Pubblicato il 18/06/2025

N. 04606/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05215/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5215 del 2023, proposto da
Eni SU LI S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni De Vergottini, Marco Petitto e Jean Pierre Gal, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli, via Diaz, n. 11;
Ente MO VO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto alla via Rione Sirignano, n. 6;
Asl Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenica Coppola, Massimiliano De Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto tutti elettivamente domiciliati in Napoli, alla Via Comunale del Principe 13/a, presso il Servizio Affari Legal i della predetta ASL in virtù di procure notarili;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difeso dagli avvocati Daniela Mauriello, Maurizio Massimo Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, piazza Matteotti, n. 1;
Regione Campania, Comune di Napoli, Ente Parco Regionale dei Campi Flegrei, Abc Acqua Bene Comune Napoli, non costituiti in giudizio).

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Società Framar Petroli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum:
Infraflegrea Progetto S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Curcio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli alla via F. Crispi, n. 62.

per l'annullamento

- del Verbale della III seduta della Conferenza dei servizi decisoria indetta da EAV – Ente MO VO s.r.l. ai sensi e per gli effetti degli artt. 14 e seguenti della L. n.241/1990 e d.lgs. n. 127/2016 per l'approvazione del progetto e dichiarazione di pubblica utilità della “Linea 7 – Bretella di Monte Sant'Angelo – Variante Tratta da progr. km 3+234,62 a progr. km 3+393,75 e Stazione Terracina” prot. EAV-0016114-2023 del 12 maggio 2023 e comunicata a EN in pari data (doc.1)

Nonché, per quanto occorrer possa:

di tutti gli atti ad essi connessi e/o collegati e, in particolare, ai seguenti atti e/o pareri richiamati nella comunicazione del verbale di trasmissione del verbale sopra indicato:

- nota PG/2022/0459128 del 2.9.2022 della Regione Campania – Direzione Generale per il Ciclo Integrato delle Acque e dei Rifiuti, Valutazioni e Autorizzazioni Ambientali;

- nota prot. EAV 0028885-2022 del 27.9.2022 pervenuta da AB Acqua Bene Comune di Napoli;

- nota della Regione Campania – Direzione Generale per il Governo del Territorio U.O.D. 50 09 01 prot. EAV 0028925-2022 del 28.9.2022;

- nota della Regione Campania – Dipartimento di prevenzione U.O.S.D. Prevenzione Collettiva 25/26 prot. EAV 0029661-2022 del 4.10.2022;

- nota di ABC Acqua Bene Comune Napoli prot. EAV 0035300-2022 del 8.11.2022;

- nota del Comune di Napoli prot. 0039133.2022 del 22.12.2022;

- nota EAV prot. 0002256-2023 del 22.12.2022;

- nota EAV 0014801 – NIRF del 3.5.2023;

- nota EAV 0015340 – NIRF del 8.5.2023;

- nota della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli del 9.5.2023 prot. MIC/MIC_SABAP_UO16/09/05/2023/0007107-P;

- nulla osta 10.5.2023 prot. 0000597 dell'Ente Parco Regionale dei Campi Flegrei;

- verbali della conferenza di servizi del 18.7.2022 e del 20.9.2022, non conosciuti dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, dell’Ente MO VO S.r.l., dell’Asl Napoli 1 Centro, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società EN SU LI S.p.A. (di seguito EN) ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ex artt. 8 e ss. del D.P.R. n. 1199/1971, notificato in data 8 settembre 2023, avverso gli atti in epigrafe indicati.

Successivamente, con atto notificato in data 20 ottobre 2023, l’Ente MO VO S.r.l. (di seguito EAV) ha proposto atto di opposizione al suindicato ricorso straordinario e il giudizio è stato quindi riassunto innanzi a questo Tribunale.

2. La società ricorrente premette di essere proprietaria di un’area su cui insiste un impianto di distribuzione carburanti situato nel Comune di Napoli, Quartiere Fuorigrotta, concesso in comodato gratuito alla società Framar Petroli s.r.l. (contratto del 3.6.2019).

L’EN soggiunge di avere appreso dell’esistenza di un progetto di opere ferroviarie all’interno dell’area flegrea circostante la città di Napoli che poteva interessare l’area su cui insiste il suddetto impianto di distribuzione carburanti; pertanto, con nota del 5.1.2023, ha chiesto all’Ente MO VO S.r.l. (di seguito anche EAV), ente strumentale della Regione Campania che opera nel

settore del trasporto pubblico, alcuni chiarimenti in merito a tale progetto.

Parte ricorrente precisa che, dopo una riunione tra le parti, con nota del 8 maggio 2023, l’EAV aveva convocato EN per partecipare alla conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e modalità sincrona ai sensi e per gli effetti degli artt. 14 e ss. della legge n. 241/1990 e del d.lgs. n. 127/2016 per “…l’Approvazione del progetto e dichiarazione di pubblica utilità della ‘Linea 7 – Bretella di Monte Sant’Angelo – Variante Tratta da progr. Km 3+234,75 e Stazione Terracina’ ”.

Dall’esame della documentazione consegnata per la conferenza di servizi del 12 maggio 2023, prosegue la ricorrente, si evinceva che l’area in cui è ubicato l’impianto di EN veniva effettivamente interessata dal progetto relativo al “ Programma di Intervento per l’Area Flegrea: Collegamento su ferro tra le ferrovie Cumana e Circumflegrea a servizio della Città Universitaria di Monte Sant’Angelo – Progetto Definitivo di Variante: Tratta Parco San Paolo – Terracina III lotto, 1° Stralcio – STAZIONE TERRACINA E GALLERIA TRA PROGRESSIVA 3+234,62 A PROGRESSIVA 3+393,75 ” inserito nel programma di adeguamento e potenziamento della “Ferrovia Cumana”.

Sempre dall’esame della documentazione consegnata, si evinceva che, nel corso degli anni, il progetto in questione era stato assoggettato a una serie di varianti che si erano rese necessarie al fine di adeguare l’opera alle mutate condizioni dello stato dei luoghi, per incrementare la potenzialità in termini di fruibilità e per l’aggiornamento ai livelli di sicurezza delle normative ferroviarie.

Proprio una di queste varianti progettuali è stata oggetto del procedimento instaurato da EAV.

Infatti, previa delega da parte della Regione Campania intervenuta con Delibera della Giunta Regionale n. 253 del 7 giugno 2016, EAV, in qualità di soggetto attuatore, ha provveduto ad avviare il procedimento finalizzato all’adozione di tutti gli atti del procedimento espropriativo, compresa la dichiarazione di pubblica utilità.

Considerata la necessità di procedere all’acquisizione di tutti i pareri, autorizzazioni e nulla osta necessari per l’approvazione del progetto definitivo, è stata quindi ravvisata la necessità di convocare a tal fine idonea conferenza di servizi.

Dopo le riunioni effettuate in data 18 luglio 2022 e 20 settembre 2022, in data 12 maggio 2023 si è svolta la terza seduta della conferenza di servizi decisoria.

EN è stata invitata a partecipare solo a questa seduta; all’esito dell’ultima riunione, la Conferenza di servizi ha disposto che “in merito all’approvazione del progetto i convenuti ritengono condivisibile la soluzione progettuale proposta”.

La soluzione progettuale approvata a conclusione della conferenza di servizi del 12 maggio 2023, secondo quanto ulteriormente prospettato dalla società attrice, comporterebbe un rilevante pregiudizio per la sua posizione soggettiva, dal momento che la realizzazione della nuova stazione “Terracina” comporterebbe la necessità di espropriare alcuni terreni e proprietà incidenti nell’area di intervento, tra cui la proprietà di cui alla particella individuata al catasto terreni del Comune di Napoli al Foglio 183, particella 126 avente una superficie pari a 7510 mq.

Secondo l’EN il progetto non avrebbe preso in alcuna considerazione la permanenza dell’impianto o il suo inserimento nel nuovo contesto.

Peraltro, dall’esame del progetto emergerebbe che l’impianto di EN sarà interessato solo marginalmente dalle strutture e fabbricati costituenti la stazione, mentre l’area sarebbe essenzialmente utilizzata per la realizzazione della piazza esterna delle sue opere accessorie.

3. Ciò premesso, EN, ritenendosi comunque ingiustamente leso a seguito dell’approvazione del progetto dell’opera intervenuta a conclusione della conferenza di servizi del 12 maggio 2023, ha impugnato il verbale conclusivo della conferenza di servizi e gli altri atti correlati in epigrafe dettagliati, chiedendone l’annullamento per il seguente articolato motivo.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dei principi generali dell’azione amministrativa in particolare sotto i profili della adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Carenza di istruttoria. Illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Travisamento e mancato bilanciamento degli interessi ravvisabili nella fattispecie. Violazione principio legittimo affidamento degli operatori economici. Violazione dell'art. 3, comma 4 del d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32.

Il progetto approvato nella conferenza di servizi non prenderebbe nella dovuta considerazione la presenza dell’impianto di distribuzione del carburante, privilegiando piuttosto componenti architettoniche non strettamente funzionali al pubblico interesse, finendo così per imporre un esproprio volto alla realizzazione di una piazza esterna che avrebbe solo finalità architettoniche, in asserita violazione quindi del principio di proporzionalità e ragionevolezza.

4. Si sono costituiti in giudizi l’Ente MO VO (di seguito EAV), l’ASL Napoli 1 Centro e la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, il Ministero della Cultura, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale e la Città Metropolitana di Napoli (CMN).

Quest’ultima ha preliminarmente eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto nessuno degli atti impugnati sarebbe ascrivibile alla CMN che si è limitata a partecipare alla conferenza di servizi; a ciò si aggiunge che dal verbale relativo all’ultima seduta della conferenza di servizi, oggetto dell’impugnazione, si evince come la problematica sollevata da EN in relazione all’ impianto di distribuzione carburanti risulta rinviata, dal Responsabile del Procedimento EAV, a successiva valutazione nell’ambito di un iter autonomo inerente la progettazione di un parcheggio richiesto dal Comune di Napoli. La CMN precisa di essere stata invitata alla conferenza di servizi solo per le sue competenze pianificatorie e per vagliare la coerenza delle scelte operate con la pianificazione sovracomunale.

5. Ha spiegato intervento ad opponendum la Infraflegrea Progetto s.p.a. quale concessionaria della realizzazione dei lavori per la prealizzazione della “Bretella di Monte Sant’Angelo – Tratta Soccavo-Mostra e relative stazioni e nodi di interscambio” che ha eccepito in limine l’inammissibilità del ricorso, in quanto proposto avverso atti di carattere endoprocedimentale; inoltre, prosegue l’interveniente, la ricorrente avrebbe fatto acquiescenza agli esiti della conferenza di servizi limitandosi a proporre un alternativo progetto di delocalizzazione dell’impianto di distribuzione del carburante.

Ha spiegato intervento ad adiuvandum il sig. CO LU LI in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Framar Petroli s.r.l. a cui la ricorrente ha concesso la gestione dell’impianto.

Le parti hanno depositato memorie e documenti e all’udienza pubblica del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Devono preliminarmente scrutinarsi le eccezioni di inammissibilità del ricorso, in quanto proposto avverso il verbale di conclusione della conferenza di servizi decisoria del 12 maggio 2023 che avrebbe valore endoprocedimentale e non sarebbe, quindi, immediatamente lesivo.

L’eccezione è fondata.

6.1 Giova rammentare che secondo il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, la conferenza dei servizi (in special modo quella cosiddetta decisoria) costituisce soltanto un modulo organizzativo funzionale per l'acquisizione dell'avviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura degli interessi coinvolti, per un'accelerazione dei tempi procedurali (e dunque per la speditezza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa) attraverso un esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti: essa non implica, tuttavia, la creazione di un apposito ufficio amministrativo speciale, separato dai soggetti che vi hanno partecipato (ex pluribus, Cons. Stato, V, 25 gennaio 2003 n. 349; IV, 14 giugno 2001 n. 3169; IV, 7 maggio 2004, n. 2874). La conferenza di servizi è dunque un'occasione procedimentale di accelerazione e coordinamento dei casi complessi, ma non un organo privativo della formazione collegiale della decisione, vale a dire decidente in luogo delle amministrazioni convocate (Cons. Stato, VI, 18 aprile 2011, n. 2378; 23 maggio 2012, n. 3039; 6 maggio 2013, n. 2417).

Pertanto, secondo l’impostazione preferibile, la conferenza di servizi c.d. decisoria ha struttura dicotomica, con una fase che si conclude con la determinazione della conferenza (si ripete anche se di tipo c.d. decisorio), che ha valenza endoprocedimentale, e una successiva fase che si conclude con l'adozione del provvedimento finale, che ha valenza esterna, determinativa della fattispecie e incidente sulle situazioni degli interessati (da ultimo cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 14/01/2025, n. 57; TAR Lazio, Roma, Sez. I quater, 24/01/2022, n. 755; TAR Puglia, Bari, Sez. III, 15/10/2021, n. 1511; Cons. Stato, Sez. VI, 17/09/2021, n. 6337; Cons. Stato, Sez. V, 29/04/2020, n. 2724).

7 Ciò premesso, il Collegio ritiene comunque opportuno esaminare la censura di merito proposta dalla ricorrente che è comunque infondata.

Parte ricorrente contesta la scelta operata in sede di conferenza di servizi di includere nell’ambito delle aree da espropriare anche la parte sulla quale insiste il proprio impianto di distribuzione del carburante, in quanto tale scelta non sarebbe necessaria alla realizzazione dell’opera pubblica, ma sarebbe strumentale solo al suo abbellimento architettonico, così sacrificando in modo asseritamente sproporzionato ed irragionevole il proprio interesse privato.

Al contrario, rileva il Collegio che la giurisprudenza amministrativa ha costantemente ribadito che l'individuazione delle modalità di realizzazione di un'opera pubblica o delle relative aree costituisce una scelta tecnico-discrezionale di stretto merito dell'amministrazione, rispetto alle quali le posizioni dei privati sono necessariamente recessive. Per loro natura, quindi, tali determinazioni possono essere sindacate nel merito solo per palesi errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse, fatti naturalmente salvi i casi di indiscutibile, assoluta, totale e manifesta illogicità ed irrazionalità, ovvero nei casi di palese contrasto tra la natura dei beni interessati e la loro destinazione. Anche la valutazione circa la sussistenza dell'interesse pubblico concreto all'esproprio attiene al merito dell'azione amministrativa, non sindacabile dal giudice in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità (Cons. Stato, sez. IV, 23/12/2021, n. 8547).

Nel caso di specie, peraltro, parte ricorrente si limita a contestare genericamente la scelta dell’Amministrazione di collocare al posto del proprio impianto una piazza, che a suo dire, avrebbe rilievo solo estetico architettonico; ma quand’anche così fosse, non emergono nella valutazione dell’Amministrazione profili di evidente irragionevolezza, tenuto conto che anche il profilo estetico costituisce una parte intuitivamente rilevante delle opere pubbliche e della conseguente sistemazione urbana di un’opera da eseguirsi nel centro della città. Ciò, senza considerare, con riguardo al profilo della proporzionalità, che il sacrificio imposto alla parte privata non sarebbe privo di ristoro, stante la previsione generale dell’indennità di esproprio.

In definitiva, il ricorso si appalesa inammissibile e comunque infondato.

8. In considerazione della particolarità della controversia e della rilevanza degli interessi fatti valere le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e comunque infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO