Pubblicato il 24/06/2025

N. 12528/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05454/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5454 del 2025, proposto da:
C.O.P. Cooperatori Ortofrutticoli PO Società Cooperativa OL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaella Chiummiento, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Salaria, 103;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente, legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AGEA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;
Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agriconsulting S.p.A. – Società per la Consulenza e lo Sviluppo delle Attività Agricole ed Ambientali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Grisostomi Travaglini, Lorenzo Maria Cioccolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensiva:

- della Determinazione Direttoriale G02646 del 04/03/2025 “Reg. (UE) n. 1308/2013 – Reg. delegato (UE) n. 2017/891 e Reg. di esecuzione (UE) n. 2017/892 – Settore Ortofrutta – Restituzione degli aiuti ottenuti dalla ex OP “Cooperatori Ortofrutticoli PO” COD IT 501 negli anni 2022 e 2023 con il programma operativo del settore ortofrutta” notificata in data 05/03/2025 che ha disposto: “ a. il recupero e la restituzione degli aiuti percepiti dalla Cooperativa Cooperatori Ortofrutticoli PO nelle annualità 2022 e 2023, sulla base del programma operativo approvato con Determinazione Dirigenziale n. G 16732 del 30 dicembre 2021, rettificata, per mero errore materiale, con Determinazione G 00730 del 27/01/2022, interrotto il 31 dicembre 2023, ad eccezione degli aiuti relativi alle misure ambientali; b. di comunicare all’Agea di recuperare dalla Cooperativa Cooperatori ortofrutticoli PO gli aiuti percepiti nelle annualità 2022 e 2023 sulla base del programma operativo interrotto in data 31 dicembre 2023, ad eccezione degli aiuti percepiti per le misure ambientali il cui obiettivo del 10% rispetto al totale dell’importo del programma operativo risulta raggiunto .”;

- della nota con cui la Determinazione Direttoriale G02646 del 04/03/2025 veniva trasmessa in data 05/03/2025;

- per quanto occorrer possa, delle comunicazioni ex art. 10-bis l. 241/1990 rispettivamente prot. n. 1134465 del 18/09/2024 (doc. 2) e prot. n. 89017 del 240/01/2025;

- del parere MASAF n. protocollo 597140 del 12/11/2024, acquisito dalla Direzione Regionale Agricoltura e Sovranità Alimentare, Caccia e Pesca, Foreste con n. protocollo 1392577 del 12/11/2024, conosciuto dalla ricorrente con la comunicazione prot. n. 89017 del 240/01/2025 e dive-nuto lesivo a seguito della Determinazione G02646 del 04/03/2025;

- ove lesiva, della nota 30 maggio 2024 acquisita con n. protocollo 0709723, - citata nella Determinazione G02646 del 04/03/2025 ma nel testo non ancora conosciuta dalla ricorrente e con riserva di accesso agli atti -, con cui RTI-Lotto 2 Agriconsulting, organo delegato da AGEA per la veri-fica della rendicontazione delle spese, comunicava alla Regione Lazio di aver completato i controlli di rendicontazione relativi alla domanda di pagamento presentata per l’annualità 2023 dalla Società Cooperativa COP;

- ove lesivo, del nulla osta di liquidazione dell’aiuto per la ex OP Coop. COP rilasciato da RTI-Lotto 2 Agriconsulting e inviato all’Organismo Pagatore AGEA, - citato nella Determinazione G02646 del 04/03/2025 ma nel testo non ancora conosciuto dalla ricorrente e con riserva di accesso agli atti;

- ove lesiva, della nota n. protocollo 0819347 del 25 giugno 2024, - citata nella Determinazione G02646 del 04/03/2025 ma nel testo non ancora conosciuta dalla ricorrente e con riserva di accesso agli atti -, con la quale la Regione Lazio richiedeva a RTI Lotto 2 Agriconsulting SPA, ai fini della valutazione del raggiungimento degli obiettivi da parte della ex OP C.O.P (Cooperatori Ortofrutti-coli PO) con il proprio programma operativo, di inviare il verbale di verifica delle spese dell’annualità 2023 relative alla medesima OP;

- ove lesiva, della nota acquisita con n. protocollo 837217 del 28/06/2024, - citata nella Determinazione G02646 del 04/03/2025 ma nel testo non ancora conosciuta dalla ricorrente e con riserva di accesso agli atti -, con cui RTI Lotto 2 Agriconsulting ha trasmesso il verbale relativo alle spese rendicontate dalla COP per l’annualità 2023;

- ove lesiva, della richiesta n. protocollo 0870710 del 05/07/2024, - citata nella Determinazione G02646 del 04/03/2025 ma nel testo non ancora conosciuta dalla ricorrente e con riserva di accesso agli atti - inviata dalla Regione Lazio all’Area Decentrata Agricoltura di Latina al fine della verifica del rispetto dei requisiti per il mantenimento di riconoscimento di Organizzazione di produttori;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e di Agriconsulting S.p.A. – Società per la Consulenza e lo Sviluppo delle Attività Agricole ed Ambientali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm. ai fini della risoluzione del giudizio con sentenza in forma semplificata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La odierna ricorrente C.O.P. Cooperatori Ortofrutticoli PO Società Cooperativa OL (per brevità, d’ora in poi, Coop. COP), espone di essere stata riconosciuta come Organizzazione di Produttori con Determinazione Dirigenziale n. A12921 del 17/12/2012 e di operare nel settore agricolo producendo e commercializzando prodotti ortofrutticoli.

Dopo aver premesso brevi cenni sulla disciplina delle Organizzazioni di Produttori (OP), società costituite su iniziativa dei produttori di un settore agricolo specifico che si aggregano per svolgere una o più delle attività e perseguire uno o più degli obiettivi previsti all’art. 152 del Regolamento (UE) n. 1308/2013 (organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli), argomenta circa i relativi presupposti riferendo che, secondo il relativo quadro normativo, la domanda di riconoscimento deve essere presentata alla Regione in cui ha sede e opera la OP stessa; nel caso di OP con soci in più Regioni, la domanda deve essere presentata alla Regione nella quale la OP ha il maggior valore di produzione commercializzata (VPC). Il riconoscimento regionale permette l’iscrizione nell’elenco nazionale delle OP gestito dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (MASAF). In particolare, le OP, ai sensi dell’art. 24, comma 1, lett. a) c) e d), decreto ex MIPAAF n. 9194017 del 30/09/2020 - decreto per quanto di interesse per la presente controversia rimasto in vigore ai sensi dell’art. 32 del decreto ex MIPAAF n. 0480166 del 29/09/2022- vengono riconosciute dalle Regioni a seguito della verifica di determinati criteri soggettivi e oggettivi; sempre le Regioni svolgono i controlli sul mantenimento dei criteri anno per anno; si sofferma poi sui presupposti e sulle condizioni dei controlli, dei programmi operativi e dei finanziamenti cui si può accedere in forza di questi ultimi.

Riferisce quindi che, coerentemente con il descritto quadro normativo, con Determinazione Dirigenziale n. G 16732 del 30/12/2021 la allora OP Coop. COP riceveva l’approvazione del programma operativo 2022-2024, disciplinato dal Regolamento (UE) n.1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dal Regolamento delegato (UE) n. 2017/891, e dal Regolamento di esecuzione della Commissione n. 2017/892.

Nelle more, il 7/12/2021, era entrato in vigore il Regolamento (UE) n. 2021/2117 il quale all’articolo 5, comma 6, chiedeva alle OP di pronunciarsi in merito alla volontà di continuare il programma operativo alle condizioni di cui al Reg. 1308/2013 o alle condizioni di cui al subentrato Reg. 2021/2115.

La Coop. COP con nota prot. n. 0826265 in data 31/08/2022 comunicava di voler continuare il programma operativo alle condizioni previste dal Regolamento (UE) n. 1308/2013.

