Pubblicato il 28/01/2025

N. 00659/2025REG.PROV.COLL.

N. 09074/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9074 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Antonio Caputo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trinitapoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nino Sebastiano Matassa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 489/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trinitapoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Francesco Antonio Caputo e Francesco Defilippis;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha proposto ricorso al Tar per la Puglia per ottenere la condanna del Comune di Trinitapoli al risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimità, accertata dalla sentenza dello stesso giudice n. 661/2011, dell’ordinanza sindacale n. 82 del 26 novembre 2007.

1.1 – A tal fine ha dedotto: - di avere affidato alla impresa edilizia -OMISSIS- i lavori di realizzazione di un edificio ad uso residenziale, con apposito contratto d’appalto; - che a causa di lesioni riportate dall’attiguo immobile di proprietà di tale -OMISSIS- durante la demolizione dei fabbricati preesistenti, e del contenzioso insorto con la ditta appaltante, quest’ultima abbandonava il cantiere edile senza sgombrarlo dai materiali edili di risulta; - che il Comune di Trinitapoli emanava una prima ordinanza n. 11/81 con la quale ordinava alla ricorrente la rimozione dei materiali edili lasciati incustoditi sul fondo dall’appaltatore; - che in data 14 marzo 2007 la -OMISSIS- presentava un’istanza di annullamento in autotutela dell’ordinanza sostenendo che la rimozione dei rifiuti dovesse ingiungersi alla ditta appaltatrice; - che seguiva un seconda ordinanza, la n. 82 del 26 novembre 2007, con la quale il Comune ordinava alla proprietaria nonché all’impresa sia la rimozione dei rifiuti, sia l’esecuzione di alcuni lavori atti ad evitare l’intralcio alla circolazione stradale derivante da un cantiere edile non completato; - che proponeva ricorso avverso quest’ultima ordinanza innanzi al Tar, ma per evitare ulteriori conseguenze sanzionatorie vi prestava ottemperanza, eseguendo a sue spese tutti i lavori richiesti per mettere in sicurezza il cantiere; - che, con sentenza n. 661 del 13 aprile 2011, il Tar Puglia accoglieva il ricorso e, per ’effetto, annullava l’ordinanza impugnata.

2 – Per tali ragioni l’appellante ha chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, quantificati in € 62.710, subiti a causa dell’adozione dell’ordinanza sindacale 82/2007 dichiarata illegittima dal Tar.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato il ricorso irricevibile “ per decorso del termine di cui all’art. 30, comma 5, c.p.a., atteso che la proposizione del gravame è avvenuta oltre i 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza del TAR n. 661 del 28 aprile 2011 ”.

4 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia, sostenendo che l’azione risarcitoria afferente agli illeciti occorsi in data antecedente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo non è assoggettata al termine decadenziale da esso introdotto all’art. 30, comma 3, ma continua a essere sottoposta al termine quinquennale di prescrizione sancito, per la responsabilità extracontrattuale, dall’art. 2947, comma 1, cod. civ. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 luglio 2015, n. 6).

4.1 – L’appellante ha inoltre riproposto la domanda risarcitoria allegando che:

- l’ordinanza sindacale annullata dal Tar Puglia, che poneva a carico della ricorrente spese di pulizia e intervento presso il cantiere in Via Marsala, prevedeva una serie di attività particolarmente dispendiose quali “ l’apposizione di idonea copertura della cavità centrale del manufatto per evitare l’accumulo ed il ristagno di acqua piovana e di detriti vari potenzialmente nocivi per la salute; l’arretramento a filo delle pareti verticali della recinzione di cantiere perché così apposta era inutile e d’intralcio al regolare flusso stradale e pedonale; l’esecuzione di ogni e più idonea misura di igiene e sicurezza ”;

- com’è stato fatto notare nella sentenza emessa dal Giudice amministrativo, tali oneri avrebbero dovuto gravare anche a carico della proprietaria del sito, in solido con il responsabile, e quindi in solido con la ditta che ha abbandonato il cantiere (nonché i direttori dei lavori), solo se tale violazione fosse stata anche a lei imputabile a titolo di dolo o colpa;

- tutti i costi per le operazioni sostenute dalla ricorrente al fine di ottemperare agli ordini di pulizia e intervento, promanati da un provvedimento illegittimo, devono essere risarciti perché non dovuti;

- l’illegittimità dell’atto amministrativo costituisce un indice presuntivo della colpa della pubblica amministrazione, sulla quale incombe l’onere di provare la sussistenza di un proprio ipotetico errore scusabile.

5 – Il primo motivo di appello è fondato, dovendosi aderire alla prospettazione di parte appellante quanto alla tempestività dell’azione proposta. Nondimeno, la domanda di risarcimento danni non può essere accolta, non sussistendo i relativi presupposti.

5.1 – Quanto al primo aspetto, la fondatezza della prospettazione di parte appellante risulta confermata dall’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio (n. 6/2015) e condivisa dal collegio, per cui: “ Il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall'articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice ”.

Nel caso in esame il provvedimento illegittimo (ordinanza del 26 novembre 2007), che nella prospettazione dell’appellante sarebbe il fatto generatore del pregiudizio ingiusto dalla stessa subito, è antecedente all’entrata in vigore del codice, dovendosi per l’effetto escludere l’applicabilità del termine decadenziale ivi previsto.

6 – Come anticipato, non sussistono tuttavia i presupposti per l’accoglimento della domanda risarcitoria.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale, il risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione non è conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo, richiedendosi a tal fine anche la verifica positiva in ordine alla sussistenza della colpa in capo all’amministrazione e al nesso causale tra il provvedimento illegittimo e il danno sofferto ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2016, n. 4266).

Va anche precisato che il paradigma cui è improntato il sistema di responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa (o per il mancato esercizio di quella doverosa) è quello della responsabilità da fatto illecito, con la conseguenza che, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di responsabilità contrattuale, elemento centrale da dimostrare in giudizio è l’ingiustizia del danno, requisito che implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che questo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7).

6.1 – Avuto riguardo alla pretesa risarcitoria azionata nel caso di specie, con la quale l’appellante lamenta l’ingiusto sostenimento delle spese per la messa in sicurezza del cantiere abbandonato sull’area di sua proprietà, la stessa danneggiata non afferma che in base alla sentenza che ha accertato l’illegittimità del provvedimento comunale – e posta dall’appellante alla base della propria domanda risarcitoria - sia definitivamente escluso che alla stessa non debbano essere imputati i costi di ripristino dell’area.

Il Comune ha inoltre precisato che il giudicato di cui alla sentenza del Tar n. 661/2011 ha annullato l’ordinanza comunale esclusivamente per vizi formali: la mancanza del “ preventivo accertamento in contraddittorio con gli interessati ” e di una “ congrua motivazione ” in ordine alla sussistenza dei presupposti di urgenza.

6.2 - Dalla sua lettura risulta confermato che la sentenza n. 661/2011, su cui si basa la domanda risarcitoria, non afferma che il proprietario dell’area, e cioè l’attuale appellante, non sia tenuta, in nessun caso, a sostenere le spese delle opere comunque necessarie per la messa in sicurezza del cantiere.

In tale pronuncia, pur mettendosi in luce il difetto di istruttoria del Comune e che l’appellante non appariva responsabile per l’abbandono dei rifiuti da parte della ditta appaltatrice, non si afferma che sulla stessa non debbano comunque ricadere gli oneri del ripristino. Il giudicato si è per contro limitato ad esaminare la sussistenza dei presupposti legittimanti il provvedimento del Comune ai sensi del Codice dell’ambiente e del TUEL, non potendo certamente avere ad oggetto la questione di fondo sulla quale si è innestato il provvedimento e relativa al rapporto di appalto ed ai relativi profili di responsabilità.

Al riguardo, sotto il profilo generale, va osservato come, una volta definitivamente abbandonato il cantiere da parte dell’appaltatore, ricada in genere sul proprietario la responsabilità per i danni che possono verificarsi nell’area rientrata sotto il suo controllo, dovendosi lo stesso adoperare per scongiurarne la verificazione, salva l’oggettiva impossibilità di provvedervi ( cfr. artt. 2051, 2053 c.c.) e ferma in ogni caso la successiva azione nei confronti dell’appaltatore inadempiente.

Essendo rimasto indimostrato che l’appellante proprietaria non sarebbe stata in ogni caso tenuta al ripristino, dovendosi anzi verosimilmente ritenere il contrario, va conseguentemente esclusa alla radice la possibilità di riconoscere un danno imputabile all’illegittimità del provvedimento impugnato, avuto riguardo alla giurisprudenza già citata secondo la quale “ l’ingiustizia del danno, che fonda la responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi, si correla alla dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica quest’ultimo può ottenere il risarcimento per equivalente monetario; tutela che, invece, deve essere esclusa quando l’interesse legittimo riceva tutela idonea con l’accoglimento dell’azione di annullamento, ossia nel caso in cui il danno sia stato determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l’amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità ad esse spettante ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7).

6.3 – Da un altro punto di vista, va inoltre rammentato che a suo tempo la stessa ricorrente, con la nota pervenuta al Comune il 23 ottobre 2007, aveva sollecitato il Comune ad un “ intervento urgente per la sistemazione e messa in sicurezza del cantiere onde evitare che possa provocare danni a persone e cose ”. ; in tale nota la ricorrente indicava le opere da eseguire (rimozione del materiale di risulta e dei rifiuti, copertura della cavità centrale, arretramento a filo parete della recinzione di cantiere), che sono esattamente quelle contenute nella ordinanza comunale che la ricorrente ha poi impugnato.

Il Comune, con il provvedimento poi annullato, in riscontro alla predetta nota, aveva posto l’ordine di ripristino sia in capo alla ditta appaltatrice, che alla proprietaria, non essendo onere dell’amministrazione indagare i rapporti intercorsi tra proprietaria e appaltatore e gli eventuali profili di inadempimento di quest’ultimo.

In tal senso l’appellante non poteva pretendere dal Comune un accertamento sui rapporti di natura civilistica riguardante i privati destinatari dell’ordine di rimozione, trattandosi di una vicenda alla quale è estranea l’amministrazione e da far valere avanti il giudice ordinario.

In questa prospettiva il provvedimento illegittimo non può neppure dirsi l’antecedente causale del pregiudizio così come dedotto dalla ricorrente, da cui il rigetto anche in tale ottica della domanda.

7 – Per le ragioni esposte, l’appello va accolto parzialmente e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinta la domanda di risarcimento danni proposta con il ricorso di primo grado.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio ad una valutazione complessiva della vicenda possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) accoglie il primo motivo e per il resto respinge l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado e compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio, tenutasi con modalità telematica, del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO