N. 00449/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00131/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 131 del 2015, proposto da:
VA RN, rappresentata e difesa dall'avv. Franco Furore, con domicilio eletto presso l’Avv. Donato Giuratrabocchetta in Bari alla via C. Guarnieri n. 7;

contro

Comune di Monteleone di Puglia, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Mescia, con domicilio eletto presso l’Avv. Vincenzo Resta con studio in Bari alla via Piccinni n. 210;

per l’annullamento

dell'ordinanza n. 1 prot. n. 17 del 5/01/2015 a firma del responsabile del procedimento e del responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Monteleone di Puglia, con cui è stata disposta demolizione di tutte le opere abusivamente realizzate sull'immobile della ricorrente ubicato nel predetto Comune alla Piazza Regina Margherita n. 2, nonché il ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monteleone di Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2016 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori Gianluca Daniele, su delega di Franco Furore e Giuseppe Mescia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, RN VA impugna l’ordinanza n. 1/2015 con la quale le è stato ingiunto di demolire tutte le opere abusivamente realizzate presso il proprio immobile sito in Monteleone di Puglia alla p.za Regina Margherita n. 1, sul presupposto della difformità tra il realizzato (specificamente indicato nell’atto) e quanto oggetto della D.I.A. n. prot. 2524 del 24/7/01, relativa non ad opere strutturali – quali quelle realizzate – bensì a meri lavori di manutenzione straordinaria finalizzati alla eliminazione dell’umidità stagnante al piano terra (come da relazione tecnica allegata alla dichiarazione).

La ricorrente espone, a sostegno della domanda, che in data 30/3/84, il proprio genitore e dante causa RN AN inoltrò al Sindaco del Comune di Monteleone di Puglia istanza per l’assegnazione del contributo ex l. 219/81 per l’esecuzione di lavori di riparazione dell’immobile di cui sopra, comprendenti le opere strutturali successivamente riscontrate dall’Amministrazione, allegando la prescritta documentazione (domanda poi integrata con ulteriori elaborati tecnici nel 1986).

In data 18/6/01, la ricorrente – rappresentando l’improcrastinabilità dei lavori alla luce delle pessime condizioni del fabbricato - chiedeva al Sindaco l’autorizzazione ad iniziare i lavori a proprie spese, allegando anche il progetto contenente la diversa sistemazione degli spazi interni (comunicazione protocollata al n. 2047).

Con successiva dichiarazione n. prot. 2524 del 24/7/2001, infine, la ricorrente comunicava al Comune l’inizio dei lavori di manutenzione straordinaria di cui si è innanzi detto.

Tanto premesso in fatto, la ricorrente sostiene che, in mancanza di riscontro rispetto alla D.I.A. (così definita in atti) n. 2047 del 18/6/01, l’intervento poteva essere iniziato in conformità al disposto degli artt. 22 e 23 D.P.R. 380/01; ed invero, il Comune non ha mai notificato alla RN la nota del 28/9/2001 (conosciuta dalla ricorrente solo in sede di accesso nel maggio 2014), con la quale si comunicava che la Commissione Tecnica Comunale istituita i sensi dell’art. 14 l. 219/81 aveva ritenuto non ammissibile l’intervento di cui all’istanza del RN AN e successiva richiesta del 18/6/2001, siccome la coniuge del primo richiedente aveva già beneficiato di altro contributo ex l. 219/81. Tale atto, a detta della ricorrente, non poteva valere quale inibizione alla realizzazione dei lavori (afferendo solo alla spettanza del diritto del richiedente al beneficio del contributo finanziario, ma non pure alla conformità edilizio-urbanistica dell’intervento) e, comunque, andava notificato a fini inibitori.

Da tanto, quindi, deriverebbe la legittimità di tutte le opere realizzate in base alla D.I.A. del 18/6/01 e, per converso, l’illegittimità dell’ordinanza gravata che ha comminato direttamente la sanzione rispristinatoria, senza la previa adozione di un atto di annullamento in autotutela (corredato dalla doverosa motivazione in ordine alla ricorrenza dei presupposti di legge) del titolo abilitativo formatosi per silentium.

Il Comune di Monteleone di Puglia ha resistito alla domanda.

Accolta l’istanza cautelare, all’udienza del 10/3/16 la causa è stata trattenuta in decisione.

Necessita, preliminarmente, chiarire che la vicenda edificatoria per la quale è causa ricade, diversamente da quanto sostenuto dalle parti, nella disciplina della legge n. 219 del 1981 e non nella normativa generale ordinaria in materia edilizia: a prescindere dalla circostanza che il T.U. n. 380/01 sia entrato in vigore solo il 30/6/2003 (ex art. 2 d.l. 122/02), appare dirimente osservare che la vicenda amministrativa oggetto del giudizio è “retta” dall’istanza di assegnazione del contributo ex lege 219/81 presentata in data 30/3/84. Tale istanza è espressamente richiamata nella richiesta n. prot. 2047 del 18/6/2001 a firma della ricorrente, nonché nella comunicazione relativa al parere negativo rilasciato dalla competente Commissione (che, nel menzionare, gli eredi di RN AN, unitamente all’istanza del 18/6/01 e nel motivare il parere negativo proprio con riferimento alla precedente fruizione dello stesso contributo da parte della moglie del RN, dimostra di non aver trattato l’istanza del 18/6/2001 quale nuova ed autonoma richiesta di titolo edilizio).

Orbene, quella contenuta nella l. 219/81 è “una disciplina organica, appunto, e, quindi, "speciale" quanto all'oggetto, puntualmente specificato nell'art. 2 comma 1: e cioè, "... l'opera di ricostruzione e sviluppo delle zone delle Regioni Basilicata e Campania disastrate per effetto del terremoto del novembre 1980 e del febbraio 1981, nonché ogni ulteriore intervento diretto alla ricostruzione ed alla rinascita delle altre aree delle stesse Regioni e di quella della Regione Puglia colpite dall'evento sismico". Che, inoltre, la disciplina dettata da tale legge e dai successivi interventi in materia del legislatore integrino, almeno tendenzialmente, un corpus organico di norme aventi il predetto oggetto, è dimostrato anche dal rilievo che, successivamente, tutte le disposizioni regolanti l'oggetto medesimo (ampliato a quelle relative al sisma del marzo 1982) sono state trasfuse nel d.lgs. 30 marzo 1990 n.76 (Testo unico delle leggi per gli interventi nei territori della Campania, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982), (Cass. Sez. 1, sent. 5669/2003).

Non pertinenti, in conclusione, risultano i richiami effettuati a più riprese, da entrambe le parti, ai presupposti ed agli effetti della D.I.A. come disciplinata dal T.U. cit. (e ciò a tacere del fatto che la lettura della richiesta n. prot. 2047 del 18/6/2001 conduce ad escludere che essa sia qualificabile come un’autonoma D.I.A.)

Tanto premesso, l’art. 14 l. 219/81, per quanto qui interessa, prevede:

- I contributi di cui ai precedenti articoli 9 e 10 sono concessi, unitamente all'autorizzazione o alla concessione ad edificare, con provvedimento del sindaco, su domanda dell'interessato, previo parere delle commissioni di cui al successivo terzo comma (co.1);

- i lavori, in ogni caso, non potranno avere inizio se non previo deposito presso l'ufficio tecnico comunale, che ne rilascia ricevuta, delle autorizzazioni, nulla osta, visti ed ogni altro atto indicato nell'articolo 8, terzo comma, del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito, con modificazioni, nella legge 25 marzo 1982, n. 94, ovvero della documentazione dell'avvenuto decorso del termine stabilito dallo stesso articolo 8, terzo comma, al fine di farne constatare l'assenso implicito (co.4);

- le predette commissioni sostituiscono a tutti gli effetti di cui alla presente legge la commissione edilizia. Esse esprimono il parere entro trenta giorni dalla data di presentazione di ciascuna perizia, ed entro il 30 settembre 1981 per le perizie presentate fino alla data di entrata in vigore della presente legge (co. 7);

- la domanda di autorizzazione ad edificare, di cui al secondo comma, si intende accolta qualora il sindaco non si pronunci nel termine di quindici giorni dal parere della commissione. In tal caso il richiedente può dar corso ai lavori dandone comunicazione al sindaco. Il sindaco deve pronunciarsi sull'accoglimento della domanda di concessione ad edificare, di cui al secondo comma, entro quindici giorni dal parere della commissione (co.8).

Tale normativa codifica, dunque, un’ipotesi di silenzio assenso, che si forma decorsi quindici giorni dall’emanazione del parere della competente commissione.

Il provvedimento di riconoscimento e quantificazione del contributo contemplato proprio dalla legge n. 219 del 1981, in favore dei proprietari di immobili danneggiati dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, contiene anche un provvedimento di autorizzazione o concessione edilizia: ciò “non incide sull’autonomia delle due distinte situazioni giuridiche, le quali concernono distinte attività della pubblica amministrazione (ancorché esercitate in un unico contesto, l’una riguardante direttamente la posizione del cittadino – proprietario colpito dal sisma; l’altra concernente il coordinamento del ripristino del patrimonio edilizio danneggiato)”, (Consiglio di Stato, sez. 5, sent. 25/7/14 n. 3959).

La norma non precisa se il parere della Commissione – ai fini del rilascio della concessione - debba essere favorevole, né se esso sia vincolante per il Sindaco, ma “è anche evidente che tale parere ha ad oggetto anche la conformità delle opere di ricostruzione e/o di riparazione progettate e corredate da perizia giurata (art. 14 comma 2) allo specifico strumento urbanistico vigente nel comune interessato al momento della domanda”, (Cass. cit).

Potrebbe, quindi, asserirsi che, opportunamente, la Commissione potrebbe, comunque, contestualmente al diniego del contributo, esprimersi sulla compatibilità edilizia dell’intervento, al fine di consentire all’interessato di eseguirlo a sue spese.

Circostanza dirimente nella fattispecie, tuttavia, è proprio che il parere del settembre 2001 è limitato ai soli aspetti relativi alla fruizione del contributo, mentre tace del tutto sulla conformità edilizio-urbanistica dell’intervento.

Emerge in modo certo (nonostante il Comune resistente lo smentisca) che la comunicazione del parere negativo della Commissione non è mai pervenuta alla ricorrente, tanto dovendosi ritenere in mancanza di evidenze documentali di segno contrario: ciò nonostante, pur considerato che quando il decorso del tempo determina la formazione per silentium di un atto amministrativo ampliativo della sfera giuridica dell’istante, tale effetto legale tipico derivante dal silenzio può essere impedito solo dalla tempestiva notifica di un atto definitivo di contenuto negativo ovvero endoprocedimentale idoneo ad arrestare il procedimento, appare insuperabile, nella fattispecie, il fatto che il parere della Commissione abbia riguardato unicamente la questione relativa alla spettanza del contributo, ma non pure gli aspetti edilizio-urbanistici dell’istanza. Rispetto a questi ultimi, in definitiva, si registra un “omesso parere”, che impedisce il realizzarsi della fattispecie di silenzio assenso, secondo la sequenza di cui all’art. 14 cit.: “istanza - parere (espresso) della Commissione - silenzio assenso del Sindaco (decorsi quindici giorni dal parere)”.

La norma, d’altronde, attribuisce valore legale tipico di assenso al solo silenzio del Sindaco successivo al rilascio del parere della Commissione, ma non consente di “bypassare” anche la mancanza di una decisione espressa di quest’ultima, del tutto coerentemente – si ritiene – con la competenza specifica di quest’organo chiamato a pronunciarsi sulla ricostruzione in zone di elevata sismicità.

Infondata è, poi, la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento: “ .. l'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere realizzate, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto. Da ciò consegue che l'ordinanza in questione «va emanata senza indugio e, in quanto tale, non deve essere preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche, secondo un procedimento di natura vincolata tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato, che si ricollega ad un preciso presupposto di fatto, cioè l'abuso, di cui peraltro l'interessato non può non essere a conoscenza, rientrando direttamente nella sua sfera di controllo» (T.A.R. Napoli, sez. III,07/09/2015, n. 4392)” –T.A.R. Campania, Napoli, sez. 4, sent. 10/2/16 n. 754.

In conclusione, ritenuto fondato l’assunto comunale secondo cui le opere realizzate dalla ricorrente (ad esclusione di quelle di cui alla comunicazione del luglio 2001) non sono assistite da alcun valido titolo edilizio, il ricorso va respinto.

Resta salva la possibilità per la ricorrente di attivare il procedimento in sanatoria ex art. 36 D.P.R. 380/01, prima della scadenza del termine ivi stabilito, al fine di consentire al Comune di accertare la conformità urbanistica del manufatto (accertamento da compiersi da parte dell’Amministrazione con estrema sollecitudine, trattandosi di costruzione abusiva realizzata in zona ad alto rischio sismico).

La peculiarità della vicenda induce a compensare parzialmente le spese di lite, che si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa per metà le spese di lite e pone la restante parte a carico della ricorrente, liquidandola in euro 1.500,00 oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:

Desirèe Zonno, Presidente FF

Viviana Lenzi, Referendario, Estensore

Cesira Casalanguida, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/04/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)