025, ma l’annullamento dei provvedimenti impugnati ivi deciso dal Collegio determina - ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c) c.p.a. - l’improcedibilità del presente ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse.

32. La novità delle questioni giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse al ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marilena Di Paolo	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO