Pubblicato il 04/02/2026

N. 02119/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03663/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3663 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NO S.p.A. Socio Unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Elisabetta Sordini, Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, nonché dall’avvocato Aristide Police, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Consorzio Nazionale per la Gestione, Raccolta e Trattamento degli Oli Minerali Usati - Conou, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Siragusa, Marco Zotta, Mauro Beraldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ra.M.Oil – Raffineria Meridionale Oli Lubrificanti S.p.A., Ministero delle Imprese e del Made in Italy, non costituiti in giudizio;
Itelyum Regeneration S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Geninatti Satè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell'efficacia

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del Regolamento Operativo approvato dal Consiglio di Amministrazione del Consorzio Nazionale per la Gestione, Raccolta e Trattamento degli Oli Minerali Usati – ON in data 11 dicembre 2024, sottoscritto in data 13 gennaio 2025 e pubblicato in data 20 gennaio 2025 sul sito web del ON nella sezione “ Area consorziati ”,

- nonché di tutti gli allegati al medesimo e segnatamente l'Allegato A “ Procedura – Processo di verifica qualità delle basi rigenerate ”, l' “ Allegato B – check list idoneità AF ”, Allegato C “ Istruzione Operativa ” e Allegato D “ Procedura inventariale ”;

- di tutti gli atti preordinati, presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresi la deliberazione dell'Assemblea del ON di approvazione del Regolamento Operativo sopra menzionato, non nota; la deliberazione del Consiglio di Amministrazione del ON dell'11 dicembre 2024.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da GRASSANO S.P.A. A SOCIO UNICO il 13\11\2025:

- del Regolamento Operativo approvato dal Consiglio di Amministrazione del Consorzio Nazionale per la Gestione, Raccolta e Trattamento degli Oli Minerali Usati – ON e pubblicato in data 7 agosto 2025 sul sito web del ON nella sezione “ Area consorziati ”, nonché tutti gli allegati al medesimo e segnatamente l’Allegato A “ Procedura – Processo di verifica qualità delle basi rigenerate ”, l’ “ Allegato B – check list idoneità AF ”, Allegato C “ Istruzione Operativa ” e Allegato D “ Procedura inventariale ”; di tutti gli atti preordinati, presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresi la deliberazione dell’Assemblea del ON di approvazione del Regolamento Operativo sopra menzionato, non nota;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Itelyum Regeneration S.p.A. e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Consorzio Nazionale per la Gestione, Raccolta e Trattamento degli Oli Minerali Usati - Conou;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 la dott.ssa CA OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

Con delibera del 2 ottobre 2023 l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha avviato un'istruttoria nei confronti del ON per accertare l'esistenza di possibili violazioni dell'articolo 102 TFUE, consistenti nell'abuso di posizione dominante estrinsecantesi nell'adozione di condotte volte a ostacolare l'attività di talune società, fra cui NO. Fra le suddette condotte vi erano la posizione assunta nel procedimento di riesame della VIA/AIA di NO e l'impugnazione delle medesime.

Il procedimento si è concluso con la deliberazione dell'Agcm del 9 luglio 2024 che aveva reso obbligatori tre impegni proposti dal ON ai sensi dell'art. 14-ter della l. 287/1990.

Il primo impegno non è rilevante ai fini che occupano.

Il secondo impegno consisteva nel pubblicare sul proprio sito web il Regolamento Operativo del ON in quanto "in tal modo il Consorzio intende garantire la massima trasparenza in relazione a:

(i) i requisiti di cui devono essere in possesso i rigeneratori ai fini del riconoscimento del corrispettivo (Regolamento Operativo, §. 3); [...]

(ii) i criteri di ripartizione dell’olio usato, nel caso in cui il ON intervenga come acquirente di ultima istanza (§. 4);

(iii) le specifiche dell’olio base lubrificante rigenerato (§. 5);

(iv) le modalità di determinazione del corrispettivo (§. 6); e

(v) i controlli effettuati presso gli impianti di rigenerazione in relazione all'idoneità a svolgere l'attività di rigenerazione dell'olio usato e alla qualità degli oli base lubrificanti ottenuti dal processo di rigenerazione (§§. 5 e 7)".

Il terzo impegno aveva per oggetto l'obbligo di modificare il Regolamento Operativo del ON all'epoca in vigore, risalente al 2021 (il "Regolamento Operativo 2021"), prevendendo quanto segue:

“il ON delineerà una procedura di monitoraggio che preveda:

- controlli sugli oli usati in entrata presso gli impianti, al fine di verificare che possano effettivamente essere trattate tutte le tipologie di oli usati idonei alla rigenerazione, come definiti ai sensi del D.M. 392/96, Allegato A, Tabella 3;

- controlli sugli oli base lubrificanti in uscita dagli impianti, al fine di verificare che siano rispettati i parametri qualitativi minimi indicati nella Tabella D. 2.2.1. di cui al D.M. 29.1.2007 e che, pertanto, le basi rigenerate non contengano contaminanti residui e siano idonee alla produzione di oli lubrificanti.

In tal modo, verrà resa pubblica e garantita una procedura, uguale per tutti, che assicuri il rispetto dei parametri qualitativi minimi delle basi lubrificanti rigenerate. La procedura garantirà anche che i nuovi impianti ai quali sarà riconosciuto il corrispettivo di rigenerazione siano in grado di trattare tutte le tipologie di oli usati che gli saranno conferiti dai raccoglitori. [...]

