Pubblicato il 30/05/2025

N. 10524/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01203/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1203 del 2025, proposto da
Hit D.D. Nova Gorica, Multigioco s.r.l., Gilupi s.r.l., Vittoria Bet 2009 s.r.l. e Replatz s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutte rappresentate e difese dagli avvocati Francesca Dionisi, Sabina Monaco e Giuseppina Leuzzi, con domicilio digitale in atti;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e Ministero dell'Economia e delle Finanze, dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Eurobet Italia s.r.l. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della procedura per l’affidamento in concessione dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi di cui all’art. 6 del d.lgs. 25 marzo 2024 n. 41 (CIG B4DF5D6BCF) indetta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pubblicata sul sito istituzionale della stessa in data 18 dicembre 2024 e di tutti gli atti connessi al citato bando di gara, ivi inclusi, per quanto possa occorrere:

i) il bando di gara;

ii) e regole amministrative e relativi allegati da 1 a 17;

iii) le regole tecniche;

iv) la convenzione di concessione–tipo e relativi allegati da 1 a 3;

v) il nomenclatore unico delle definizioni;

- della determinazione direttoriale dell’Agenzia delle dogane e dei Monopoli n. 777860 del 17 dicembre 2024;

- della determinazione direttoriale dell’Agenzia delle dogane e dei Monopoli prot. 48344/RU del 14 gennaio 2025, pubblicata sul sito dell’Agenzia medesima in data 15 gennaio 2025 di modifica di alcuni articoli dei documenti di gara della procedura di selezione sopra meglio individuata;

- di ogni altro atto presupposto, coordinato nonché ove occorra, per la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e alla Corte Costituzionale, delle questioni pregiudiziali prospettate con riferimento al d.lgs. n. 41/2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, le società ricorrenti – tutte piccole e medie imprese italiane (PMI), appartenenti al settore del gioco pubblico a distanza (c.d. “ gioco online ”), attualmente operanti in regime di proroga giusta d.d. dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo semplicemente “ADM” o “Agenzia”) prot. n. 790999/R.U. del 20 dicembre 2024 - impugnano gli atti della procedura indetta da tale Agenzia, ai sensi degli articoli 71 e 176 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, per l’affidamento in concessione per un periodo di nove anni dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi pubblici conformemente a quanto stabilito dal d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41 (art.6, comma 5, e art. 23, comma 3), recante “ Disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza, ai sensi dell'articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111 ”, riferendo di avere l’intenzione di parteciparvi.

Le ricorrenti contestano la relativa disciplina di gara, sull’assunto che “ Il nuovo sistema delineato dall’art. 6 del D.Lgs. n. 41/24 rischia di trasformare il mercato in un oligopolio a favore dei grandi operatori, controllati da fondi esteri, dunque con una potenza economica importante, con gravi ripercussioni sulla libera concorrenza e sui consumatori ”, in particolare affidando il gravame alle censure di seguito esposte in sintesi:

1. V iolazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, degli artt. 49 e 56 del TFUE e degli artt. 1, 2, 3, 30 e 32 del d.lgs. n. 36/2023; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione; Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e accesso al mercato; Illegittimità del sistema di oneri economici previsto dal bando , nella considerazione che “ la previsione di un corrispettivo una tantum di 7 milioni di euro per singola concessione, unitamente al canone annuo del 3% del margine netto e alla garanzia provvisoria di 750.000 euro, configura un sistema di oneri economici manifestamente sproporzionato e irragionevole, tale da determinare una ingiustificata e discriminatoria restrizione all'accesso al mercato del gioco online anche di operatori qualificati, in palese violazione del principio di proporzionalità, parità di trattamento, trasparenza e concorrenza sanciti sia dalla normativa italiana quanto dal diritto dell’Unione Europea (Direttiva 2014/24/UE e giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE)” ;

2. Violazione e falsa applicazione dell'art. 6 del d.lgs. 41/2024; Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; Violazione dei principi europei in materia di concorrenza e libertà di stabilimento : affermano le società la manifesta illegittimità dei requisiti di solidità patrimoniale previsti all’art. 9, comma 1, delle avversate Regole amministrative che, ai sensi dell’art. 7 dello Schema di Convenzione da sottoscrivere al momento dell’eventuale aggiudicazione, devono essere mantenuti per tutta la durata della concessione, sull’assunto che essi “ creano barriere all’ingresso al mercato italiano, limitando ingiustificatamente la partecipazione delle imprese, ma anche la loro prosecuzione dell’attività, in particolare delle PMI, in violazione del principio di favor partecipationis e della tutela delle piccole e medie imprese ”;

3. Violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione e del D.P.R. n. 327/2001; Violazione dell’art. 2946 c.c. , ritenendo le istanti che la devoluzione all’Erario dei conti non movimentati per tre anni, stabilita all’art. 6, comma 8, lett. m), d.lgs. n. 41/2024, si ponga “ in palese contrasto ” con tale normativa;

4. Violazione e falsa applicazione dell'art. 7, comma 3 quater, del d.l. n. 158/2012; Illegittimità del bando di gara; Violazione del principio di affidamento; Violazione degli artt. 2 e 30 del d.lgs. 36/2023; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del principio di proporzionalità : affermano le società il carattere escludente, discriminatorio ed irragionevole dell’art. 18 dello Schema di Convenzione impugnato, che - nel mutuare le prescrizioni già contenute nella determinazione direttoriale prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024 - regola la figura del “ Punto Vendita Ricariche ” (nel prosieguo “PVR”);

5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 3, del d.lgs. n. 41/2024; Lesione del principio di affidamento; Abuso di posizione dominante , lamentando le società l’omessa emanazione del regolamento interministeriale di cui all’art. 9 “ Trasferimento, decadenza, revoca delle concessioni ”, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 41/2024, come richiamato agli artt. 27, comma 3, e 28, comma 4, dello Schema di Convenzione, che avrebbe dovuto disciplinare le relative modalità di attuazione e le condizioni e i limiti per il riconoscimento di un indennizzo al concessionario nei casi di revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario;

6. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 41/2024; Disparità di trattamento; Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 231/2007; Violazione e falsa applicazione degli artt. 49, 56 e 106 del TFUE; Violazione e falsa applicazione dell’art. 98-terdecies del Codice delle comunicazioni elettroniche , in relazione al prevedere le Regole tecniche dei limiti temporali e di spesa differenziati per fasce d’età e, in particolare, “ più stringenti per i giocatori tra i 18 e i 24 anni ” che, oltre che privi di un fondamento normativo, risulterebbero (in tesi) “ discriminatori e inadeguati ”.

ADM ed il Ministero dell’Economica e delle Finanze (nel prosieguo “MEF”) si costituivano in giudizio, preliminarmente eccependo il difetto di legittimazione passiva di tale Dicastero, pure evocato in giudizio dalle ricorrenti, nonché instando per la reiezione di tutte le censure proposte, come da relative argomentazioni svolte nelle memorie difensive successivamente versate in atti, in cui sostanzialmente si sostiene come, a ben vedere, “ nessun ostacolo si frappone alla partecipazione a tale procedura da parte delle ricorrenti ”.

Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2025 fissata per la trattazione dell’istanza cautelare formulata in ricorso, veniva disposto, con l’accordo delle parti, il rinvio di tale istanza alla camera di consiglio fissata per lo stesso giorno dell’udienza pubblica stabilita per la trattazione nel merito del ricorso (quella del 7 maggio 2025) “ al fine di consentire al Collegio di definire al meglio la questione, anche con un eventuale provvedimento cautelare ” (in tal senso, quanto si legge nel relativo verbale).

Seguiva, poi, la produzione di articolate memorie a cura di entrambe le parti.

Da ultimo la ricorrente Multigioco s.r.l. con atto depositato il 6 maggio 2025 - non notificato alle resistenti - dichiarava di voler non avere più interesse al ricorso.

All’udienza del 7 maggio 2025 - previa rinuncia di parte ricorrente all’istanza cautelare - la causa veniva, dunque, trattata e trattenuta in decisione per la sua definizione nel merito.

In via preliminare, il Collegio esamina – accogliendola - l’eccezione di difetto di legittimazione del MEF, espressamente evocato in giudizio dalle ricorrenti, condividendo le argomentazioni al riguardo spese dall’Avvocatura, in merito all’estraneità del suddetto Dicastero rispetto agli atti impugnati.

Occorre, quindi, dichiarare il difetto di legittimazione passiva del MEF, con conseguente, sua relativa estromissione dall’odierno giudizio.

Ciò posto, il ricorso – ferma restando la sua improcedibilità ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lett. c), del cod. proc. amm. per quel che riguarda la ricorrente Multigioco s.r.l. - è in parte inammissibile e in parte infondato, come di seguito evidenziato con riguardo alle singole doglianze proposte da parte ricorrente.

Con il primo motivo, le ricorrenti si dolgono dell’ una tantum di sette milioni di euro, così come del canone annuo del 3% del margine netto e della garanzia provvisoria di 750.000 euro, sostenendo che si tratterebbe di un sistema di oneri economici sproporzionato e irragionevole, tale da determinare una discriminatoria restrizione all’accesso al mercato.

Affermando, dunque, l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria della previsione recata all’art. 6, comma 5, lett. p), del d.lgs. n. 41/2024, come integralmente recepita al § 4.6 delle avversate Regole amministrative, secondo cui “ i soggetti aggiudicatari della concessione sono tenuti a effettuare, a pena di esclusione, un versamento di un corrispettivo una tantum, di importo pari a sette milioni di euro per ogni concessione richiesta, nella misura di quattro milioni di euro all’atto dell’aggiudicazione e tre milioni di euro all’atto della effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario, da attivarsi, comunque, ai sensi dell’articolo 6, comma 5, lettera p) del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41, non oltre sei mesi dal rilascio della concessione ”, sostanzialmente imputando al legislatore di aver licenziato una norma che sarebbe in contrasto con le norme della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché con l’art. 3 del Trattato dell’Unione europea e con più norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, trattandosi di un importo che, oltre a non essere sorretto da una trasparente modalità di calcolo, avrebbe in ogni caso effetti discriminatori e anticoncorrenziali in danno dei concessionari che, come le società ricorrenti, detengono minori quote di mercato.

Ugualmente allegano il carattere discriminatorio della previsione di cui al comma 6, lett. n), del medesimo art. 6 del d.lgs. n. 41/2024, che stabilisce come “ la sottoscrizione della domanda di partecipazione alla gara … implica altresì l'assunzione da parte del soggetto aggiudicatario ” (tra gli altri) dell’obbligo “ valevol (e) per l'intera durata della concessione … di pagamento, a decorrere dalla data di sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione, di un canone annuo di concessione determinato nella misura del 3 per cento del margine netto del concessionario calcolato sottraendo all’importo della raccolta di gioco l’ammontare delle vincite erogate e delle relative imposte e quote di prelievo ovvero del compenso del concessionario per i giochi in concessione non soggetti a un prelievo tributario calcolato sulla differenza fra raccolta e vincite erogate, versato in due rate di pari importo entro il 16 gennaio e il 16 luglio di ogni anno di concessione ”.

Ebbene, ad avviso del Collegio tale censura deve essere disattesa, non avendo le ricorrenti fornito elementi probatori idonei a dimostrare la natura anticoncorrenziale di tali oneri economici e, con essa, la contrarietà agli invocati principi di uguaglianza, concorrenzialità, proporzionalità e libero accesso ai servizi.

Occorre, infatti, al riguardo innanzi tutto osservare come la tesi di parte ricorrente si fonda sull’assunto – del tutto indimostrato e non esplicitato in alcun passo del d.lgs. n. 41/2024, né conseguentemente in alcun documento di gara – che la finalità sottesa alla previsione di tale complesso di oneri economici sia quella di ridurre il numero delle concessioni in essere.

Risulta, invece, in modo inequivoco dal deposito documentale eseguito dall’Avvocatura come l’obiettivo perseguito del legislatore prima e dell’Agenzia poi sia esattamente quello opposto di garantire la permanenza nel settore di un congruo numero di concessionari che siano, però, in grado di poter assumere degli oneri economici che, contestualmente garantendo la remuneratività delle concessioni, assicuri anche il rispetto della sicurezza del gioco, della tutela dei soggetti più vulnerabili e della prevenzione delle infiltrazioni della criminalità.

L’intento rincorso appare, dunque, essere quello di aumentare - in un settore molto sensibile ad infiltrazioni della criminalità - la sicurezza del gioco, i presidi a tutela del gioco responsabile e gli strumenti di controllo in funzione della tutela dell’ordine pubblico e del contrasto al riciclaggio, obiettivi che richiedono notevoli investimenti e elevate capacità economico-finanziarie e passano, dunque, anche attraverso la ragionevole previsione del versamento di un corrispettivo una tantum in termini fissi.

In tal senso rileva, quanto si legge nella Relazione Illustrativa allo schema del d.lgs. n. 41/2024, ove – nell’affrontare tale specifico tema - è evidenziato come “ nella valutazione dell’importo di 7 milioni di euro a titolo di una tantum per singola concessione, si è tenuto conto sia dei dati di mercato noti con riguardo all’effettiva redditività delle concessioni di gioco online oggi attive (e della conseguente sostenibilità di quella spesa da parte dell’imprenditoria interessata), sia della conseguente possibilità di una riduzione del numero complessivo delle concessioni attive ”, valutando tale “ eventualità ” come, comunque, coerente con la circostanza che “ il settore della raccolta del gioco online esige ormai – per esigenze di legalità e di tutela delle fasce più deboli ed esposte al rischio della patologia del gioco – investimenti molto consistenti, che, pertanto, solo una imprenditoria solida e strutturata si può permettere ” (in tal senso, quanto si legge alle pagg. 11 e 12).

Non risulta, dunque, in alcun modo, inseguito un obiettivo di riduzione numerica dei concessionari, bensì di garanzia – attraverso la richiesta di una capacità patrimoniale coerente con l’attività da svolgere - che i futuri operatori dispongano di adeguati requisiti tecnici, patrimoniali e finanziari, idonei a garantire certezza e sicurezza ad un settore di particolare rilievo come quello dei giochi.

Tali pagamenti costituiscono, peraltro, espressione di quell’intrinseca onerosità e aleatorietà per il concessionario che caratterizza il rapporto concessorio anche ai sensi della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, c.d. “Direttiva Servizi” (in tal senso, la definizione di “ concessione di servizi ” di cui all’art. 5, comma 1, lett. b), nonché un indice di serietà e affidabilità dell’operatore economico, chiamato a svolgere un’attività (quella di raccolta del gioco lecito) che appartiene alla sfera di competenza dello Stato e per il quale il concessionario è deputato ad acquisire anticipatamente notevoli entrate finanziarie, di pertinenza, oltre che degli utenti, anche dell’Erario.

Attesa, dunque, la legittimità della previsione in astratto di tali oneri economici, occorre ora scrutinare la ragionevolezza del loro importo, quantificato a livello legislativo, quanto all’ una tantum , al citato art. 6, comma 5, lett. p), del d.lgs. n. 41/2024, in “ sette milioni di euro per ogni concessione richiesta ” e, quanto al canone annuo, all’altrettanto già citato comma 6, lett. n), del medesimo art. 6 “ nella misura del 3 per cento del margine netto del concessionario”.

Ebbene, ritiene il Collegio che anche le doglianze mosse al quantum di tali versamenti debbano essere disattese alla luce dei dati esibiti e richiamati già nella cennata Relazione Illustrativa nonché in giudizio dall’Avvocatura erariale - e non adeguatamente smentiti da parte ricorrente – idonei a rappresentare come la raccolta dei giochi on line abbia mostrato, negli ultimi anni, un vistoso ed esponenziale trend di crescita, destinato verosimilmente ad aumentare nei prossimi anni, in coerenza con la sempre maggiore confidenza degli utenti con le tecnologie informatiche digitali e con gli strumenti della rete internet.

Tali dati relativi alla raccolta e derivati direttamente dalle elaborazioni dell’Agenzia evidenziano, infatti, la presumibile sostenibilità economica degli oneri previsti per la partecipazione alla gara, anche per operatori, come i ricorrenti, non di grandi dimensioni, tanto più a fronte di un’ipotesi, elaborata da parte ricorrente, di un’asserita inversione di tendenza, che appare, a ben vedere, priva di riscontri nel settore e non supportata da analisi condivise, nulla riferendo le ricorrenti circa le basi tecniche o economiche poste a fondamento di una tale apodittica affermazione.

Le ricorrenti hanno, peraltro, omesso di dimostrare che l’entità dell’ una tantum così come del canone annuo sia per loro insostenibile e costituisca una barriera preclusiva all’accesso, finanche mancando di versare in atti una qualsiasi relazione, studio o altra documentazione idonei a supportare le laconiche affermazioni da costoro spese in ricorso.

Occorre, infine considerare come la contestata lex specialis (e prima di lei la normativa vigente in materia) consenta anche forme di partecipazione in modalità aggregata, tali da ridurre il peso finanziario di tali oneri economici , e non limiti, per l’effetto, in alcun modo la possibilità per il concorrente di espandere le proprie quote di mercato rispetto all’attualità (tali quote, infatti, non sono né delimitate a monte, non essendoci alcun limite quantitativo assoluto di titoli assegnabili, né a valle, non rinvenendosi limiti all’entità della raccolta per il singolo concessionario), ben potendo, peraltro, l’aggiudicatario - su cui solo grava tale onere - recuperare e ammortizzare tale importo nel corso della novennale estensione del rapporto concessorio, attraverso dunque una rituale pianificazione pluriennale dei conti di gestione della convenzione.

Anche sulla stima di incremento tendenziale della raccolta pari a 20% pro anno , il ragionamento esposto dall’Agenzia non appare manifestamente irragionevole, osservando il Collegio come, oltre a riferirsi ad un orizzonte temporale relativamente lungo (nove anni), trattasi di una stima che tiene conto della circostanza – non adeguatamente smentita da parte ricorrente - di come il mercato dei giochi a distanza sia oggettivamente in rapidissima crescita, anche e soprattutto in ragione della progressiva informatizzazione del mercato delle scommesse (i dati riferiti dall’Avvocatura erariale, incontestati sul punto, mostrano una crescita della raccolta, nel periodo 2019-2024, pari a ben il 153%).

Per quanto sin qui detto ugualmente non condivisibile appare la censura volta a censurare la lex specialis nella parte in cui ha previsto e disciplinato la garanzia provvisoria, fissandola in euro 750.000,00 per ogni concessione richiesta, pari – in ossequio all’art. 106 del d.lgs. n. 36/2023 - al 2% del valore della commessa, ritenendo il Collegio che, diversamente da quanto affermato in ricorso, l’Agenzia abbia adeguatamente illustrato i dati ed il metodo di calcolo di tale valore, giustificando per l’effetto anche il quantum di tale garanzia provvisoria .

ADM al § 10.1 delle Regole amministrative ha, infatti, esaustivamente esposto il relativo meccanismo di calcolo, prevedendo che il valore della singola concessione (pari ad euro 37.137.464,54), in dichiarata applicazione dell’art.14, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, sia determinato “ sommando l’importo del corrispettivo una tantum di cui all’articolo 6, comma 5, lettera p) del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41, pari a € 7.000.000,00 (sette milioni/00) e il canone di concessione medio di cui all’articolo 6, comma 6, lettera n) del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41 da versare per l’intera durata della concessione, pari a € 30.137.464,54, calcolato partendo dal margine netto medio conseguito dai concessionari per il gioco a distanza negli ultimi 3 anni di raccolta (2022, 2023, 2024), aumentato del venti percento annuo, derivante dalla stima di crescita annua della raccolta di gioco, per un totale di € 37.137.464,54 ”.

Il valore della concessione è stato, quindi, ottenuto sommando a l’ una tantum di sette milioni di euro il canone medio annuale di concessione, che ogni concessionario è tenuto a versare in misura pari al 3% del margine netto della raccolta, considerando il margine netto medio, ovvero dell’intero mercato di riferimento, calcolato nell’ultimo triennio (2022-2023-3034), in ragione di un progressivo aumento della raccolta per i giochi a distanza del 20% annuo per ciascuno dei nove anni di durata della concessione.

La contestazione sulla mancata indicazione di un metodo oggettivo di calcolo va dunque disattesa, posto che la lex specialis indica chiaramente che il valore della procedura è parametrato al valore della singola concessione e che detto valore corrisponde a quanto il singolo concessionario medio verserà all’Agenzia per l’attivazione (l’ una tantum ) e, in seguito, per la conduzione della concessione nel novennio (canone concessorio pari al 3% del margine netto medio sulla raccolta).

L’entità della raccolta, su cui si fonda il margine netto (presupposto “impositivo” del canone annuale), è stata calcolata a sua volta come valore “medio” del mercato, applicando altresì una maggiorazione annuale del 20%, ovvero ragionevolmente ipotizzando che il mercato di settore cresca annualmente con un trend di pari sviluppo.

Lo stesso è a dirsi per la doglianza, articolata dalle ricorrenti sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, con cui esse si dolgono della misura minima degli investimenti da eseguire nei primi due anni di durata della concessione (il 10% dell’ una tantum e, dunque, un impegno non inferiore a 70.000,00 euro per ciascuno dei primi due anni) nonché negli anni successivi, pari allo 0,03% della raccolta media riferita a tutti i concessionari dell’anno precedente (in tal senso, l’art. 8, commi 2 e 3, dello Schema di Convenzione), apparendo, infatti, ragionevole richiedere al concessionario un siffatto piano investimenti che ne assicuri, soprattutto al momento dell’avvio della concessione, la capacità di sostenere spese adeguate agli sviluppi tecnologici che caratterizzano un settore particolarmente delicato e in continua evoluzione verso parametri di sempre maggiore sicurezza.

Ad avviso del Collegio - posto che le ricorrenti non forniscono alcun elemento idoneo a dimostrare l’insostenibilità finanziaria degli investimenti pluriennali richiesti ai concessionari – tali previsioni perseguono la finalità di garantire una soglia minima di investimenti, allo scopo di assicurare il raggiungimento di quegli obiettivi di cui al comma 1 del citato art. 18 dello Schema di Convenzione (l’adeguamento tecnologico, la sicurezza del gioco e il contrasto del gioco patologico e lo sviluppo delle policy di gioco responsabile), in ragione dei quali sono resi obbligatori i relativi interventi.

È, quindi, evidente come la previsione di un impegno finanziario minimo, non ribassabile o rimodulabile, contribuisca a garantire maggiormente sia lo Stato che gli utenti finali, in ordine al raggiungimento (e al mantenimento) di uno standard adeguato, non potendo le esigenze di adeguatezza tecnologica essere proporzionali ai volumi di raccolta del gioco.

L’obbligo di effettuare investimenti trova, inoltre, copertura nelle previsioni del d.lgs. n. 41/2024 (sul punto non contestato), prevedendo l’art. 6, comma 5, lett. g) che la concessione venga rilasciata all’esito di apposita gara ad evidenza pubblica che preveda, tra l’altro, la “ presentazione di un piano degli investimenti individuato dall'Agenzia con il bando di gara, secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e tutela della concorrenza, asseverato da soggetto terzo con specifica relazione circa la relativa sostenibilità commisurata alla durata e alle condizioni che regolano il rapporto concessorio ”, con conseguente riconoscimento ad ADM di un’ampia facoltà di integrare la normativa primaria, declinando nel dettaglio gli investimenti ritenuti necessari allo scopo di assicurare la piena rispondenza della selezione alle finalità pubbliche perseguite.

Il primo motivo ricorso deve, dunque, essere integralmente respinto.

Parimenti infondato appare anche il successivo motivo di ricorso, di asserita illegittimità dei requisiti di solidità patrimoniale previsti dall’articolo 9, comma 1, delle Regole amministrative, ritenuti troppo stringenti e tali da creare barriere all’ingresso nel mercato.

Il Collegio – tanto più a fronte delle generiche e apodittiche affermazioni spese al riguardo dalle ricorrenti - ritiene, invece, che detti requisiti siano, invece, del tutto coerenti con la rilevanza dell’attività da affidare in concessione e con la conseguente necessità della presenza sul mercato solo di società affidabili e solide, anche dal punto di vista patrimoniale, attesa peraltro la conformità dei requisiti contestati rispetto a quelli stabiliti dal decreto dell’Agenzia n. 1845/2011 per le parallele concessioni di rete fisica.

Radicalmente inammissibile per difetto di interesse appare, invece, il terzo motivo, con cui le società lamentano l’illegittimità della previsione di cui all’articolo 6, comma 8, lettera m), del d.lgs. n. 41/2024 – e comunque già esistente anche nella precedente normativa - che prevede la devoluzione all’erario delle somme costituenti il saldo dei conti di gioco decorsi tre anni dalla loro ultima movimentazione, assumendo rilievo dirimente già solo la considerazione che gli importi ivi presenti non sono di proprietà dei concessionari bensì dei soli giocatori, per l’effetto non comprendendosi quale sia l’interesse che le ricorrenti intendano far valere mediante la prospettazione di tale censura.

Con il quarto motivo parte ricorrente censura, poi, quelle previsioni della lex specialis che - nel replicare le prescrizioni già contenute nella già citata d.d. prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024 di istituzione e disciplina del c.d. “ Albo dei Punti Vendita Ricariche ” - regolano la figura del PVR, vale dire l’esercente con cui i concessionari possono sottoscrivere appositi contratti funzionali, essenzialmente, alla ricarica dei conti di gioco degli utenti.

Tale tematica torna, dunque, nuovamente all’attenzione di questo Tribunale dopo che la Sezione ha, con una serie di sentenze conformi (in tal senso, tra le altre, la n. 6273/2025, resa su ricorso tra l’altro dell’odierna ricorrente Replatz s.r.l.), accolto i gravami proposti avverso tale d.d. del 25 ottobre 2024, limitatamente alle disposizioni della predetta delibera che ne prevedevano l’applicazione anche ai concessionari attuali (ossia a quelli che operano in regime di proroga tecnica, nelle more dello svolgimento della presente procedura, propedeutica all’assegnazione delle concessioni novennali) e agli esercenti contrattualizzati con quest’ultimi, poi disponendo l’assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso, rilevata la carenza di interesse in ordine alle censure di merito, assumendo che “una volta stabilito che le disposizioni dell’art.13 del d.lgs. n. 41/2024 e con esse la determinazione istitutiva dell’Albo PVR non possono applicarsi agli attuali concessionari in regime di proroga tecnica (nonché agli esercenti con questi collegati), non residua più, in capo alla parte ricorrente alcuna utilità dallo scrutinio delle censure che investono il contenuto delle singole previsioni recate dalla determinazione direttoriale in questione, così come, per difetto di rilevanza, anche di quelle che, sul piano generale, censurano la compatibilità costituzionale ed eurounitaria della normativa primaria sottesa (d.lgs. n. 41/2024), dal momento che nessuna lesione potrà essere arrecata da disposizioni che allo stato non sono applicabili nei confronti della parte ricorrente ”.

Ebbene, ritiene il Collegio che anche tale motivo sia inammissibile per carenza di un interesse attuale e concreto delle ricorrenti all’annullamento delle relative clausole impugnate, per non aver esse comprovato la reale efficacia escludente delle clausole medesime.

L’orientamento tradizionale della giurisprudenza amministrativa, consolidatosi a partire dalla posizione espressa dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1/2003, ritiene, infatti, condivisibilmente che le clausole del bando debbano essere impugnate immediatamente solo quando abbiano una portata immediatamente escludente - vale dire quando impediscano o rendano oltremodo gravosa la partecipazione ovvero, comunque, precludano la possibilità di presentare un’offerta seria, consapevole e competitiva – dovendo normalmente essere contestate unitamente agli atti che ne fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dalla relativa previsione, radicando la legittimazione ad agire e rendendo perciò attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell’interessato (Adunanza Plenaria n. 4/2018).

Nel caso di specie la difesa di parte ricorrente non ha in alcun modo dato evidenza che le clausole, specificamente contestate con l’odierno ricorso in tema di PVR, impediscano finanche la formulazione di un’offerta consapevole e remunerativa.

La prospettazione di parte ricorrente si fonda, infatti, su un assunto – quello dell’indispensabilità della rete PVR – che, oltre a non essere stato dimostrato, appare confliggere con la natura stessa della tipologia di raccolta del gioco di cui si discorre (quello c.d. “ on line ” o “ da remoto ”, per contrapporlo al “ gioco da canale fisico ”), in cui i concessionari possono formulare la loro offerta di gioco in favore dell’utenza esclusivamente tramite canali a distanza: l’offerta non può, dunque, avvenire da canale fisico ed il gioco deve svolgersi direttamente tra concessionario e giocatore, tramite l’attivazione di un relativo un conto di gioco tra i due, senza che sia ammessa alcuna relativa attività di intermediazione, peraltro punita penalmente.

A ciò si aggiunga come le clausole contestate accedono, vieppiù, al rapporto negoziale che insorge solo a valle della partecipazione del concorrente (aspirante concessionario) alla gara in questione ed all’eventuale assegnazione del titolo concessorio, concernendo i legami con i PVR la fase propriamente esecutiva del rapporto concessorio.

Ad ogni buon conto, il Collegio ritiene, comunque, opportuno esaminare nel merito le censure proposte, nei termini di seguito esposti.

Censurano, in particolare, le ricorrenti soltanto quella specifica previsione contenuta all’art. 18 dello Schema di Convenzione che - ricalcando la citata d.d. del 25 ottobre 2024 – pone un “ divieto di installazione e messa a disposizione, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di usufruire dell’offerta di gioco del concessionario ovvero su apparecchiature messe a disposizione da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità ” (art. 18, comma 9, lett. g, dello Schema di Convenzione), che impedirebbe all’intera categoria degli “ internet point ” di svolgere la contestuale attività di PVR.

Ebbene, il Collegio è dell’avviso che la previsione che consente di collocare i PVR solo presso soggetti titolari di licenza ex artt. 86 o 88 del T.U.L.P.S., con esclusione di circoli privati, associazioni ed internet point , non sia, pur in assenza di una copertura legislativa, priva di ragionevolezza, atteso che l’attivazione dei PVR in locali del tutto privati potrebbe rendere difficoltoso il controllo delle autorità preposte, necessario presidio di legalità.

Peraltro, il potere dell’Agenzia di regolamentare l’attività dei PVR si fonda, in termini generali, sul suo ruolo di soggetto concedente, come tale abilitato a disciplinare le regole che governeranno la futura concessione, in ossequio al principio di autonomia contrattuale di cui la pubblica amministrazione gode anche nell’esercizio delle funzioni di stazione appaltante (in tal senso, l’ art.8 del d.lgs. n. 36/2023), potendo e dovendo declinare le prestazioni dedotte nel contratto messo a gara (in tal senso, per le concessioni, l’art. 182, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui “ il bando indica i requisiti tecnici e funzionali che definiscono le caratteristiche richieste per i lavori o i servizi oggetto della concessione ”).

Del resto, la tradizionale espressione lex specialis altro non indica se non il potere dell’ente (appaltante o concedente) di “ normare” .

Nel caso della concessione dei servizi in questione (come, in generale, nelle concessioni di servizio pubblico), il potere di regolamentazione è, inoltre, implicitamente rafforzato in capo all’ente concedente, trattandosi di servizi e attività in linea di principio riservate allo Stato (in tal senso, l’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 41/2024) e “consentite ” con il rilascio, a cura dell’Agenzia, di apposito titolo concessorio.

In termini più specifici, poi, l’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 41/2024 che prevede espressamente il potere di ADM di individuare in capo al concessionario requisiti e condizioni anche “ ulteriori ” rispetto a quelli previsti dal medesimo comma. L’ampia dicitura utilizzata alla lettera e) consente, infatti, di ricomprendervi anche la disciplina dei PVR, che hanno rapporti contrattuali con i concessionari e che sono parimenti soggetti alla vigilanza dell’Agenzia.

Ugualmente non condivisibile appare la censura di cui al quinto motivo di ricorso, con cui lamentano le società l’omessa adozione del regolamento richiamato all’art. 9, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 41/2024, osservando il Collegio come (anche) a tal proposito le ricorrenti abbiano del tutto omesso di finanche di argomentare in che termini tale circostanza impedirebbe loro di partecipare alla procedura mediante la formulazione di un’offerta consapevole e completa.

A ciò si aggiunga come le cause di decadenza e revoca della concessione siano già esaustivamente declinate agli artt. 27 e 28 dello Schema di Convenzione e come l’emanando regolamento sia esplicitamente ed esclusivamente chiamato a definire i modi con cui, ove si realizzi una delle cause di cui ai citati artt. 27 e 28, saranno concessi termini, a tutto vantaggio del concessionario, per rimuovere tali cause.

Deve, infine, essere disatteso il sesto ed ultimo motivo, osservando il Collegio come la previsione di più stringenti limiti per i giocatori tra i 18 e i 24 anni, ben lungi dall’apparire, come sostenuto in ricorso, discriminatoria e inadeguata, sia logica e ragionevole, in quanto posta a tutela del preminente interesse pubblico alla tutela della salute, mediante la salvaguardia delle fasce e dei soggetti più deboli dal disturbo del gioco d’azzardo patologico.

In conclusione, per quanto fin qui argomentato, il ricorso - ferma restando la sua improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse nei confronti di Multigioco s.r.l. - deve essere dichiarato in parte inammissibile per difetto di interesse e per il resto deve essere respinto, perché infondato, previa declaratoria di difetto di legittimazione passiva del MEF e relativa sua estromissione dal giudizio.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo in favore dell’Agenzia resistente, ponendole a carico di tutte le ricorrenti, ivi compresa Multigioco s.r.l..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna le ricorrenti in solido tra loro alla rifusione, in favore delle resistenti, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori di legge se dovuti, con attribuzione all’Avvocatura Generale dello Stato, previa declaratoria di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e sua conseguente estromissione dal presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora Monica	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO