Pubblicato il 04/06/2025

N. 10783/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06089/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6089 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
IO LO, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Michele Sansone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante p.t., Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa adozione di misura cautelare,

- del silenzio rifiuto serbato in merito al ricorso gerarchico;

- dell'esito ricorso gerarchico del 27/05/2021;

- di ogni altro atto, anche non conosciuto, antecedente ovvero conseguente e successivo se lesivo;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 1/7/2021:

- del silenzio rifiuto serbato in merito al ricorso gerarchico; - dell'esito ricorso gerarchico del 27/05/2021; - di ogni altro atto, anche non conosciuto, antecedente ovvero conseguente e successivo se lesivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio e dell’Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso oggi in disamina parte ricorrente ha impugnato l’esito del ricorso gerarchico da lui proposto in data 27.5.2022 (doc. 4 ric.), con il quale contestava in via amministrativa l’atto del 12.1.2021, prot. n. 0000212.12-01-2021.U con il quale l’Agenzia del Demanio, Direzione Regionale del Lazio, intimava al sig. LO IO, per la seconda volta, il pagamento della somma di Euro 94.892,00 a titolo di indennità per l’utilizzo di terreni del demanio militare, occupati dal sig. LO “sine titulo” nel periodo dal 12.11.2009 al 31.01.2020.

Le ragioni dell’intimazione di pagamento sono meglio specificate nella nota della stessa Agenzia del Demanio, D.R. Lazio, datata 4.2.2020, allegata alla intimazione (doc. 7 ric.).

2. La pretesa economica dell’Agenzia del Demanio trae origine da una complessa vicenda che può essere così riassunta:

- il sig. IO LO è stato titolare per lungo tempo di un’impresa agricola che svolgeva l’attività pastorizia, esercitata per circa 30 anni sui terreni demaniali per cui è causa, i quali insistono nel territorio del Comune di Pomezia e appartengono al demanio militare in quanto ubicati nei pressi dell’Aeroporto Militare di Pratica di Mare, all’esterno della recinzione aeroportuale di “Campo Ascolano”;

- l’allora Intendenza di Finanza, con atto di concessione del 16.5.1988, affidava i terreni in oggetto in concessione al ricorrente “ad uso pascolo e sfalcio erbe” per la durata di sei anni (doc. 10 ric.);

- la concessione, pertanto, è scaduta il lontano 31.10.1994 e, nonostante le ripetute richieste dell’imprenditore volte ad ottenere il rinnovo della stessa, l’Aeronautica Militare non ha mai rinnovato il titolo;

- a distanza di anni il sig. LO (che dichiara di avere maturato, negli anni successivi alla scadenza, una legittima aspettativa ad ottenere il rinnovo della concessione, sulla base di atti e dichiarazioni provenienti dalla stessa Amministrazione) non ha mai provveduto alla riconsegna dell’area;

- quindi, con nota del 03.07.2020, l’Aeronautica Militare, a seguito del sopralluogo effettuato dalla Agenzia del Demanio - quando veniva riscontrata anche la presenza di alcune opere abusive realizzate dall’ex concesisonario - richiedeva al sig. LO il rilascio dell’area occupata sine titulo ;

- successivamente, in data 19.01.2021, l’Agenzia del Demanio notificava al sig. LO IO la già menzionata (seconda) richiesta di pagamento di Euro 94.892,00 a titolo di indennità per l’utilizzo senza titolo del bene demaniale, nel periodo 12.11.2009 - 31.01.2020; nella richiesta di pagamento (più esattamente nell’atto ad essa allegato come sua parte integrante) si specifica che “in tema di mancata riconsegna di un’area demaniale oggetto di concessione non rinnovata alla scadenza ovvero revocata, trova applicazione la disposizione di cui al citato art. 1591 c.c. essendo, questa, espressione di un principio riferibile a tutti i tipi di contratto con i quali viene concessa l’utilizzazione del bene dietro corrispettivo, allorché il concessionario continui ad utilizzare il bene oltre il termine finale del rapporto senza averne più titolo” (cita Cass. Civ. sez. II ord. 31.7.2019, n. 20708);

- il sig. LO proponeva quindi ricorso gerarchico avverso la predetta richiesta di pagamento deducendo che (doc. 4 ric.): sarebbe stata illogico, da parte dell’Agenzia, avanzare una pretesa di pagamento mentre era in itinere il procedimento di rinnovo della concessione scaduta, secondo quanto comunicato dall’Aeronautica Militare con la nota prot. 0032218 del 22/10/09: l’esito positivo di tale procedimento avrebbe avuto “effetto retroattivo con la conseguenza di far venire meno in radice l'ipotesi di illegittima occupazione”; il Sig. LO avrebbe sempre adempiuto alla propria obbligazione pecuniaria provvedendo al pagamento del canone rivalutato secondo gli indici ISTAT; i criteri di determinazione dei canoni risultano oscuri (atteso non è dato conoscere l'iter logico che ha condotto a determinarne l'importo) e il loro importo, in ogni caso, è esorbitante in quanto non sarebbero state considerate oggettivamente le caratteristiche del terreno e dei fabbricati su di esso insistenti.

3. In data 27/05/2021, l’Agenzia del Demanio, Direzione Regionale del Lazio, ha comunicato la decisione prot. 5779 del 12/5/2021 (impugnata in questa sede giurisdizionale) con la quale la Direzione Legale della stessa Agenzia (competente sul ricorso gerarchico) ha respinto il ricorso gerarchico poiché “ non emerge alcun provvedimento amministrativo ancora pendente volto al rinnovo della concessione; piuttosto si evince chiaramente la volontà dell’Amministrazione Militare di procedere sia allo sgombero dei beni immobili in questione, avendo invitato e poi intimato il rilascio dello stesso ex art. 823 c.c., sia al rilascio di una nuova concessione previo esperimento di una procedura ad evidenza pubblica” .

Ha precisato, inoltre, in ordine all’ordinanza ex art. 823 c.c. adottata dal Comando dell’Aeroporto di Pratica di Mare che “ il ricorso alla suddetta ordinanza non incide sui pagamenti delle indennità di occupazione sine titulo che l’odierno ricorrente è comunque tenuto a versare per tutto il periodo dell’occupazione del bene e fino al rilascio dello stesso” .

L’Agenzia del Demanio si riferisce al provvedimento dell’1.3.2021, con cui il Comandante dell’Aeroporto “M. de Bernardi” ordinava al LO, ai sensi dell’art. 823 co. 2, c.c., il rilascio del terreno rappresentando che, in mancanza, l’Amministrazione avrebbe fatto ricorso alla coazione e alla segnalazione all’autorità giudiziaria per gli eventuali profili penali ravvisati.

Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato con separato ricorso, tuttora pendente dinnanzi a questo TAR (con giudizio rubricato al n. RG. 3731/2021).

4. Nell’odierno gravame avverso la reiezione in sede amministrativa del ricorso gerarchico, parte ricorrente, dopo avere dedotto, con il primo motivo, l’incompetenza della Direzione Regionale dell’Agenzia del Demanio a decidere sul ricorso amministrativo, ricapitola ed approfondisce i motivi di impugnazione già proposti in sede gerarchica (v. supra) ribadendo che l’Amministrazione Militare, in modo contraddittorio, ha proceduto in via di autotutela esecutiva per la reintegrazione del possesso dei fondi occupati dal sig. LO (ex art. 823, comma 2, c.c.) quando la stessa aveva da tempo avviato gli atti diretti alla rinnovazione del titolo in favore dello stesso concessionario. Evidenzia al riguardo come la stessa Amministrazione Militare avrebbe in passato seriamente considerato l’alternativa di procedere al rilascio di una nuova concessione (a beneficio dell’occupante), secondo le procedure previste dall’attuale normativa, ritenuta soluzione “idonea a superare l’attuale fase di “stallo” che “non lede gli interessi della P.A.” (nota del 28/08/2008 conosciuta dal ricorrente seguito di accesso agli atti).

Inoltre, a dire del ricorrente, l’Amministrazione (della Difesa) non gli avrebbe consentito l’esercizio del diritto di prelazione ai sensi dell’art. 4-bis (“Diritto di prelazione in caso di nuovo affitto”) della Legge 03/05/1982, n. 203.

