N. 01560/2011 REG.PROV.COLL.

N. 04448/2009 REG.RIC.

N. 01289/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sui ricorsi riuniti:
1) ricorso numero di registro generale 4448 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Lega Consumatori, Unione Nazionale Consumatori, La Casa del Consumatore, Confconsumatori, Codici Campania, rappresentate e difese dagli avv. Francesco Casillo, Anna Nunziante e Giuseppe Romano, con domicilio eletto presso Anna Nunziante in Napoli, via S. Lucia n. 36;

contro

- Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Guido Maria Talarico, con domicilio eletto in Napoli, via S. Lucia, n. 81 presso l’avvocatura regionale;
- Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Napoli, rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso Andrea Abbamonte in Napoli, via Melisurgo, n. 4;

nei confronti di

- Consiglio Nazionale Consumatori e Utenti, non costituito;
- Adiconsum, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Iurilli, con domicilio eletto presso l’avv. Stefano VI in Napoli alla via Medina n. 5;
- Adiconsum Campania, rappresentata e difesa all’avv. Stefano VI, con domicilio eletto presso l’avv. Stefano VI in Napoli alla via Medina n. 5;
- Adoc, rappresentata e difesa dall’avv. Simone Filonzi, con domicilio legale in Napoli presso la Segreteria del Tribunale amministrativo;
- Adoc Napoli, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Gillo, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli alla via del Chiostro n. 9;
- Federconsumatori, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo Cerniglia e ER TA, con domicilio legale in Napoli presso la Segreteria del Tribunale amministrativo;
- Adiconsum Campania, Adoc Napoli e Federconsumatori Napoli, rappresentate e difese dagli avv. Giuseppe Gillo, Stefano VI e ER TA, con domicilio eletto presso Giuseppe Gillo in Napoli, via del Chiostro n. 9, ricorrenti incidentali;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Movimento Difesa del Cittadino, rappresentato e difeso dall'avv. Eugenio Diffidenti, con domicilio legale in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R.;

2) ricorso numero di registro generale 1289 del 2010, proposto da:
Lega Consumatori, Unione Nazionale Consumatori, La Casa del Consumatore, Confconsumatori, Movimento Difesa del Cittadino, Codici Campania, Assoutenti, ON, Movimento Consumatori, Cittadinanza Attiva, rappresentate e difese dagli avv. Eugenio Diffidenti, Anna Nunziante, Giuseppe Romano e Giuseppe Ursini, con domicilio eletto presso Anna Nunziante in Napoli, via S. Lucia n. 36;

contro

- Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Rosaria Palma, con domicilio eletto in Napoli, via S. Lucia, n. 81 presso l’avvocatura regionale;
- Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Napoli, rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso Andrea Abbamonte in Napoli, via Melisurgo, n. 4;

nei confronti di

- Adiconsum Campania e Adoc Napoli, rappresentate e difese dagli avv. Giuseppe Gillo e Stefano VI, con domicilio eletto presso Giuseppe Gillo in Napoli, via del Chiostro n. 9, ricorrenti incidentali;
- Federconsumatori di Napoli, non costituita;
- LU DE IC, non costituita;

per l'annullamento

= quanto al ricorso n. 4448 del 2009:

- con il ricorso principale: del decreto dirigenziale n. 316 del 24.6.2009, nella parte in cui riconosce alle associazioni Adiconsum, Adoc e Federconsumatori, il diritto a designare un componente del Consiglio della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Napoli; delle note CCIAA n. 33711 del 25.8.2008 e n. 34627 del 5.9.2008; dell’avviso CCIAA prot. n. 26048 del 16/6/2008; del decreto dirigenziale n. 2 del 19.1.2009; nonché di ogni altro atto connesso e conseguente;

- con i motivi aggiunti: del decreto dirigenziale n. 674 del 1/12/2009 di conferma del decreto dirigenziale n. 316 del 24/6/2009 concernente il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Napoli; delle note n. 33711 del 25/8/2008 e n. 34627 del 5.9.2008; dell’avviso prot. n. 26048 del 16/6/2008; del decreto dirigenziale n. 316 del 24/6/2009; della nota n. 2009.0723276 del 12/8/2009; del decreto dirigenziale n. 2 del 19.1.2009; nonché di ogni altro atto connesso e conseguente ivi compresa la nota prot. n. 0101744 del 4/2/2009;

- per quanto riguarda il ricorso incidentale: della nota n. 2009.0723276 del 12/8/2009, nella parte in cui specificando i criteri seguiti nella scelta del raggruppamento attribuisce alle ricorrenti incidentali il punteggio per il parametro relativo alla diffusione territoriale;

= quanto al ricorso n. 1289 del 2010:

- con il ricorso principale: del decreto dirigenziale n. 674 del 1/12/2009 di conferma del decreto dirigenziale n. 316 del 24/6/2009 concernente il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Napoli nella parte in cui riconosce al raggruppamento tra le associazioni Adiconsum, Adoc e Federconsumatori la designazione di un componente del Consiglio della CCIAA di Napoli; delle note CCIAA n. 33711 del 25/8/2008 e n. 34627 del 5.9.2008; dell’avviso prot. n. 26048 del 16/6/2008; del decreto dirigenziale n. 316 del 24/6/2009; della nota n. 2009.0723276 del 12/8/2009; del decreto dirigenziale n. 2 del 19.1.2009; nonché di ogni altro atto connesso e conseguente ivi compresa la nota prot. n. 0101744 del 4/2/2009;

- con i motivi aggiunti: del decreto del 29/3/2010 recante la nomina dei componenti del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli nella parte concernente la designazione della Sig.a LU DE IC, nonché degli atti connessi;

- per quanto riguarda il ricorso incidentale: del decreto dirigenziale n. 674 del 1/12/2009, nella parte in cui attribuisce alle ricorrenti incidentali il punteggio per il parametro relativo alla diffusione territoriale;

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania, di Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Napoli, di Adiconsum, di Adoc, di Federconsumatori;

Visto l’atto di intervento nel giudizio relativo al ricorso n. 4448/09;

Visti i ricorsi incidentali;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2011 il dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- con avviso pubblicato il 25/6/2008, veniva avviato il procedimento per il rinnovo del Consiglio della CCIAA di Napoli;

- l’apparentamento tra Adiconsum, Adoc e Federconsumatori (d’ora innanzi “Adiconsum”) e quello tra Lega Consumatori, Unione Nazionale Consumatori, Casa del Consumatore, Movimento Difesa del Cittadino, Assoutenti, Movimento Consumatori, Cittadinanza Attiva, Codici, Confconsumatori e ON (d’ora innanzi “Lega Consumatori”) partecipavano alla procedura per la designazione del componente del Consiglio in rappresentanza delle associazioni di consumatori;

- il raggruppamento “Lega Consumatori”, con esposto del 16/9/2008 segnalava alla Regione, al Ministero delle attività produttive e al Consiglio Nazionale Consumatori e Utenti anomalie nei dati comunicati dall’altro raggruppamento concorrente;

- con nota n. 2008.0837654 del 9/10/2008, la Regione invitava le associazioni interessate a fornire chiarimenti ed a inviare gli elenchi numerati degli iscritti con il numero di tessera al 31/12/2007 per la provincia di Napoli;

- il raggruppamento “Adiconsum”, con nota del 4/2/2009, confermava la veridicità dei dati già comunicati;

- con decreto dirigenziale n. 316 del 24/6/2009, la Regione individuava le organizzazioni imprenditoriali, sindacali e dei consumatori più rappresentative ed assegnava in particolare all’apparentamento “Adiconsum” la designazione del componente del Consiglio, in base ad un indice di rappresentatività del 65,37%, a fronte del 34,63% dell’altro apparentamento;

- con la nota n. 2009.0723276 del 12/8/2009, la Regione precisava che il decreto dirigenziale n. 316 del 2009, pur facendo riferimento alla sola consistenza numerica dei due apparentamenti, aveva definito il grado di rappresentatività, ai sensi dell’art. 5, co. 6, del decreto ministeriale n. 501 del 1996, sulla base dei punteggi riportati in una apposita tabella, evidenziando per i raggruppamenti “Adicomsum” e “Lega Consumatori” un grado di rappresentatività totale rispettivamente pari al 50,69% ed al 49,31%;

- con decreto dirigenziale n. 674 del 1/12/2009, la Regione confermava la determinazione in merito alla attribuzione del componente del consiglio camerale all’apparentamento “Adiconsum”, con un grado di rappresentatività del 50,69%, rispetto al 49,31% del secondo apparentamento;

- con decreto presidenziale n. 85 del 29/3/2010, la Regione provvedeva alla costituzione del Consiglio camerale sulla base delle designazioni delle organizzazioni imprenditoriali, sindacali e di categoria, nominando in particolare la sig.a LU DE IC in rappresentanza dell’apparentamento “Adiconsum”;

Rilevato che:

- le associazioni componenti dell’apparentamento “Lega Consumatori”, impugnavano gli atti in epigrafe, mentre le associazioni dell’apparentamento “Adicomsum” proponevano ricorso incidentale;

- i giudizi vanno riuniti, attesa la connessione oggettiva e soggettiva dei ricorsi;

Considerato che:

- va preliminarmente disattesa la richiesta delle associazioni ricorrenti di sospensione del giudizio in attesa della conclusione del procedimento penale n. 35239/2009 della Procura della Repubblica di Napoli relativo ai fatti esposti in una denuncia presentata da componenti del direttivo nazionale della Federconsumatori in relazione alla dichiarazione della stessa Federconsumatori di Napoli sugli iscritti nel 2007 (14132, anziché 2737 come registrati nel database);

- infatti, la sospensione del processo può essere disposta solo quando la previa definizione di altra controversia sia imposta da un'espressa disposizione di legge, ovvero quando, per il suo carattere pregiudiziale, costituisca l'indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipende la decisione della causa pregiudicata;

- con l'entrata in vigore del nuovo codice di rito, si evince il venir meno del principio della cosiddetta pregiudiziale penale sancita, in via generale, dall'art. 3 dell'abrogato codice di procedura penale (cfr. Cass., sez III, 29/9/2006, n. 21251);

- in sede amministrativa è possibile giungere ad un apprezzamento dei fatti contestati dalle associazioni ricorrenti, anche in via autonoma, senza attendere l’esito del giudizio penale;

Considerato che:

- l’impugnativa proposta contro il decreto dirigenziale n. 316/2009, proposta con il ricorso n. 4448/09, si palesa improcedibile in quanto tale determinazione è stata emendata e sostituita dal sopravvenuto decreto dirigenziale n. 674/2009, per cui l’interesse delle ricorrenti si concretizza essenzialmente sulla decisione delle impugnative proposte con il ricorso n. 1289/10;

- tale ricorso risulta presentato da tutte le associazioni rientranti nell’apparentamento e notificato, a seguito delle integrazioni del contraddittorio disposte con le ordinanze n. 805 del 14/4/2010 e n. 1284 del 23/6/2010, a tutti i soggetti controinteressati, per cui sono superate le questioni di ammissibilità e legittimazione sollevate dalle parti resistenti, a parte ogni considerazione sulla loro fondatezza;

Rilevato che le associazioni ricorrenti deducono che:

- i dati comunicati dall’apparentamento “Adiconsum” evidenzierebbero un anomalo incremento degli iscritti dal 2006 al 2007, già segnalato in sede procedimentale dall’apparentamento “Lega Consumatori”;

- la discrasia dei dati sarebbe tale da aver determinato l’esposto di un componente del direttivo nazionale della stessa Federconsumatori, in relazione al quale sarebbe in corso un procedimento penale;

- la Regione, pur avendo chiesto chiarimenti ed approfondimenti in proposito e pur disponendo di dati relativi dell'elenco regionale delle associazioni dei consumatori istituito con la legge regionale n. 19 del 2002, non avrebbe dato seguito agli opportuni accertamenti istruttori;

- la Regione non avrebbe adempiuto all’obbligo di effettuare una approfondita verifica dell’attendibilità dei dati risolvendo i dubbi sorti in proposito, accontentandosi di una mera nota di conferma della veridicità dei dati da parte dei controinteressati;

- lo scarto conclusivo del grado di rappresentatività tra i due apparentamenti sarebbe tanto esiguo che anche una minima differenza dei parametri potrebbe sovvertire l’esito della selezione;

- l’attribuzione del punteggio massimo (12) ad entrambe gli apparentamenti per il parametro relativo ai “servizi resi” sarebbe irragionevole ed in contrasto con l’art. 3 del decreto ministeriale n. 501 del 1996, in quanto non sarebbe stata valutata anche “l’attività svolta”; l’apparentamento ricorrente avrebbe svolto una più vasta e più eterogenea gamma di attività e servizi, tale da escludere l’attribuzione del medesimo punteggio;

Ritenuto che:

- in base all’art. 3 del decreto ministeriale n. 501 del 1996 le associazioni dei consumatori di livello provinciale operanti nella circoscrizione da almeno tre anni sono tenute a comunicare informazioni documentate sulla loro natura e finalità e tutti gli elementi necessari dai quali si possa desumere il grado di rappresentatività nella circoscrizione, con particolare riguardo alla loro consistenza numerica, all'ampiezza ed alla diffusione delle loro strutture organizzative, ai servizi resi ed all'attività svolta;

- in base all’art. 2, i dati e le notizie relativi alla rappresentatività devono essere forniti dal legale rappresentante di ciascuna organizzazione con apposita dichiarazione resa a norma dell'art. 20 della legge 4 gennaio 1968, n. 15 (poi sostituito dal d.P.R. n. 445 del 2000);

- in base al successivo art. 5, il grado di rappresentatività è determinato dall’autorità regionale attribuendo, in termini comparativi, a ciascuna associazione dei consumatori, o loro raggruppamento, un punteggio per ciascuno dei tre parametri di cui all'art. 3 con un limite per ciascun parametro del 50% del punteggio massimo complessivo;

- nondimeno le citate disposizioni, nel costruire il procedimento per il rinnovo del consiglio camerale esclusivamente sulle autodichiarazioni dei soggetti interessati, non escludono la necessità che, nel caso di dubbi sulla correttezza ed esattezza dei dati autocertificati dalle associazioni interessate, la Regione abbia la potestà di effettuare opportune verifiche ed appropriati approfondimenti (cfr. TAR Campania, sez. III, 10/4/2006, n. 3500);

- infatti, in base ai principi regolanti il procedimento amministrativo desumibili dalla legge n. 241 del 1990, l’amministrazione ha il potere-dovere di effettuare una istruttoria completa e esauriente, anche esercitando i propri poteri d’ufficio;

- peraltro l’art. 71 del d.P.R. n. 445 del 2000 (testo unico in materia di documentazione amministrativa) prevede espressamente che le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47;

- del resto la stessa Regione resistente, con la nota del 9/10/2008, ha manifestato l’intendimento di effettuare una specifica verifica, invitando le associazioni a fornire chiarimenti e ad inviare gli elenchi numerati degli iscritti con il relativo numero di tessera;

- l’approfondimento istruttorio risultava inoltre particolarmente significativo per effetto della minima differenza di punteggio tra le concorrenti, tale che anche un piccolo errore nei dati poteva acquisire rilevanza sull’esito delle determinazioni conclusive;

- sennonché, contraddittoriamente, una siffatta verifica non è stato poi di fatto eseguita e neppure sono stati analizzati e confrontati i dati eventualmente già in possesso della stessa amministrazione regionale, quale titolare dell’elenco di cui all’art. 4 della legge regionale n. 19 del 2002;

- la fondatezza della esaminata doglianza, comportante l’esigenza di riaprire l’istruttoria per la valutazione del grado di rappresentatività delle associazioni di consumatori, è assorbente rispetto alle ulteriori censure dedotte dalle organizzazioni ricorrenti;

Ritenuto, altresì, che il ricorso incidentale si palesa inammissibile per carenza di interesse, in quanto con esso si contesta un aspetto della determinazione regionale (attribuzione dei punteggi per il parametro relativo alle sedi) che non solo non esclude né paralizza, ma anzi postula la riapertura dell’istruttoria procedimentale, già conseguente all’accoglimento del ricorso principale, recante appunto la statuizione del potere-dovere dell’autorità regionale di provvedere all’adozione delle conseguenti determinazioni sulla base di una rinnovata ed approfondita istruttoria, estesa se del caso a tutti gli aspetti che influiscono sulla valutazione del grado di rappresentatività;

Ravvisata comunque la sussistenza di giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio, attese le peculiarità della complessa vicenda;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), riuniti i giudizi, così provvede:

- dichiara l’improcedibilità dell’impugnativa contro il decreto dirigenziale n. 316 del 2009;

- in accoglimento del ricorso n. 1289/10, annulla il decreto dirigenziale n. 674 del 2009 e gli atti consequenziali nella parte relativa alla designazione e nomina del componente il consiglio camerale in rappresentanza delle associazioni di consumatori;

- dichiara l’inammissibilità del ricorso incidentale.

Spese compensate, fatto salvo il rimborso a carico della Regione dei contributi unificati, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Guida, Presidente

Fabio Donadono, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)