Una volta accertata la capacità del nuovo impianto di rigenerazione di produrre, a partire da qualsiasi tipologia di olio usato idoneo alla rigenerazione, basi lubrificanti rigenerate idonee alla produzione di oli lubrificanti, il ON erogherà il corrispettivo secondo le modalità illustrate nel Regolamento Operativo (§ 6).

Successivamente, gli impianti di rigenerazione nei cui confronti è riconosciuto il corrispettivo saranno soggetti ai monitoraggi periodici e senza preavviso previsti dal Regolamento Operativo (§§ 5 e 7).

In relazione ai monitoraggi condotti nei confronti degli impianti di rigenerazione ai quali è riconosciuto il corrispettivo, il ON si impegna a modificare i §§ 5, 7.2. e 7.3. del proprio Regolamento Operativo al fine di prevedere che il meccanismo di controlli ivi disciplinato sia effettuato in maniera obbligatoria, su base almeno annuale e nei confronti di tutti i rigeneratori.

In particolare, il ON si impegna a modificare i §§ 5, 7.2. e 7.3. del proprio Regolamento Operativo come proposto di seguito:

• § 5. “L’olio base lubrificante rigenerato prodotto dalle Società di rigenerazione dovrà essere prodotto mediante operazioni di rigenerazione degli oli usati, in linea con le migliori tecniche disponibili in conformità alla legislazione vigente, che permettono di produrre oli base lubrificanti rigenerati che rispettino le specifiche minime indicate nella Tabella D.2.2.1 del D.M. del 29 gennaio 2007 e, pertanto, siano di qualità idonea alla produzione di oli lubrificanti. Gli oli base lubrificanti rigenerati prodotti devono altresì avere qualità comparabile alle caratteristiche dell’olio base lubrificante di Gruppo I, II o III ed essere conformi alle definizioni di cui all’art. 62, comma 1, del D.lgs. 26 ottobre 1995 n. 504 (Testo Unico Accise – Imposizione sugli oli lubrificanti e sui bitumi di petrolio). Il ON effettuerà analisi a campione nei confronti di tutte le Società di rigenerazione nel corso dell’anno ed i risultati che ne scaturiranno saranno ricompresi nella relazione illustrativa annuale trasmessa alle Autorità di controllo così come previsto dalla lettera h) del comma 12 dell’art. 236 del Codice dell’Ambiente, al pari delle rilevazioni per verificare il ricorso alle migliori tecniche disponibili, in conformità alla legislazione vigente, e la qualità dell’olio base rigenerato prodotto dalle raffinerie che utilizzano l’olio usato raccolto dal ON o da concessionari che hanno sottoscritto un contratto di mandato con il ON”.

• § 7.2. “Il ON ha definito per la verifica un insieme di strumenti di controllo e precisamente:

- idoneità delle AF all’acquisto e alla rigenerazione di oli usati sia in Italia che all’estero;

- inventari fisici e controlli sui registri fiscali da effettuare quadrimestralmente;

- documentazione relativa alla rendicontazione delle quantità prodotte sulle quali la Raffineria percepisce il Corrispettivo;

- dati operativi ed economici delle AF, utilizzati dal ON per la ripartizione annuale dell’olio usato e per l’aggiornamento periodico del Corrispettivo.

Al momento della richiesta di olio usato da parte di un nuovo soggetto, il ON ne accerta l’idoneità a svolgere l’attività di rigenerazione dell’olio usato medesimo.

Il ON può identificare un piano di test sull’effettiva operatività dei controlli effettuati, definendo un meccanismo di rotazione sul campione di AF presso le quali svolgere le verifiche. Già in passato il ON ha effettuato una fase di test delle procedure di controllo, al fine di definire attraverso il riscontro effettivo un sistema di controlli ottimale.

Di seguito si identificano le fasi del processo di definizione del Corrispettivo e i relativi strumenti di controllo”.

• § 7.3. “Verifica dell’idoneità delle AF alla sottoscrizione di un contatto di acquisto di olio usato dal ON o da un concessionario mandatario del ON (Vedi Allegato 1 – Check list idoneità Raffineria).

a) Requisiti necessari

La Raffineria dovrà certificare al ON di essere dotata effettivamente di tutte le autorizzazioni e dei requisiti necessari per l’espletamento delle attività di rigenerazione, ai sensi della legislazione in vigore, tra cui:

- Autorizzazioni previste dalla legge;

- Licenze UTF per l’esercizio della Raffineria e del deposito di oli minerali per uso commerciale. Il ON ha il diritto, inoltre, di monitorare, con riferimento agli obblighi della Raffineria, è tenuto a monitorare, attraverso accertamenti senza preavviso e condotti con cadenza almeno annuale, che:

- l’olio usato ceduto dal ON o da un concessionario mandatario del ON sia effettivamente sottoposto a un processo di rigenerazione teso alla produzione di oli base lubrificanti rigenerati con un processo in linea con le migliori tecniche disponibili, in conformità alla legislazione vigente;

- la qualità dell’olio base lubrificante prodotto dalle AF rispetti le specifiche minime indicate nella Tabella D.2.2.1 del D.M. del 29 gennaio 2007 – ovvero i diversi parametri qualitativi minimi che il legislatore dovesse adottare in sostituzione o in aggiunta a quelli attualmente previsti dalla suddetta Tabella D.2.2.1. – e, pertanto, sia idoneo per essere immesso al consumo e per la produzione di oli lubrificanti, attraverso un’analisi da effettuarsi sui campioni relativi a prelievi periodici di tali oli base che dovranno essere di qualità comparabile alle caratteristiche dell’olio base lubrificante di Gruppo I, II o III; […] ”.