Sarebbe dunque immotivata e contraddittoria la scelta operata dalla PA senza che ve ne fosse una reale esigenza e senza che la stessa Amministrazione abbia bandito una gara (“circostanza questa che imporrebbe il diritto di prelazione in favore del LO”).

In sostanza, a dire del ricorrente, l’Amministrazione gli avrebbe richiesto di pagare gli indennizzi da illegittima occupazione asseritamente dovuti a seguito del mancato rinnovo della concessione (che l’Intendenza di Finanza gli aveva intestato nel 1988 e che era scaduta nel 1994), dopo averlo tranquillizzato (per decenni) in merito all’imminente rinnovo della concessione, che il ricorrente comunque continuava di fatto ad onorare con il pagamento dei canoni rivalutati secondo gli indici ISTAT.

Da ciò il sig. LO pretende di desumere una presunta “violazione di regole comportamentali di buona fede e correttezza alla cui osservanza è tenuto qualunque soggetto sia esso pubblico o privato” (pag. 22 del ricorso) nonché “sul particolare affidamento che il privato riserva nei confronti dell’Amministrazione”.

5. Si è costituita in giudizio l’Agenzia del Demanio che, nella propria memoria, con riferimento alla competenza amministrativa, rappresenta che il provvedimento è stato emesso dall’Autorità gerarchicamente superiore (vale a dire la Direzione Generale in persona del Direttore Cons. Antonio Agostini). Pertanto nessuna violazione del riparto di competenze è rinvenibile nella specie e, dunque, il motivo di doglianza si appalesa infondato.

Nel merito la difesa erariale si concentra sulla considerazione che, scaduta la concessione originaria (31.10.1994), la posizione del LO si è convertita in quella di un occupante sine titulo , a nulla rilevando i pagamenti successivi effettuati dallo stesso (e comunque decisamente inferiori alle effettive indennità di occupazione dovute all’Erario) che al più varrebbero a compensare (in maniera tra l’altro minima) l’occupazione abusiva perpetrata dal 1994 ad oggi, anni durante i quali “ il LO e la sua famiglia hanno continuato indisturbatamente ad esercitare la loro attività ricavando con ciò cospicui profitti.”.

6. Pronunciatosi in sede cautelare questo TAR (con ordinanza n. 5177/2021) ha respinto l’istanza di sospensiva proposta da parte ricorrente avendo ritenuto il ricorso privo del requisito del fumus boni iuris , “stante la pacifica assenza del titolo concessorio, ormai scaduto, e non ritenendo fondate le censure inerenti alla competenza dell’autorità che ha adottato gli atti gravati”.

7. Successivamente, in corso di causa, il ricorrente ha prodotto memorie difensive e documenti processuali dai quali si evince la pendenza in appello (RG. 1154/2025 dinnanzi alla Corte di Appello di Roma) di un giudizio civile, sempre promosso dall’odierno ricorrente, che è risultato soccombente in primo grado in base a quanto statuito dalla sentenza n. 13580/2024 del 30/08/2024, Repert. n. 15432/2024 del 30/08/2024, Tribunale di Roma – Seconda Sezione civile (resa a definizione del giudizio contraddistinto dal N.R.G. n. 31163/2022).

Nell’atto di citazione afferente alla causa civile sono state formulate dal sig. LO le seguenti domande contro l’Agenzia del Demanio (in opposizione alla stessa richiesta di indennità che è oggetto della presente causa): “ rigettata ogni avversa istanza, eccezione, deduzione e conclusione, e per tutte le ragioni esposte nel presente atto, così disporre: 1) in via preliminare: accertare e dichiarare l’intervenuta prescrizione degli indennizzi richiesti; 2) in via principale: accertare e dichiarare l’inesistenza del credito che l’Amministrazione assume vantare; 3) in via subordinata: accertare e dichiarare il diritto dell’attore alla rideterminazione dell’indennizzo richiesto; 4) sempre in via principale: accertare e dichiarare il diritto dell’attore al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale e per l’effetto condannare le Amministrazioni in solido tra loro al relativo pagamento da quantificarsi in corso di causa e/o da liquidarsi in via equitativa; 5) sempre in via principale: accertare e dichiarare il diritto dell’attore al risarcimento del danno da contatto sociale e per l’effetto condannare le Amministrazioni in solido tra loro al relativo pagamento da quantificarsi in corso di causa e/o da liquidarsi in via equitativa; 6) condannare la resistente alla rifusione delle spese, dei diritti e degli onorari di giudizio, oltre al rimborso forfettario delle spese ed al CAP come per legge”.

8. All’udienza pubblica del 28 maggio 2025, viste le conclusioni delle parti, il Collegio ha prospettato possibili profili di difetto di giurisdizione trattandosi di questione concernente il corrispettivo dell'occupazione del bene e ha trattenuto la causa per la decisione.

9. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

La controversia, infatti, sia con riguardo alla domanda di accertamento (volta all’affermazione giudiziale della non debenza delle somme rivendicate dall’Agenzia del Demanio), che con riguardo a quella di annullamento (avente ad oggetto la decisione su ricorso gerarchico resa dalla competente Direzione dell’Agenzia del Demanio), verte, in definitiva, sull’ “an” e sul “quantum” del credito vantato da parte resistente così come rivendicato con la richiesta di pagamento dell’Agenzia del Demanio del Lazio del 12.1.2021, relativa alla somma di Euro 94.892,00 a titolo di indennità per l’utilizzo senza titolo del bene demaniale, da parte dell’impresa agricola del ricorrente, nel periodo 12.11.2009 - 31.01.2020, quando il rapporto concessorio era da lungo tempo cessato (circostanza pacifica).

Come già accennato nella richiesta di pagamento (più esattamente nell’atto ad essa allegato come sua parte integrante) l’Agenzia del Demanio specifica che “in tema di mancata riconsegna di un’area demaniale oggetto di concessione non rinnovata alla scadenza ovvero revocata, trova applicazione la disposizione di cui al citato art. 1591 c.c. essendo, questa, espressione di un principio riferibile a tutti i tipi di contratto con i quali viene concessa l’utilizzazione del bene dietro corrispettivo, allorché il concessionario continui ad utilizzare il bene oltre il termine finale del rapporto senza averne più titolo” (cita Cass. Civ. sez. II ord. 31.7.2019, n. 20708);

Il thema decidendum della presente causa (che investe la decisione su ricorso gerarchico) non può che essere definito in relazione al perimetro della questione così come introdotta dal ricorrente in sede amministrativa gerarchica e definita con la decisone di rigetto resa con nota della Agenzia del Demanio, Direzione Legale, prot. 5779 del 12.05.2021.

È infatti al solo al fine di negare la debenza della somma intimata che il ricorrente spiega la sua domanda di annullamento della decisone predetta.

La questione sottostante, in base allo stesso titolo del credito vantato da parte resistente, è di natura economico-patrimoniale ed attiene all’utilizzo di un bene pubblico in assenza di titolo concessorio (così come di altro titolo pubblico o privato) a seguito della cessazione degli effetti di esso per intervenuta scadenza del termine (essendo altresì mancata la rinnovazione della concessione pur ripetutamente domandata dall’occupante).

Trattasi cioè di questione in larga parte sovrapponibile se non addirittura coincidente con la controversia sopra delineata che è tuttora pendente dinnanzi al Giudice Ordinario in appello (Corte di Appello di Roma - n. RG. 1154/2025).

Ciò significa che anche la presente controversia verte su diritti soggettivi non venendo in considerazione la lesione di un interesse legittimo a causa dell’illegittimo esercizio ovvero del mancato esercizio del potere amministrativo, in una controversia riguardante “… provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni.” (art. 7, comma 1, c.p.a.).

L’Agenzia del Demanio, infatti, nel vantare la sua pretesa indennitaria, non ha agito nell’esercizio di un potere autoritativo ma ha fondato il proprio credito (di natura indennitaria, anche i sensi dell’art. 1591 c.c.) sull’utilizzo indebito ma economicamente proficuo, da parte del privato, del bene demaniale in assenza di titolo che ne consentisse l’uso speciale o particolare.

Trattasi di vicenda e controversia del tutto distinta rispetto a quella che riguarda l’ordinanza di sgombero coattivo (atto di autotutela esecutiva) notificato dalla Amministrazione Militare ex art. 823 c.c. ed impugnato dal sig. LO con separato ricorso, anch’esso pendente dinnanzi a questa Sezione. Infatti il ricorso contro la suddetta ordinanza non incide in alcun modo sui pagamenti delle indennità per l’occupazione sine titulo protrattasi nel periodo antecedente detta ordinanza, indennità richieste prima e in via del tutto indipendente da essa e che, nella prospettiva dell’Agenzia del Demanio, l’odierno ricorrente è comunque tenuto a versare per tutto il periodo dell’occupazione del bene e fino al rilascio dello stesso.

Come noto, l’art. 133 del c.p.a., comma 1, lettera b), assegna alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi [e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche]”.

La univoca e condivisibile giurisprudenza in materia afferma, sul punto, che ai sensi di detta norma è attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ogni controversia relativa ai rapporti di concessione di beni, mentre spettano alla giurisdizione ordinaria le sole controversie che abbiano un contenuto meramente patrimoniale, con esclusione, quindi, di quelle che coinvolgano l'esercizio di poteri autoritativo-discrezionali.

Il Giudice Amministrativo è, pertanto, il giudice esclusivo delle controversie afferenti le concessioni di beni pubblici, cioè di tutte le controversie che, in qualche modo, attengano al rapporto concessorio, incidendo sulla durata o sull'esistenza stessa, nonché sulla sua rinnovazione.

Tra tali controversie, sono certamente ricomprese anche quelle che hanno ad oggetto atti di decadenza per inadempimento del concessionario.

Esula, viceversa, dalla giurisdizione amministrativa la controversia che –come la presente- abbia ad oggetto esclusivamente il corrispettivo oppure il risarcimento compensativo del danno dovuto da un soggetto privato che non è più (e da lungo tempo) concessionario e che, avvalendosi di un mero potere di fatto sul bene demaniale, lo usa e ne trae i frutti senza pagare alcun corrispettivo alla proprietà, non venendo in questo caso in rilievo l'esercizio di poteri pubblicistici da parte dell'autorità concedente. (v. TAR Lazio, III, 18 marzo 2020, n. 3352; Consiglio di Stato, sez. V , 04/09/2017 , n. 4183; T.A.R. Marche, sez. I , 18/03/2016 , n. 157; Cons. giust. amm. Sicilia , sez. giurisd. , 04/07/2018 , n. 378).

Nella fattispecie in esame, in effetti, non si fa questione del legittimo/illegittimo esercizio di un potere autoritativo e non può che trovare applicazione, pertanto, la previsione dell’art. 133, lett. b) cit. nella parte in cui preveda una deroga alla giurisdizione del G.A. in presenza “delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”.

10. Giova infine rammentare che la decisione su ricorso gerarchico, in quanto espressione di funzione giustiziale, non produce mai l’affievolimento del diritto soggettivo fatto valere con il ricorso stesso; pertanto, in caso di ricorso gerarchico proposto a tutela di diritti soggettivi, l’azione giurisdizionale conseguente va proposta davanti al giudice competente alla cognizione di quel diritto.

Nel giudizio davanti al G.O. la decisone in sede giustiziale gerarchica, costituendo essa un provvedimento amministrativo (pur se con funzione giustiziale), sarà conosciuta solo “incidenter tantum” ai fini della sua eventuale disapplicazione nell’ambito di un giudizio avente ad oggetto la pretesa sostanziale fatta valere dal privato (ex artt. 4 e 5 L.A.C.).

11. Consegue da tutto quanto precede il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, in quanto sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario, davanti al quale la controversia potrà essere proseguita nei termini di cui all’art. 11 del codice del processo amministrativo.

12. Le spese, attese le peculiarità del giudizio, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sul ricorso in epigrafe, sussistendo la giurisdizione del Giudice Ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Iannini, Presidente

Claudio Vallorani, Consigliere, Estensore

Gianluca Amenta, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Claudio Vallorani	Giovanni Iannini

IL SEGRETARIO