Pubblicato il 19/05/2025

N. 00838/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00566/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 566 del 2022, proposto da
SE DA e SM GU EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Patrizia Carteri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Torino, in persona rispettivamente del Ministro e del Prefetto pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

del provvedimento della Prefettura di Torino, protocollo in uscita del 1° marzo 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 14 maggio 2025 il dott. Luca Pavia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso, notificato e depositato il 5 maggio 2022, i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento con cui la locale Prefettura ha dichiarato inammissibile l’istanza di emersione presentata a favore di una propria dipendente, che avrebbe svolto le mansioni di badante dall’8 maggio 2020 al 15 gennaio 2022, a causa del mancato versamento del contributo forfettario previsto dalla normativa vigente.

2. In data 11 maggio 2022 si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente che ha successivamente integrato le proprie difese depositando dei documenti e una memoria.

3. All’udienza pubblica del 14 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

4. Con il proprio ricorso i ricorrenti censurano il fatto che l’amministrazione procedente avrebbe dichiarato inammissibile l’istanza di emersione a causa del mero ritardo nel pagamento del contributo forfettario; il quale sarebbe comunque stato versato il 4 ottobre 2021 e, quindi, prima della convocazione del 7 ottobre.

A ciò si aggiungerebbe che la Prefettura non avrebbe neppure comunicato agli istati il preavviso di rigetto dell’istanza.

I ricorrenti chiedono, infine, il risarcimento del danno derivante dall’emanazione del provvedimento illegittimo.

5. Il ricorso è fondato, con le precisazioni che seguiranno.

6. In primo luogo, il Collegio non ravvisa alcuna lesione del contraddittorio procedimentale in quanto sia il datore di lavoro sia il lavoratore sono stati debitamente informati, con un atto notificato il 7 ottobre 2021, delle carenze documentali dell’istanza e che la mancata integrazione avrebbe comportato l’inammissibilità della stessa.

Ebbene, nonostante tale atto non sia formalmente rubricato “preavviso di rigetto” esso contiene tutte le informazioni necessarie per instaurare un valido contraddittorio con il privato, ed è, quindi, idoneo ad assicurare le medesime finalità dell’istituto di cui all’art. 10- bis della legge 241/90.

Per giurisprudenza pacifica, infatti, « La qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio spetta al giudice amministrativo, potere ufficioso che non è vincolato né dell'intitolazione dell'atto né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa, dovendo l'esatta qualificazione di un provvedimento essere effettuata solo alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza, e inoltre neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato » ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1076).

Inoltre, con specifico riferimento al contraddittorio procedimentale, è stato precisato che « la disposizione che regolamenta l'invito al contraddittorio non deve essere interpretata ed applicata in modo formalistico, ma con riferimento alla sua ratio , di assicurare la partecipazione del privato interessato al procedimento amministrativo, con la conseguenza che l'eventuale omissione dell'adempimento non determina illegittimità dell'azione amministrativa, laddove il destinatario abbia avuto, comunque e aliunde , conoscenza del procedimento in corso, con conseguente possibilità di parteciparvi; tale interpretazione è coerente con la finalità sostanziale di tali norme, finalizzata all'emanazione di un provvedimento "giusto" e cioè conforme ai principi costituzionali di cui all'art. 97 Cost.» ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10265).

Principio, questo, che vale a maggior ragione quando, come nel caso di specie, l’amministrazione procedente ha notificato agli istanti un provvedimento che, seppur non formalmente denominato preavviso di rigetto, ne possedeva i medesimi requisiti di forma e di sostanza.

7. Tanto premesso, ai sensi dell'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, « al fine di garantire livelli adeguati di tutela della salute individuale e collettiva in conseguenza della contingente ed eccezionale emergenza sanitaria connessa alla calamità derivante dalla diffusione del contagio da -COVID-19 e favorire l'emersione di rapporti di lavoro irregolari, i datori di lavoro italiani o cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea, ovvero i datori di lavoro stranieri in possesso del titolo di soggiorno previsto dall'articolo 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, possono presentare istanza, con le modalità di cui ai commi 4, 5, 6 e 7 , per concludere un contratto di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare, tuttora in corso, con cittadini italiani o cittadini stranieri. A tal fine, i cittadini stranieri devono essere stati sottoposti a rilievi fotodattiloscopici prima dell'8 marzo 2020 ovvero devono aver soggiornato in Italia precedentemente alla suddetta data, in forza della dichiarazione di presenza, resa ai sensi della legge 28 maggio 2007, n. 68 o di attestazioni costituite da documentazione di data certa proveniente da organismi pubblici; in entrambi i casi, i cittadini stranieri non devono aver lasciato il territorio nazionale dall'8 marzo 2020 ».

I successivi commi 8, 9 e 10 prevedono, poi, che « Costituisce causa di inammissibilità delle istanze di cui ai commi 1 e 2, limitatamente ai casi di conversione del permesso di soggiorno in motivi di lavoro, la condanna del datore di lavoro negli ultimi cinque anni, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per: a) favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite, nonché per il reato di cui all'articolo 600 del codice penale; b) intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro ai sensi dell'articolo 603- bis del codice penale; c) reati previsti dall'articolo 22, comma 12, del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni » (comma 8) e che « Costituisce altresì causa di rigetto delle istanze di cui ai commi 1 e 2, limitatamente ai casi di conversione del permesso di soggiorno in motivi di lavoro, la mancata sottoscrizione, da parte del datore di lavoro, del contratto di soggiorno presso lo sportello unico per l'immigrazione ovvero la successiva mancata assunzione del lavoratore straniero, salvo cause di forza maggiore non imputabili al datore medesimo, comunque intervenute a seguito dell'espletamento di procedure di ingresso di cittadini stranieri per motivi di lavoro subordinato ovvero di procedure di emersione dal lavoro irregolare» (comma 9). Infine, non «sono ammessi alle procedure previste dai commi 1 e 2 del presente articolo i cittadini stranieri: a) nei confronti dei quali sia stato emesso un provvedimento di espulsione ai sensi dell'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e dell'articolo 3 del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155, e successive modificazioni. b) che risultino segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore per l'Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato; c) che risultino condannati, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei reati previsti dall'articolo 380 del codice di procedura penale o per i delitti contro la libertà personale ovvero per i reati inerenti agli stupefacenti, il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite; che comunque siano considerati una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l'Italia abbia sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e la libera circolazione delle persone. Nella valutazione della pericolosità dello straniero si tiene conto anche di eventuali condanne, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei reati previsti dall'articolo 381 del codice di procedura penale » (comma 10).

Il decreto interministeriale 27 maggio 2020, dedicato alle « Modalità di presentazione dell'istanza di emersione di rapporti di lavoro» prevede, poi, che l'istanza di cui all'art. 1 contiene, a pena di inammissibilità, tra l’altro, l’indicazione «della data della ricevuta di pagamento del contributo forfettario di cui all'art. 8, comma 1 » (art. g, comma 1, lett. h) il quale, a sua volta, sancisce che « L'istanza di cui agli articoli 1 e 2 è presentata previo pagamento di un contributo forfettario di 500,00 euro per ciascun lavoratore ».

Tanto premesso, mentre dalla lettura provvedimento impugnato parrebbe che il datore di lavoro del ricorrente non abbia mai effettuato detto versamento gli atti di causa e le stesse difese dell’amministrazione dimostrano che il diniego di emersione si fonda essenzialmente sul mero ritardo nel pagamento del contributo forfettario.

Sul punto, non persuade la tesi della resistente, secondo cui anche il mero ritardo impedirebbe l’accoglimento dell’istanza, posto che si tratta di un approccio eccessivamente formalistico e irragionevole, non solo perché i commi 8, 9 e 10 non prevedono tale ipotesi come ostativa all’accoglimento dell’istanza ma anche perché un’interpretazione di tal genere sarebbe « irragionevole e sproporzionata alla luce della ratio che sottende la normativa in questione nonché del più generale principio di leale collaborazione tra Amministrazione e privato, di cui all'art. 1 della legge n. 241 del 1990, e di soccorso istruttorio di cui all'art. 6 della medesima legge » (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 27 marzo 2023, n. 1860).

Per tale ragione la doglianza è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e obbligo dell’amministrazione resistente di pronunciarsi sul merito dell’istanza di emersione con un provvedimento espresso e congruamente motivato che tenga conto di quanto indicato in motivazione.

8. Il Collegio ritiene, invece, che non possa trovare accoglimento l’istanza risarcitoria del ricorrente.

Come noto, infatti, per giurisprudenza pacifica, « il risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione non deriva automaticamente dall'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo. È necessario verificare anche positivamente la presenza di colpa da parte dell'amministrazione e il nesso causale tra il provvedimento illegittimo e il danno subito. È importante sottolineare che il sistema di responsabilità dell'amministrazione per atti amministrativi illegittimi (o per l'omissione di quelli dovuti) si basa sulla responsabilità per fatto illecito, dove l'elemento centrale da dimostrare in giudizio è l'ingiustizia del danno. Questo significa che il risarcimento potrà essere concesso se l'azione amministrativa illegittima ha leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto il diritto di ottenere o mantenere » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. II, 28 gennaio 2025, n. 659).

In particolare, nel caso di domanda risarcitoria « grava sul danneggiato l'onere della prova degli elementi costitutivi, ossia danno ingiusto, comportamento doloso o colposo dell'amministrazione e nesso di causalità » ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 1° ottobre 2024, n. 7878) e che « nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione; ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 19 dicembre 2024, n. 10205).

Ebbene, nulla di tutto ciò è stato dimostrato dal ricorrente che nella sua domanda risarcitoria si è limitato a rimarcare l’illegittimità della condotta dell’amministrazione procedente e a sostenere che « grave ed irreparabile è il pregiudizio che stanno subendo le parti ricorrenti, quindi, è davvero necessaria la declaratoria di nullità e/o di annullamento del provvedimento della Prefettura di inammissibilità dell’istanza e conseguente emanazione di provvedimento di accoglimento dell’istanza n. prot. P-TO/L/N/2020/104176 ».

Al contrario, dall’esame degli atti di causa il Collegio non solo non ravvisa alcuna colpa grave dell’amministrazione procedente (attesa l’ambiguità del decreto interministeriale 27 maggio 2020 sul punto) ma anche e soprattutto perché il ricorrente non ha allegato il danno che deriverebbe dall’illegittima emanazione del provvedimento impugnato.

A ciò si deve aggiungere che, allo stato, non è neppure certa la fondatezza dell’istanza di emersione il cui contenuto non è stato esaminato dall’amministrazione, che si è limitata a sancirne l’inammissibilità.

A ciò si deve, poi aggiungere la condotta dello stesso ricorrente che in sede di domanda di emersione ha dichiarato di aver effettuato il versamento il 13 luglio 2020 per, poi, effettuarlo solo pochi giorni prima della convocazione: la ricevuta del modello F24 è, infatti, datata 4 ottobre 2021.

9. Per quanto sopra esposto il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato mentre la domanda risarcitoria è infondata e deve essere respinta.

10. Alla luce della periziale soccombenza delle parti e del contenuto della presente decisione il Collegio reputa che sussistano giustificati motivi per compensate integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Prosperi, Presidente

Luca Pavia, Referendario, Estensore

Pietro Buzano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Pavia	Raffaele Prosperi

IL SEGRETARIO