Il nuovo Regolamento operativo è stato pubblicato in data 20 gennaio 2025 sul sito web del ON.

Con il ricorso introduttivo del giudizio, NO S.p.A. - che ha per oggetto sociale l’esercizio dell’attività di gestione dei rifiuti e, in particolare, i servizi di raccolta, stoccaggio, selezione e pretrattamento di olio minerale usato – ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della predetta nuova versione del Regolamento operativo.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come segue:

- “ II. Violazione degli articoli 183, 216-bis e 236 del TUA. Violazione dell’art. 10 del d.lgs. 95/2012. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e per irragionevolezza manifesta ”: la “ totale eliminazione ” degli inquinanti dalle basi lubrificanti rigenerate previsto dal paragrafo 4 della Procedure non risulterebbe prevista dalla legge (art. 10 d.lgs. 95/1992). Il paragrafo 4 della Procedura risulterebbe illegittimo anche in quanto l’utilizzo di espressioni eccessivamente generiche e non riconducibili a definizioni tecniche o giuridiche impedirebbe di individuarne il perimetro applicativo: non si comprenderebbe in cosa consisterebbe la “ rimozione ”, né cosa si intenderebbe per “ inquinanti ”;

- “ III. Violazione del d.m. 16 maggio 1996, n. 392 ”: la tabella riportata nel paragrafo 4 della Procedura sarebbe in contrasto con le caratteristiche degli oli usati da sottoporre a rigenerazione previste dal D.M. 16 maggio 1996, n. 392 recante “ Regolamento recante norme tecniche relative alla eliminazione degli olii usati ”. In particolare, la tabella ON prevedrebbe valori più restrittivi;

- “ IV. Violazione degli articoli 236, 208 e 29-bis e ss. del d. lgs. 152/2006. Violazione del d.m. 7 novembre 2017 “approvazione dello statuto del consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati”. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per irragionevolezza manifesta e violazione del principio di proporzionalità. violazione dell’art. 14ter della l. 287/1990 e sviamento di potere ”: il Regolamento Operativo sarebbe illegittimo anche in quanto attribuirebbe al ON “ la competenza di valutare se il ciclo produttivo degli impianti sia idoneo o meno a trattare gli oli usati con processi idonei ai fini della loro rigenerazione ”, competenza che né l’art. 236 del TUA, né alcuna altra norma gli attribuirebbe, e che invece sarebbe rimesso alle Regioni (e alle Autorità pubbliche da esse delegate) dagli articoli 29-bis e ss. e 208 del TUA. In particolare sarebbero illegittimi: il paragrafo 2 nella parte in cui dispone che il Regolamento stabilisce i “ requisiti minimi ” delle attività di rigenerazione; il paragrafo 4 laddove riporta che “ la procedura prevede in particolare, la verifica che gli impianti siano in grado di trattare “tutte” le tipologie di oli usati idonei alla rigenerazione ”; il paragrafo 5 nella parte in cui prevede gli impianti debbano possedere “ i requisiti necessari ai fini dell’espletamento dell’attività di rigenerazione ”; i paragrafi 5.2. e 5.3 laddove dispongono che, in caso di fallimento di tre cicli di qualifica, sia possibile richiedere nuovamente la qualifica “ solo dopo una modifica sostanziale, ai fini dell’Autorizzazione Integrata Ambientale, dell’impianto ”; l’Allegato B “ Checklist idoneità raffineria ” del Regolamento Operativo ove individua anche verifiche del ON inerenti alla “ idoneità del processo produttivo ”; le definizioni di “ qualifica ”, “ qualificato ” e “ Impresa Richiedente ”. La pretesa del ON di ingerirsi nella valutazione dell’organizzazione dei processi produttivi delle imprese consorziate sarebbe dunque illegittima;

- “ V. Violazione degli artt. 2, 3 e 14-ter della l. 287/1990; violazione degli artt. 101 e 102 TFUE. Eccesso di potere per disparità di trattamento ”: ON non avrebbe introdotto tutte le modifiche che si era impegnato ad apportare, ma avrebbe modificato radicalmente il Regolamento stesso, stravolgendo il quadro regolamentare valutato dall’AGCM. In particolare: avrebbe concepito procedure diverse per gli operatori esistenti già qualificati e per quelli nuovi quanto ai controlli sugli oli in entrata; non avrebbe applicato ai nuovi impianti ancora da qualificare la disciplina di legge, che invece applica agli operatori già presenti sul mercato (punti 5.1 e 5.3 della procedura). Inoltre il nuovo Regolamento violerebbe anche gli artt. 2 e 3 della l. 287/1990 e gli articoli 101 e 102 TFUE, in quanto introdurrebbe restrizioni e ostacoli all’ingresso di nuovi operatori nel mercato della rigenerazione in Italia: riproponendo un’interpretazione restrittiva del concetto di attività di rigenerazione contraria alla normativa ambientale e al parere ISPRA; prevedendo controlli sugli oli in entrata solo per i nuovi impianti sulla base non dei parametri legislativi ma di parametri fissati discrezionalmente dal ON; introducendo controlli sull’idoneità del ciclo produttivo adottato dai nuovi impianti, controlli che sono svolti nell’ambito dei procedimenti autorizzativi degli impianti (AIA) e che non devono certo essere svolti dal ON; determinando la disparità di trattamento di cui ai precedenti paragrafi 31 e 32;

- “ VI. Violazione dell’art. 24 dello Statuto Conou, approvato con d.m. 7 novembre 2017 “Approvazione dello Statuto del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati” ”: il Regolamento non sarebbe stato approvato dall’Assemblea.

Parallelamente al presente Ricorso, NO ha presentato un esposto all’AGCM denominato “ A569 – Inottemperanza agli impegni da parte di ON e nuovi ostacoli all’ingrosso nel mercato della rigenerazione in Italia ”. L’esposto lamenta gli stessi identici profili oggetto di impugnazione nel presente ricorso, contestando che il ON sia inottemperante agli Impegni. Al momento l’AGCM sta effettuando le doverose verifiche sui profili oggetto di esposto e non si è ancora pronunciata sulla piena ottemperanza agli Impegni.

Si sono costituiti la controinteressata Itelyum Regeneration s.p.a. e il Conou, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione in quanto il Conou avrebbe personalità giuridica di diritto privato, sarebbe un ente collettivo titolare non di poteri amministrativi volti al perseguimento di un interesse pubblico, ma “ dell’interesse comune alle imprese di rigenerazione ”. La controversia in esame non atterrebbe all’esercizio di poteri amministrativi, ma alla contestazione che una delle imprese consorziate rivolge al consorzio di cui fa parte in relazione alla disciplina che il consorzio ha disposto in ordine all’attività consortile. Il Regolamento impugnato non sarebbe qualificabile come “ atto amministrativo ”.

Il ricorso sarebbe inoltre inammissibile per omessa impugnazione del provvedimento A569 dell’AGCM e inammissibile interferenza con i poteri di vigilanza dell’Autority: tutte le censure riguarderebbero le modalità e la tipologia dei monitoraggi sui nuovi impianti che il Consorzio ha adottato in attuazione degli impegni resi obbligatori dall’AGCM con provvedimento non oggetto di contestazione da parte di NO. Si verificherebbe una illegittima interferenza con i poteri di vigilanza di AGCM non ancora esercitati. Si tratterebbe delle questioni già contestate da NO in sede di market test e già valutate dall’AGCM in sede di approvazione degli Impegni e non più contestabili, non essendo stato impugnato da NO il Provvedimento A569.

Ancora, il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di lesività dell’atto impugnato, che sarebbe un atto generale, privo di autonoma e diretta lesività, contenente “ statuizioni di carattere generale, astratto e programmatorio, come tali non idonee a produrre una immediata incisione nella sfera giuridica dei destinatari ”.

Infine, il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di legittimazione passiva del Conou: ai fini della sussistenza delle condizioni dell’azione, sarebbe indispensabile “ che l’interesse tutelato sia comune a tutti i partecipanti, cosicché non siano affermate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e non siano, in definitiva, prospettabili conflitti interni alla categoria rappresentata (anche rispetto agli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio ”.

Nella fattispecie in esame, invece, la posizione che il ON sarebbe chiamata ad assumere in giudizio non sarebbe omogena a tutti i consorziati.

Nel merito, hanno contestato tutto quanto ex adverso dedotto.

In sintesi, sostengono che la procedura non prescriverebbe la “ totale eliminazione ” degli inquinanti, ma la “ corretta rimozione ” dei medesimi. Per “ corretta rimozione ” si intenderebbe l’attività volta a far assumere agli oli le caratteristiche già previste dalla predetta tabella ministeriale. Inoltre le contestate previsioni del Regolamento consentirebbero “ di considerare idoneo alla rigenerazione un impianto (anche) quando esso è in grado di produrre basi a partire da oli usati “meno inquinati” ”, favorendo la rigenerazione. Pertanto il Regolamento non sarebbe in contrasto con il D.M. n. 392/1996, e nemmeno renderebbe “ la qualità degli oli destinabili alla rigenerazione […] molto più restrittiva ” come sosterebbe la ricorrente.

Le previsioni concernenti la competenza del Conou nel valutare l’idoneità del ciclo produttivo degli impianti non sarebbe in violazione del d.lgs. n. 152/2006, ma costituirebbero esecuzione dell’art. 236 comma 12 del predetto d.lgs.

Sarebbe inammissibile la censura con la quale viene eccepita l’illegittimità del Regolamento Operativo perché esso “ non ha introdotto tutte le modifiche che si era impegnato ad apportare ” (pag. 22 del ricorso) e “ ha implementato misure diverse rispetto agli Impegni approvati ”. Ciò in quanto ai sensi dell’art. 14-ter della l. n. 287/1990, l’eventuale mancato rispetto degli impegni resi obbligatori dall’AGCM comporta il potere, in capo alla stessa Autorità, di irrogare nei confronti dell’impresa una sanzione pecuniaria.

Le differenze tra gli impianti già qualificati e quelli non ancora qualificati sarebbe dovuta al fatto che i primi sono già stati soggetti alla procedura di verifica di idoneità, mentre i secondi non ancora. Una volta qualificati, anche i nuovi impianti sarebbero soggetti alla procedura di monitoraggio di cui al § 5.1 della Procedura e non sarebbero pertanto discriminati.

Infine, in relazione all’ultimo motivo di diritto, assumono i resistenti che “ l’invocato art. 24 dello statuto, che fonda la competenza assembleare, è applicabile unicamente ai “Regolamenti Consortili”, categoria cui il Regolamento gravato non è riconducibile, afferendo invece al novero delle fonti che disciplinano la gestione tecnica e operativa del Consorzio. E poiché, ai sensi dell’art. 16 dello statuto, spettano al Consiglio di Amministrazione “tutti i poteri necessari al raggiungimento delle finalità di cui all’articolo 3 del presente statuto, che non siano espressamente riservati per legge o per statuto all’Assemblea”, non essendo il Regolamento Operativo incluso tra quelli la cui approvazione è esplicitamente attribuita all’Assemblea, la sua adozione spetta, de residuo, al Consiglio di Amministrazione ”.

Nelle more del presente giudizio, il Consorzio ha modificato nuovamente le disposizioni del Regolamento Operativo impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio, sull’assunto di voler meglio chiarire i profili pure contestati dall’odierna ricorrente. In particolare, in data 7 agosto 2025 e in asserito adempimento dell’impegno assunto con l’Autorità, il ON ha pubblicato sul proprio sito istituzionale, nella sezione “ Area Consorziati ” il Nuovo Regolamento ON, depositato in giudizio dal ON in data 3 settembre 2025.

Con ricorso per motivi aggiunti, NO ha impugnato anche questo Regolamento rilevando preliminarmente che lo stesso:

“ ha rimosso alcuni profili di illegittimità dedotti con il ricorso introduttivo e, in particolare:

- ha modificato le disposizioni che imponevano l’eliminazione integrale delle sostanze contaminanti, riconducendole invece al rispetto delle soglie di legge, così avallando la censura sollevata da NO con il ricorso di primo grado, seppure non in termini integralmente satisfattivi;

- ha espunto parte – ma non tutti - i riferimenti in precedenza rivolti al controllo del ON sul “processo di rigenerazione” seguito dalle raffinerie, riconoscendo così che il ON ha titolo di verificare gli oli in entrata e gli oli in uscita dalle raffinerie ai fini della corresponsione del corrispettivo, senza potersi ingerire sulle caratteristiche tecniche e sulla struttura del ciclo produttivo, regolamento invece dall’AIA ”.

A sostegno della propria domanda, ripropone i medesimi motivi sollevati con il ricorso introduttivo del giudizio.

La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 gennaio 2026.

2. Il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di giurisdizione.

3. Deve innanzitutto essere rilevato che l’art. 7, comma 1°, c.p.a. stabilisce: “ Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico ”.

La norma richiede, dunque, ai fini della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, il concorso di due presupposti: l'uno, di carattere soggettivo, consistente nel rientrare il soggetto procedente fra le “ pubbliche amministrazioni ” come definite dal comma 2 del cit. art. 7 e l'altro, di carattere oggettivo, consistente nel concernere la controversia non già qualsivoglia atto o attività dei soggetti suindicati, ma atti o condotte, riconducibili all'esercizio in forma autoritativa delle funzioni istituzionali del soggetto procedente.

La sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo si determina, quindi, quando una controversia concerne l’esercizio (o il mancato esercizio) di un potere amministrativo, e dunque di un potere pubblico autoritativo, e ha ad oggetto provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili all’esercizio di un potere amministrativo.

La consolidata giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 191/2006; n. 204/2004), amministrativa e ordinaria ha in definitiva individuato il fulcro del riparto di giurisdizione fra Giudice Amministrativo e Giudice Ordinario nell’esercizio del potere amministrativo, affermando che essenziale per radicare la giurisdizione del giudice amministrativo “ è la riconducibilità dell’atto o del comportamento all’esercizio di pubblici poteri ”.

3.1 Naturalmente, il Tribunale è consapevole che il discrimine che segna il confine delle due giurisdizioni, per quanto chiaro dal punto di vista teorico, sia poi meno evidente in sede di applicazione pratica.

È questo anche perché, in reazione al fenomeno dell’ampia privatizzazione di enti originariamente pubblici innescatosi, in particolare, a partire dagli anni ’90 del secolo scorso, la giurisprudenza costituzionale reagì, conservandone ampia parte nell’orbita del diritto pubblico, sulla base di una serie di indici operanti in tal senso.

Così, il mero dato formale, ma di immediata percezione, attinente alla forma giuridica assunta dal soggetto cessò di essere determinante, ben potendo il potere pubblico essere esercitato con modalità organizzative proprie del diritto civile. Non a caso, l’art. 7, comma 2, del cpa estende la giurisdizione amministrativa ai soggetti (anche privati) equiparati alla pubblica amministrazione.

Il più recente dibattito in tale materia è peraltro approdato al convincimento che l’interprete, al fine di qualificare un soggetto in tale prospettiva, non debba esprimere un giudizio necessariamente globale, ma, piuttosto, sia chiamato a discernere, di volta in volta, se nell’ipotesi concreta tratta a giudizio, e in quella soltanto, esso abbia, o no, agito in qualità di soggetto pubblico equiparato.

L’eccezione di carenza di giurisdizione formulata dalle parti resistenti va quindi vagliata alla luce degli specifici ambiti oggettivi di incisione dell’atto impugnato, per valutare se tale atto sia, oppure no, espressivo di un potere pubblico esercitato in forma autoritativa.

In questa chiave di lettura, non hanno forza decisiva le considerazioni svolte dalla ricorrente in ordine alla funzionalizzazione del regolamento impugnato al pubblico interesse, poiché non ogni qual volta vi sia tale interesse, per ciò stesso esso si accompagna al conferimento, da parte della legge, della potestà autoritativa.

Il legislatore può ben perseguire l’interesse pubblico seguendo altre vie, che lo realizzano indirettamente, vale a dire per mezzo di attività ad esso conformi, ma pur sempre frutto di autonomia privata (e, del resto, non vi è atto della pubblica amministrazione, compresi quelli compiuti iure privatorum, che non sia speculare a un pubblico interesse, ma non ciascuno di tali atti reca con se l’esercizio di un potere).

Nel caso di specie, la direttiva n. 75/439/CEE ha obbligato gli Stati membri a garantire la raccolta e l’eliminazione innocua degli oli usati, sottoponendo le imprese attive in tale settore a un regime autorizzatorio (art. 1 e 6), esso sì certamente espressivo di una potestà pubblica.

Nell’attuazione della direttiva, il legislatore italiano avrebbe quindi ben potuto optare per una regolamentazione squisitamente pubblicistica, ad esempio tramite la costituzione di un’Autorità di settore.

Viceversa, il d.P.R. n. 691 del 1992, e poi l’art. 11 del d.lgs. n. 95 del 1992, fino all’art. 236 del d.lgs. n. 152 del 2006 hanno seguito una strada differente, conservando la gestione del potere di autorizzazione alla mano pubblica, e prevedendo la costituzione di un consorzio obbligatorio tra le imprese del settore, in relazione a ulteriori profili della loro attività, certamente dotate (anche) di rilievo pubblico, ma non necessariamente segnate dal concomitante esercizio di un potere autoritativo.

Nel caso di specie, non a caso, parte ricorrente, con il quarto (recte: terzo) motivo del ricorso introduttivo, lamenta che il ON abbia illegittimamente avocato a sé la competenza autorizzatoria prevista in capo alla Regione dall’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, denunciando l’illegittimità di tali previsioni. È chiaro, a tale proposito, che, qualora la censura fosse fondata, ciò semmai dimostrerebbe che a tale consorzio la legge non attribuisce il pertinente potere pubblico, sicché la doglianza stessa va insieme con l’insussistenza del potere astrattamente assegnato dalla legge.

Né gli ulteriori profili sollecitati dall’impugnato regolamento operativo tradiscono l’interferenza con potestà autoritative.

In particolare, viene in gioco la competenza del ON (art. 236, comma 12, del d,lgs. n. 152 del 2006) a cedere gli oli usati rigenerabili raccolti alle imprese di rigenerazione che ne facciano richiesta, con corrispettivo da attribuire loro.

Il regolamento è censurato, nella parte in cui imporrebbe, a tal fine, che gli olii siano del tutto privi di inquinante (secondo motivo, recte: primo); nella parte in cui ignorerebbe i parametri fissati a tale proposito dal DM n. 392 del 1996 (terzo motivo, recte: secondo); nella parte in cui il ON avrebbe continuato a penalizzare l’impresa ricorrente, in contrasto con quanto indicato dall’Autorità (quinto motivo, recte: quarto).

Senonché, la competenza in discussione, pur sottendendo l’interesse pubblico al trattamento degli olii rigenerabili in senso conforme alle regole tecniche, non riflette alcun potere pubblico in senso proprio, tanto più che si tratta di attività esercitabili dal ON solo se l’impresa consorziata ne avanzi richiesta. Piuttosto, esse colgono una particolare manifestazione del rapporto paritetico che si istaura tra consorzio e consorziati, nel senso che tali soggetti, nell’interesse comune, raggiungono un accordo a seguito del quale l’impresa, dietro corrispettivo, procede alla rigenerazione degli olii che il consorzio ha sua volta raccolto dai detentori, grazie alla provvista che proviene, prevalentemente, dai contributi versati dai consorziati (art. 236, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 152 del 206; art. 10 del D.M. 7 novembre 2017).

È significativo osservare a tale proposito che la lett. i) del medesimo art. 236, comma 12, del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che il ON debba “concordare” con le imprese i parametri tecnici per la selezione degli olii usati idonei per l’avvio della rigenerazione. Che tale concordanza sia in effetti raggiunta, e con quali modalità, pone semmai un problema di legittimità in ordine alle attività poste in essere a tal fine, ma, in linea astratta, non incide sul fatto che anche per tale verso trova conferma la natura sostanzialmente paritetica di questo specifico rapporto.

Più in generale, si può osservare che tipica manifestazione del potere pubblico è l’alterità che corre tra chi lo esercita e chi vi è soggetto. Naturalmente, la partecipazione del privato al procedimento amministrativo è essenziale ai fini del corretto esercizio del potere, al punto che, secondo parte della giurisprudenza, essa, nei processi regolatori delle autorità indipendenti, sopperisce al deficit di legalità sostanziale. Tuttavia, in linea concettuale resta ben netta la separazione dei soggetti, anche nelle forme più accentuate di “contrattualizzazione” del potere (gli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento ex art. 11 della legge n. 241 del 1990).

Viceversa, il regolamento del ON è deliberato dall’Assemblea, alla quale partecipano tutti i consorziati (art. 13 del D.M. 7 novembre 2017). Se, poi, fosse fondato il rilievo delle parti resistenti, secondo il quale il regolamento operativo qui impugnato dovrebbe, invece, essere approvato dal CDA, ugualmente il contenuto di esso avrebbe carattere non eteronomo per la ricorrente, posto che è l’Assemblea a nominare il CDA stesso.

In quest’ottica si pone, in definitiva, lo stesso D.M. 7 novembre 2017, nell’affermare (art. 1) che il ON “espleta le proprie attività nell’interesse dei soggetti consorziati”, ciò a cui corrisponde, pur non essendo elemento decisivo (ma pur sempre indiziario) la “personalità giuridica di diritto privato” attribuita al Consorzio dall’art. 236, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 (in significativa controtendenza rispetto alla consueta attribuzione di personalità giuridica pubblica ai consorzi obbligatori).

3.2 Né è nuova in giurisprudenza la constatazione che non necessariamente la natura (anche pubblica) di un interesse sfoci in poteri autoritativi, tali da equiparare il soggetto privato alla pubblica amministrazione.

Sul punto ad esempio, in un noto contenzioso che ha visto inizialmente divaricate le posizioni del giudice amministrativo e quelle del giudice ordinario, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, alla fine, in relazione ad un giudizio avverso un bando per l’assunzione di giornalisti pubblicato dalla RAI, con sentenza n. 28330/2011 – dopo aver preliminarmente rilevato che la RAI è società concessionaria di un servizio pubblico, che persegue un interesse generale, percepisce un contributo pubblico ed è sottoposta a penetranti poteri di vigilanza della Commissione Parlamentare a ciò deputata – hanno precisato che, ad ogni modo, affinché possa ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, “…ciò che è comunque essenziale è la riconducibilità dell'atto, del provvedimento o del comportamento all'esercizio di un pubblico potere (cfr. C. Cost. n. 191 del 2006, n. 35 del 2010), esercizio che è del tutto assente in capo alla RAI ”.

Nello stesso senso si è espressa la giurisprudenza amministrativa, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice ordinario in relazione ad una controversia riguardante OT “ alla quale non sono affidati poteri autoritativi ” (TAR Roma n. 13108/2020, che richiama C. di St. n. 4421/2000).

4. Applicando le norme e i principi giurisprudenziali appena espressi alla fattispecie in esame, e volendo approfondire quanto appena osservato, ritiene il Collegio che la stessa non rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo il quanto da un lato il Conou è soggetto con personalità giuridica di diritto privato non equiparabile ad un ente pubblico, e, dall’altro, il Regolamento operativo impugnato è espressione di autonomia privata e non involve l’esercizio di poteri pubblicistici come si viene a dimostrare.

4.1. Queste in sintesi le norme che disciplinano il Conou:

- L’art. 4 D.P.R. 691/1982, prevede che:

“ È costituito il Consorzio obbligatorio degli oli usati, al quale è conferita la personalità giuridica. Al consorzio partecipano in posizione paritetica tra loro due categorie di soggetti, di cui una comprende tutte le imprese che producono oli base rigenerati e l'altra tutte le imprese che immettono al consumo, anche in veste di importatori, oli lubrificanti di base e finiti. Nell'ambito della prima categoria, le quote di partecipazione sono proporzionali alle quantità di oli usati lavorate; nell'ambito della seconda, alle quantità di lubrificanti immesse al consumo.

Il consorzio non ha fine di lucro ed è retto da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato.

Le deliberazioni degli organi del consorzio adottate in relazione agli scopi del presente decreto ed a norma dello statuto sono obbligatorie per tutte le imprese partecipanti.

Il consorzio ripartisce annualmente i costi, al netto dei ricavi, sostenuti per l'assolvimento degli obblighi di cui all'art. 6, tra le imprese partecipanti in proporzione ai quantitativi di oli lubrificanti di base e finiti da ciascuna di esse immessi al consumo.

Ai fini del presente decreto si considerano immessi al consumo gli oli lubrificanti di base e finiti all'atto del pagamento dell'imposta di fabbricazione o della corrispondente sovraimposta di confine.

Le imprese partecipanti sono tenute a versare al consorzio i contributi dovuti da ciascuna di esse ai sensi del comma precedente, secondo le modalità ed i termini fissati ai sensi dell'art. 7 ”;

- L’art. 236 del D.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico dell’Ambiente) dispone che:

“ 1. Al fine di razionalizzare e organizzare la gestione degli oli minerali usati, da avviare obbligatoriamente alla rigenerazione tesa alla produzione di oli base, le imprese di cui al comma 4, sono tenute a partecipare all'assolvimento dei compiti previsti al comma 12 tramite adesione al consorzio di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 95. Il consorzio adotta sistemi di gestione conformi ai principi di cui all'articolo 237.

