Pubblicato il 10/06/2025

N. 11365/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02324/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2324 del 2021, proposto da
CO LO Di OR, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Lirosi, Teodora Marocco, Luca Mastromatteo, CO Maletto, con domicilio digitale come in atti;

contro

Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo, Maria Paola Diamanti, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per l'annullamento

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. (non protocollata) ricevuta a mezzo PEC in data 16 dicembre 2020, avente ad oggetto “rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0791974001416R088-1#3, presentata da RA PA DI IO;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20190075538 – 17/12/2019, avente ad oggetto “preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0791974001416R088-1#3, presentata da RA PA DI IO;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 maggio 2025 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, titolare di un’impresa individuale operante nel settore dell’efficienza energetica, ha presentato al Gestore dei Servizi Energetici – GSE un progetto per la realizzazione di un intervento di relamping , consistente nella sostituzione di corpi illuminanti con tecnologia LED, presso lo stabilimento della società Finder S.p.A., nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi (Titoli di Efficienza Energetica – TEE), disciplinato dal D.M. 28 dicembre 2012.

2. La Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) è stata presentata in data 24 marzo 2015 e approvata dal GSE il 2 luglio 2015. In attuazione del progetto approvato, il ricorrente ha poi trasmesso due Richieste di Verifica e Certificazione (RVC): la prima, accolta dal Gestore senza rilievi; la seconda, identificata con il codice RVC n. 0791974001416R088-1#3, è stata rigettata con provvedimento del 16 dicembre 2020, a distanza di oltre cinque anni dalla PPPM e circa quattro anni dalla precedente RVC favorevole.

3. Il rigetto è stato motivato da parte del GSE in ragione della ritenuta mancanza del requisito temporale previsto dall’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012, assumendo che l’intervento fosse già sostanzialmente completato alla data della PPPM, e dunque non “da realizzarsi” o “in corso di realizzazione”. Il GSE ha inoltre ritenuto non idonea la documentazione prodotta dal ricorrente, in particolare la dichiarazione del cliente finale (Finder S.p.A.), reputata inadeguata a garantire il rispetto del divieto di cumulo con altri incentivi, anche a causa della mancata prova dei poteri rappresentativi del firmatario.

4. Il ricorrente ha contestato integralmente le valutazioni espresse nel provvedimento, sostenendo che l’intervento ha prodotto risparmi energetici solo a seguito del collaudo, avvenuto successivamente alla data della PPPM, e che la documentazione allegata fosse la stessa già utilizzata e ritenuta idonea nella precedente RVC. Ha altresì invocato la violazione del principio di legittimo affidamento, alla luce dell’approvazione del progetto e della certificazione già conseguita, e ha lamentato l’assenza di una motivazione rafforzata nonché di una nuova istruttoria a sostegno del rigetto tardivo.

5. Il GSE, costituitosi in giudizio, ha ribadito la legittimità del proprio operato, affermando che l’intervento risultava in larga parte già realizzato prima della presentazione della PPPM e che la documentazione presentata non soddisfaceva i requisiti di completezza e affidabilità richiesti dalla normativa. Ha infine sottolineato che ciascuna RVC costituisce fase autonoma del procedimento, e che il rigetto successivo non comporterebbe alcuna contraddizione con le valutazioni pregresse.

6. All’udienza del 16 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei termini di seguito esposti.

8. La controversia attiene alla legittimità del provvedimento con cui il GSE ha rigettato la seconda Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) presentata dal ricorrente, relativa a un progetto già approvato in sede di PPPM e già oggetto di un primo accoglimento in fase di verifica. Il rigetto è intervenuto a distanza di oltre cinque anni dalla presentazione della PPPM e dopo l’approvazione di una prima RVC riferita al medesimo intervento, senza che l’Amministrazione abbia evidenziato elementi nuovi o sopravvenuti rispetto a quanto già esaminato nelle precedenti fasi procedimentali.

9. Sebbene il GSE sostenga che ogni RVC costituisca fase autonoma e che il potere di verifica possa essere esercitato in ciascun momento, tale affermazione non può giustificare, in assenza di circostanze nuove, un mutamento radicale dell’orientamento già espresso su aspetti essenziali del progetto. In particolare, la ritenuta carenza del requisito temporale di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 e la pretesa inidoneità della documentazione rilasciata dal cliente finale si fondano su circostanze già note e valutate favorevolmente dal Gestore nell’ambito della PPPM e della prima RVC. Il provvedimento impugnato si risolve, pertanto, in una rivalutazione di elementi invariati, adottata senza nuova istruttoria e priva di giustificazione sotto il profilo delle sopravvenienze di fatto o di diritto.

10. In tale contesto, deve trovare applicazione il recente orientamento espresso dal Consiglio di Stato, Sezione II, da ultimo nella sentenza n. 3264 del 16 aprile 2025, che ha affrontato una fattispecie analoga, concernente il rigetto di una RVC successiva a valutazioni precedenti favorevoli. Il Consiglio ha affermato, in modo chiaro e condivisibile, che una decisione amministrativa che incida negativamente su un procedimento già concluso favorevolmente, senza che siano intervenuti elementi nuovi, deve qualificarsi come esercizio del potere di autotutela. Come tale, essa è soggetta ai requisiti di forma, di tempo e di motivazione rafforzata previsti dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990. In particolare, il riesame non può intervenire a distanza di anni dall’approvazione originaria, né può prescindere dalla valutazione dell’affidamento maturato nel privato e dalla comparazione con l’interesse pubblico concreto sotteso al ritiro dell’atto precedente.

11. Nel caso di specie, il GSE non ha formalmente attivato un procedimento di annullamento d’ufficio, né ha offerto una motivazione in grado di giustificare l’intervento tardivo. Il provvedimento impugnato si limita a richiamare, in termini astratti, le disposizioni regolamentari, ma non fornisce alcuna spiegazione sul perché la stessa documentazione, già valutata positivamente nella prima RVC, debba ora considerarsi inidonea. L’asserita assenza del requisito dell’“effetto incentivante” si fonda su dati tecnici e contabili che erano già a disposizione dell’Amministrazione in epoca anteriore, e che non hanno subito modifiche nel tempo. Parimenti, la questione relativa al firmatario della dichiarazione del cliente finale appare priva di approfondimento istruttorio, e non risulta che l’Amministrazione abbia sollecitato chiarimenti o integrazioni da parte del proponente, come richiesto dal principio di leale cooperazione procedimentale.

12. La struttura del procedimento per l’ottenimento dei certificati bianchi, articolato in fasi successive e tecnicamente interdipendenti, impone che l’Amministrazione mantenga coerenza e continuità valutativa, salvo il ricorrere di fatti nuovi, di irregolarità non rilevate in precedenza o di modifiche normative. In difetto di tali presupposti, l’interesse pubblico alla rimozione di un provvedimento favorevole si confronta con l’interesse del privato alla stabilità giuridica della posizione acquisita. Proprio in questo equilibrio si colloca il meccanismo dell’autotutela, che consente l’intervento dell’Amministrazione ma entro limiti rigorosi. Nel caso concreto, il decorso del tempo, la mancanza di nuovi elementi, l’assenza di una motivazione rafforzata e la non contestazione degli atti già approvati escludono la possibilità di qualificare il rigetto come espressione di un nuovo esercizio tecnico del potere istruttorio. Piuttosto, la decisione del GSE appare come una revoca implicita delle valutazioni precedenti, non preceduta da formale riapertura del procedimento né sorretta da un interesse pubblico attuale e puntualmente esplicitato.

13. Appare evidente come, nel caso di specie, sia stato compromesso l’affidamento legittimo maturato dal ricorrente, il quale aveva fatto ragionevolmente conto sulla stabilità delle valutazioni favorevoli rese dall’Amministrazione in due distinti momenti del procedimento: dapprima con l’approvazione della proposta progettuale e, successivamente, con l’accoglimento della prima richiesta di verifica. Su tali presupposti egli aveva fondato scelte di natura tecnica ed economica che si sono sviluppate in un arco temporale rilevante. Il repentino mutamento di indirizzo da parte dell’Amministrazione, avvenuto senza un adeguato contraddittorio e privo di motivazione specifica o di evidenze nuove, si pone in contrasto con i principi di coerenza, affidabilità e continuità dell’azione amministrativa, nonché con quelli di buona fede, proporzionalità e ragionevolezza che devono improntare il rapporto tra amministrazione e privato.

14. Alla luce di quanto esposto, il provvedimento impugnato risulta illegittimo e deve essere annullato.

15. Le spese di giudizio possono essere compensate, in considerazione della complessità della materia e dell’intervenuto chiarimento giurisprudenziale che ha fornito criteri univoci solo successivamente alla proposizione del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudia Lattanzi, Presidente FF

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario, Estensore

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanna Vigliotti	Claudia Lattanzi

IL SEGRETARIO