Pubblicato il 28/05/2025

N. 01169/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00596/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 120 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 596 del 2025, proposto dalla Cooperativa Sociale San Filippo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura MEPA Identificativo di gara: 4984299, rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Recupero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Università degli Studi di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Ducato, Luca Vazzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Società Cooperativa Sociale “Orsa Maggiore”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Lucifora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della graduatoria provvisoria e/o definitiva della gara Lotto 1 pubblicata su MEPA Identificativo di gara: 4984299 per l’offerta economica di euro 92.400 (di cui euro 82.080,00 per costi della manodopera) formulata dall’OE Soc. Coop Orsa Maggiore per il “ servizio di assistenza alla persona, a favore degli studenti con disabilità certificata secondo le vigenti normative in materia, iscritti ai Corsi di Studio dell’Università degli Studi di Palermo compresi i Poli decentrati di Agrigento, Caltanissetta e Trapani ”; nonché per la caducazione dell’eventuale contratto che fosse frattanto stipulato, con richiesta di subentro nell'esecuzione contrattuale nel caso fosse avviata;

- del provvedimento di aggiudicazione nonché di ogni atto e/o provvedimento presupposto, connesso o consequenziale anche se non conosciuto, con conseguente esclusione dell’aggiudicataria ed aggiudicazione del procedimento selettivo in favore della ricorrente per l’offerta di euro 95.000,00;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università resistente e della società controinteressata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 la dott.ssa Elena Farhat e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuta la sussistenza dei presupposti per definire il ricorso con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 60 e 120 c.p.a., del che è stato dato atto a verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, notificato in data 4/4/2025 e depositato in data 11/4/2025, la società ricorrente è insorta avverso la graduatoria espressa all’esito della pubblica procedura, meglio indicata in epigrafe, che ha visto la società controinteressata prevalere, con un’offerta economica più bassa.

In particolare, l’Università stazione appaltante, con richiesta n. 4984299 pubblicata sulla piattaforma informatica di affidamento digitale (PAD) MEPA, in data 3.1.2025, ha avviato un’indagine di mercato conoscitiva finalizzata all’affidamento diretto per sette mesi del servizio di assistenza alla persona, a favore degli studenti con disabilità certificata per complessive 6.000 ore. L’indagine di mercato è stata rivolta a tutti gli operatori economici del settore iscritti sulla piattaforma MEPA tra i quali la società ricorrente e quella controinteressata. Nell’ambito della procedura hanno formulato le loro offerte sette operatori economici, la controinteressata ha presentato un preventivo per il valore complessivo di € 92.400,00, oltre IVA, e la ricorrente un preventivo dal valore di € 95.000,00, oltre IVA. La ricorrente ha appreso dell’esito dell’indagine tramite la piattaforma MEPA (cfr. schermata, allegato n. 4 al ricorso).

In data 22.01.2025 l’Università ha avviato la procedura di affidamento diretto del servizio alla controinteressata per il valore di € 92.400,00 oltre Iva.

In data 23.01.2025 (cfr. nota PEC n. 10760) la ricorrente ha presentato istanza di annullamento in autotutela, nella quale ha contestato l’offerta della controinteressata qualificandola come anomala in relazione all’asserito mancato rispetto dei valori minimi salariali del costo della manodopera.

2. La legittimità della scelta della controinteressata quale affidataria del servizio è contestata per i seguenti motivi.

2.1. “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dei princìpi di imparzialità, terzietà, trasparenza, buona fede, buon andamento, par condicio partecipationis; violazione lex specialis per offerta anomala sul costo di lavoro di categoria in relazione agli artt. 50 co 1 lett b) 108 co 1 e 2 del decreto legislativo n 36 del 31/03/2023 ”.

Secondo parte ricorrente la stazione appaltante avrebbe dovuto automaticamente escludere la controinteressata in quanto il ribasso della sua offerta è dovuto al costo della manodopera il cui valore è falsato dal richiamo a sgravi fiscali e/o contributivi dei quali da settembre 2024 le Cooperative ed ONLUS non possono più usufruire.

2.2 “ Violazione e falsa applicazione degli artt 1 e 2 in relazione all’art 50 co 1 lett b) e 110 d.lgs. n. 36 del 2023 (nuovo codice dei contratti pubblici); violazione dei principi del risultato e della fiducia ”.

La stazione appaltante ha individuato il criterio di selezione dell’operatore economico sul minor prezzo e, nel valutare l’offerta della controinteressata, non si sarebbe avveduta degli indici di anomalia riferiti al costo orario del lavoro calcolato in violazione dell’equo compenso dovuto.

3. La stazione appaltante e la società controinteressata intimate si sono costituite in giudizio e hanno depositato memorie, rispettivamente in data 30.4.2025 e in data 29.4.2025, nelle quali, oltre a chiedere nel merito il rigetto del ricorso, hanno sollevato le seguenti eccezioni preliminari.

È stata eccepita l’irricevibilità del ricorso per tardività e, comunque, la sua inammissibilità sotto un duplice profilo. Il primo attiene alla carenza di interesse a ricorrente, in ragione dell’assenza di lesività degli atti impugnati. Il secondo profilo attiene, invece, al fatto che la ricorrente non avrebbe potuto essere, in ogni caso, affidataria del servizio, in ossequio al principio di rotazione.

4. All’udienza camerale del 8 maggio 2025 parte resistente e controinteressata hanno rilevato la tardività della produzione documentale effettuata il 7.5.2025 da parte ricorrente. Previo avviso segnalato a verbale sulla possibilità di definire il ricorso con sentenza in forma semplificata (artt. 60 e 120 c.p.a.), la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Pregiudizialmente, il Collegio accoglie l’eccezione di tardività della produzione documentale del 7.5.2025 in quanto in violazione dei termini, sia pur dimezzati, di cui agli artt. 55, comma 5 e 119 c.p.a.. I documenti prodotti dalla ricorrente in quella data devono, pertanto, essere espunti dal compendio probatorio.

2. In via preliminare, e ad assorbimento di ogni altra questione di rito e di merito, deve essere accolta l’eccezione di irricevibilità del ricorso.

Invero, attraverso le comunicazioni del 22.1.2025 e del 25.2.2025, la ricorrente è stata informata dell’avvenuto affidamento diretto del contratto alla controinteressata e della stipula del contratto di servizio (cfr. doc. nn. 8 e 14 della produzione di parte resistente del 18.4.2025). Tuttavia, nonostante la conoscenza del provvedimento definitivo di affidamento (pubblicato dall’Ateneo in data 20/2/2025), la ricorrente ha notificato il ricorso solo in data 4/4/2025, ossia oltre il termine decadenziale in relazione al dies a quo della sua conoscenza.

Orbene, l’effettiva conoscenza da parte della ricorrente del vulnus derivante dall’ostensione delle offerte economiche presentate dagli operatori di mercato all’esito dell’indagine preliminare che ha visto prevalere la controinteressata con il valore più basso, è avvenuta già in fase di prima interlocuzione con la p.a.. Invero, con l’istanza di annullamento in autotutela, la ricorrente ha già rappresentato l’anomalia riscontrata nell’offerta delle controinteressata sotto il profilo della stima eccessivamente al ribasso del costo del personale. Il proseguo dell’interlocuzione con la p.a. si è sviluppato su questo tema anche nella risposta della stazione appaltante del 23.2.2025 (cfr. doc. 7 allegato al ricorso) e nel riscontro all’istanza di autotutela (cfr. doc. 8 allegato al ricorso, documento privo di data). A ciò si aggiunga che tale piena conoscenza della lesività della graduatoria emerge, per stessa ammissione di parte ricorrente (cfr. pag. 14 del ricorso), dalla pec del 26.02.2025 nella quale è stata contestata la scelta della p.a. “ in violazione di legge ed eccesso di potere ” ,“ poichè il ribasso indicato dalla nuova affidataria non rispetta i minimi salariali retributivi tassativamente previsti dalla legge sul costo del lavoro al di sotto dei quali l’offerta deve essere esclusa automaticamente perché offerta anomala .”.

In tal senso, la richiesta di accesso agli atti della procedura avanzata dalla ricorrente il 24.2.2025 e il suo riscontro non sono atti idonei a sospendere il dies a quo del termine decandenziale, atteso che in quella data la conoscenza della lesività del contegno della p.a si era già perfezionata. Gli argomenti spesi fin dall’istanza di autotutela, corrispondenti ai motivi di doglianza proposti nel ricorso, rendono evidente che la tempestiva impugnazione della graduatoria non avrebbe comportato un cd. “ricorso al buio”, ma un ricorso già individuato nelle censure proposte, le quali avrebbero potuto essere solo eventualmente integrate e approfondite all’esito dell’accesso utilizzando lo strumento dei motivi aggiunti.

3. D’altra parte, qualora il ricorso non fosse irricevibile, sarebbe comunque inammissibile, attesa la mancata impugnazione del decreto dirigenziale di affidamento diretto del 20.2.2025, n. 777, atto della cui esistenza sicuramente la ricorrente si doveva avvedere quanto meno alla data del 25.2.2025 quando è stata informata della stipula del contratto di servizio con la controinteressata.

Invero, l’esito dell’indagine conoscitiva operata dalla stazione appaltante oggetto di impugnazione è finalizzata a conoscere le condizioni di mercato del servizio che si sarebbe voluto affidare .

Come si evince dalla schermata depositata in giudizio, la “graduatoria” impugnata, viene elaborata dal sistema informatico e solo successivamente l’Università, tenuto conto del valore del servizio verificato attraverso l’indagine di mercato citata, ha affidato il servizio mediante affidamento diretto ai sensi dell’art. 50 comma 1 lett. b. del D.lgs. n. 36/2023 alla controinteressata. Ciò è stato oggetto di formale comunicazione alla ricorrente in data 25/2/2025.

Deve essere inoltre aggiunto che il superiore significato dell’indagine di mercato, avverso l’esito della quale parte ricorrente ha sollevato istanza per chiederne l’annullamento in autotutela in data 23.1.2025 (cfr. doc. 5 allegato al ricorso), è stato chiaramente spiegato nel riscontro a tale istanza da parte della p.a. (cfr. doc. 8 allegato al ricorso, documento privo di data).

Ad attenta lettura della risposta della stazione appaltante alle prime doglianze della ricorrente in sede di autotutela, quest’ultima ha avuto esatta contezza del fatto che la procedura di affidamento diretto si sarebbe sviluppata in un momento successivo a quello dell’indagine di mercato e che “ la mera procedimentalizzazione dell’Affidamento diretto, mediante l’acquisizione di una pluralità di preventivi e l’indicazione dei criteri per la selezione degli OO.EE. non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara.”. E inoltre, in quella comunicazione sono stati forniti tutti i riferimenti utili per poter monitorare l’avanzamento della procedura di affidamento diretto, in particolare “ l’affidamento del “servizio di assistenza alla persona per studenti con disabilità, iscritti all’Università degli Studi di Palermo e ai Poli decentrati di Agrigento, Caltanissetta e Trapani” sarà processato per “Affidamento diretto”, nel rispetto del principio di rotazione, tra gli OO.EE., a parità di categoria merceologica e importo presunto, servendosi della PDA certificata MEPA. Di ciò si potrà avere riscontro nelle richiamate BDNCP di ANAC e “Amministrazione Trasparente” di UNIPA ”. Nessuna incertezza poteva residuare in capo alla ricorrente sul fatto che il procedimento di affidamento diretto che è stato avviato con la “ decisione unica a contrarre per l’affidamento diretto ”, D.D. n. 777 del 20.2.2025 ed è terminato con la stipulazione del contratto di affidamento del servizio il 25.2.2025, rappresenti una determinazione autoritativa della p.a. che avrebbe dovuto essere oggetto di impugnazione.

4. Il ricorso va, comunque, dichiarato irricevibile e le spese di giudizio, liquidate come da dispositivo, devono seguire la soccombenza tra le parti, anche in ragione della fondatezza delle eccezioni sollevate da parti resistente e controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in favore della stazione appaltante resistente e della società controinteressata in euro 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), per ciascuna parte, oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Fabrizio Giallombardo, Referendario

Elena Farhat, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Farhat	Federica Cabrini

IL SEGRETARIO