2. Il consorzio di cui al comma 1, già riconosciuto dalla previgente normativa, ha personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro e adegua il proprio statuto in conformità allo schema tipo approvato dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, entro centoventi giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e ai principi contenuti nel presente decreto ed in particolare a quelli di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nelle attività di settore ”;

- Il Decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 7 novembre 2017, recante “ Approvazione dello statuto del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati ”, all’art. 1 prevede che: “ 2. Il Consorzio è aperto alla partecipazione di tutti gli operatori nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione, di non distorsione della concorrenza, di libera circolazione e di massimo rendimento possibile, garantendo la gestione degli oli minerali usati da avviare in via prioritaria alla rigenerazione tesa alla produzione di oli base, così come disposto dagli articoli 216-bis, comma 3, 236, comma 1, e 237 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Il Consorzio espleta le proprie attività nell'interesse dei soggetti consorziati in attuazione del principio della responsabilità estesa del produttore di cui all'art. 14 della Direttiva 2008/98/CE. 3. Il Consorzio ha personalità giuridica di diritto privato, non ha fine di lucro, ed è disciplinato, per tutto ciò che non è regolato dal presente statuto, dalle norme contenute agli articoli 2602 e seguenti del codice civil e”.

- L’art. 11 del decreto-legislativo 27 gennaio 1992, n. 95, dispone che al Consorzio obbligatorio degli oli usati partecipano tutte le imprese che immettono al consumo oli lubrificanti di base e finiti. Le quote di partecipazione sono determinate di anno in anno in proporzione alle quantità di basi lubrificanti immesse al consumo nel corso dell'anno precedente. Le deliberazioni degli organi del Consorzio adottate in relazione agli scopi del presente decreto e da norma dello statuto sono obbligatorie per tutte le imprese partecipanti.

Da una piana lettura delle norme che precedono, discende che il Conou è un soggetto di diritto privato, che espleta le proprie attività nell’interesse dei soggetti consorziati e che è disciplinato, per tutto ciò che non è regolato dallo Statuto, dalle norme contenute agli articoli 2602 e seguenti del codice civile.

La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che esso è “ un ente collettivo, titolare dell’interesse comune alle imprese di rigenerazione, che vi aderiscono ope legis. La centralità dell’interesse di categoria è ribadita dall’art. 1, comma 2 dello statuto (approvato con DM 7 novembre 2017), a tenore del quale: “Il Consorzio espleta le proprie attività nell'interesse dei soggetti consorziati in attuazione del principio della responsabilità estesa del produttore ” (T.A.R. Piemonte, n. 937/2024).

4.2. Ancora, il Regolamento Operativo impugnato stabilisce “ le modalità operative per l’adempimento delle disposizioni di legge e dello Statuto del Consorzio riguardanti i requisiti minimi delle basi rigenerate e dell’attività di rigenerazione e definisce le procedure per la determinazione e l’erogazione del Corrispettivo ed i relativi controlli. Inoltre, il Regolamento stabilisce anche i criteri per la ripartizione dell’olio usato acquistato dal ON, in qualità di acquirente di ultima istanza ” (Regolamento Operativo, parag. 2).

Trattasi all’evidenza di un atto con il quale il ON disciplina, nell’interesse dei consorziati, la gestione dei beni e delle attività in comune sulla base di criteri legali e statutari.

Costituisce dunque espressione di autonomia privata, e non involve l’esercizio di poteri pubblicistici.

Tanto è vero che, come visto, l’attività del Consorzio è disciplinata dallo statuto e dalle norme contenute agli articoli 2602 e seguenti del codice civile.

Né le censure sollevate con i ricorsi in esame evidenziano in alcun modo la spendita di pubblici poteri, atteso che riguardano: i requisiti degli oli in uscita e degli oli in entrata; la procedura di monitoraggio del ciclo produttivo degli oli.

Ab abundantiam, può osservarsi che la giurisprudenza ha ritenuto che l’esercizio di un’attività disciplinata dalla legge non equivale tout court allo svolgimento di un servizio pubblico, con conseguente necessità di rispettare il ruolo preminente dell’autonomia privata che caratterizza il settore dei consorzi unici di filiera, soggetti di diritto privato operanti con piena autonomia gestionale e organizzativa (in tal senso, C. di St. n. 4477/2015).

Ancora, il Consiglio di Stato - nell’ambito di un giudizio avente ad oggetto la legittimità del decreto del MASE, emesso di concerto con il Ministero dello sviluppo economico, di approvazione dello statuto del Consorzio nazionale per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene ai sensi dell’art. 234 TUA - ha ritenuto “ inammissibili per difetto di giurisdizione, in quanto attinenti ad una questione tipicamente privatistica, non correlata neppure mediatamente all'esercizio del potere ”, le censure “ attinenti a questioni interpretative di due norme statutarie di un ente avente “personalità giuridica di diritto privato” (cfr. § 20.4. della presente sentenza) e implicanti questioni relative a diritti soggettivi e obblighi fra due soggetti privati ” (C. di St. n. 4287/2021).

Per tutte le ragioni appena esposte, ritiene il Collegio che il Conou, che ha personalità giuridica di diritto privato, pur svolgendo una funzione (anche) di interesse pubblico, nel caso di specie non ha esercitato un potere pubblico.

5. Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di controversia riservata alla cognizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all'art. 11 c.p.a.

6. Stante la complessità delle questioni trattate, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice ordinario con termine di legge per la riassunzione del giudizio.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

CA OL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA OL	Marco Bignami

IL SEGRETARIO