La ricorrente afferma quindi di avere realizzato ed attuato tutto il programma operativo 2022-2024. In particolare, le prime due annualità (il 2022 e il 2023) venivano regolarmente progettate e approvate come da normativa (la prima annualità era stata progettata e approvata con la domanda iniziale del programma operativo e il 2023 veniva progettato e approvato a settembre 2022); successivamente, le predette annualità venivano fatte oggetto di modifiche resesi necessarie in corso di svolgimento ed anche queste venivano approvate; venivano eseguite, rendicontate e sottoposte a controlli, tutti risultati pienamente positivi; venivano da ultimo corrisposti i relativi finanziamenti (si diffonde sui relativi atti di controllo e di erogazione, elencandoli pedissequamente; in particolare, si richiamano il verbale n. OSR/77/2023 del 26/06/2023 il verbale n. OCS/247/2023 in data 06/07/2023; il verbale n. OCT/819/2024 in data 18/03/2024 ed il verbale in data 05/09/2024).

Mentre l’Organismo Pagatore AGEA aveva verificato la “corretta attuazione del programma operativo” e la “correttezza delle spese sostenute e di ogni condizione necessaria al pagamento degli aiuti”, ai sensi dell’art. 24, comma 2, lett. a) e b), del più volte citato decreto ex MIPAAF 9194017 del 30/09/2020, nel corso di svolgimento del programma operativo dell’annualità 2023, la Coop. COP nell’interesse dei soci e in una prospettiva strategica, nel pieno rispetto della normativa di settore assumeva la decisione di aderire come socia ad un’altra OP, in coerenza con la normativa europea che prevede oltre le OP (art. 152, Reg. 1308/2013 cit.) anche le AOP – Associazioni di OP (art. 156, del cit. Reg. 1308/2013).

Più precisamente, la Coop. COP, su delibera dell’assemblea dei soci in data 25/08/2023, con nota acquisita con n. protocollo 0930190 comunicava alla Regione Lazio di volere – previa rinuncia al riconoscimento quale OP a far data dal 01/01/2024 – aderire come socia alla OP Terre Emerse con sede in Bagnacavallo (RA), proponendosi tramite il programma operativo di quest’ultima, di completare il proprio programma operativo, per l’ultima annualità (2024) ex art. 27, comma 11, del DM n. 9194017 del 30/09/2020 più volte citato.

Non avendo ricevuto osservazione alcuna da parte della Amministrazione regionale (Regione Lazio), effettivamente la Cooperativa perfezionava nel mese di settembre 2023 l’adesione alla OP emiliano-romagnola Terre Emerse, a sua volta aderente alla Associazione di OP VI.VA. (d’ora innanzi AOP VI.VA.) e, tramite la stessa, con decorrenza 01/01/2024 continuava a perseguire gli obiettivi che si era prefissata partecipando al programma operativo della AOP VI.VA., compreso – per quanto qui di interesse - quello di attivare un progetto di ricerca (meglio dettagliato come in atti); la difesa della ricorrente si diffonde poi sui contenuti dell'accordo e sulla realizzazione delle relative iniziative ed interventi, tra l'altro, allegando una tabella di concordanza finalizzata ad evidenziare come gli “obiettivi”, “misure” e “interventi” approvati per il programma operativo annualità 2024 della ex OP COP sono stati innestati negli “obiettivi” e “interventi” approvati e presentati a consuntivo nel programma operativo annualità 2024 della AOP VI.VA. (ed altro).

Secondo la ricorrente, dunque, la decisione della allora OP COP di rinunciare al riconoscimento di OP e di aderire con decorrenza 01/01/2024 alla OP Terre Emerse - corrente nella provincia di Ravenna dunque avente come Regione di competenza la Regione Emilia-Romagna -, comunicata con la ridetta nota n. protocollo 0930190 del 25/08/2023, sarebbe stata approvata per “ facta concludentia ” dalla Regione Lazio sulla base di un comportamento univoco; per tutto l’intero anno successivo, infatti, la Regione poneva in essere una serie di provvedimenti e condotte atte ad essere inequivocabilmente interpretati come di presa visione, condivisione e approvazione dell’operato della Cooperativa ( a titolo meramente esemplificativo e rinviando per il resto agli atti di causa, richiama la Determina prot. n. 1278485 in data 09/11/2023 già cit. di approvazione delle modifiche in corso d’anno relative alla annualità 2023; la Determinazione Dirigenziale n. 17737 del 19/12/2023 di revoca del riconoscimento di OP alla Coop. COP a partire dal 01/01/2024 con prescrizione di mantenere fede agli impegni presi col programma operativo relativamente alla annualità 2023 e così via).

La Regione in data 26/08/2024, con nota prot. 1043050 richiedeva alla Cooperativa l’invio di documentazione al fine di verificare che nel 2023 la stessa avesse mantenuto i requisiti necessari per il riconoscimento di OP, salvo poi essa stessa aver effettuato il controllo e formato il verbale di avvenuta verifica del mantenimento dei criteri per il riconoscimento di OP in data 05/09/2024 in cui, come detto, dava persino atto “che la ex OP COP ha effettivamente aderito alla OP “Terre Emerse” di Ravenna e che sta effettuando spese per l’annualità 2024 all’interno del programma operativo della OP a cui ha aderito”.

Inopinatamente, quindi, in data 18/09/2024 (dopo oltre un anno dalla comunicazione della allora OP Coop. COP), l’Amministrazione regionale con nota prot. 1134465, contestava alla Coop. COP il mancato raggiungimento di uno degli obiettivi del programma operativo (quello della ricerca, cui si è fatto cenno prima), dando termine di legge per osservazioni, che la COP forniva; la Regione con nota n. protocollo 1325679 del 28 ottobre 2024 chiedeva un preteso “parere” al MASAF, che veniva reso in data 12/11/2024, e posto a base della comunicazione integrativa inviata in data 24/01/2025 alla Coop. COP.

Nonostante ulteriori controdeduzioni di quest'ultima, la Regione Lazio, con Determinazione G02646 del 04/03/2025, notificata in data 05/03/2025 (provvedimento impugnato), contestava il mancato raggiungimento degli obiettivi delle azioni previste dal programma operativo 2022-2024, chiedeva alla Coop. COP la restituzione, al netto di quanto percepito per l’obiettivo dell’ambiente correttamente ritenuto raggiunto, degli aiuti ottenuti per le annualità 2022 e 2023, tuttavia senza indicarne l’importo, e chiedeva all’AGEA di effettuarne il recupero.

Avverso la predetta Determinazione G02646 del 04/03/2025 la ricorrente deduce i seguenti motivi.

I.- In via assorbente, nullità della Determinazione Direttoriale G02646 del 04/03/2025 della Regione Lazio per incompetenza assoluta -o, in subordine, illegittimità della stessa per incompetenza relativa- della Regione Lazio nel chiedere restituzione a) degli aiuti di sole due annualità di un programma operativo svolto nell’arco di tre annualità e che va considerato, ai fini della valutazione dello stesso, nella sua interezza, e b) degli aiuti di un programma operativo completato tramite il programma operativo di una OP/AOP che opera in territorio di competenza della Regione Emilia-Romagna.

Secondo la ricorrente, la Regione Lazio non poteva valutare il programma operativo della Coop. COP nella sua interezza, dal momento che lo stesso non è stato completato sotto la sua competenza bensì sotto la competenza della Regione Emilia-Romagna, ossia la Regione cui deve fare riferimento la OP Terre Emerse, e per essa la AOP VI.VA., cui la Coop. COP ha aderito per portare a termine il suo programma operativo, come evidenziato dalla tabella di concordanza già citata; adesione avvenuta con approvazione della medesima Regione Lazio.

II.- Violazione del Reg. (UE) n.1308/2013, del Reg. delegato (UE) n. 2017/891 e del Reg. di esecuzione (UE) n. 2017/892 nonchè del Decreto Ministeriale n. 9194017 del 30/09/2020 - Violazione di legge per falsa applicazione della legge n. 241/1990 - Eccesso di potere per insufficienza dell’istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà fra atti e carenza di motivazione.

La richiesta dell’Amministrazione sarebbe frutto di una insufficiente se non addirittura assente istruttoria e di un travisamento dei fatti. L’Amministrazione regionale, infatti, avrebbe chiesto la restituzione in violazione dell’art. 27, comma 11, del decreto ministeriale n.9194017 del 30/09/2020 più volte citato, a norma del quale “ in caso di interruzione di un programma operativo, indipendentemente dall’anno di attuazione, si applicano le disposizioni dell’articolo 36 del regolamento delegato. Le condizioni per il non recupero dell’aiuto ricevuto prima dell’interruzione del programma si ritengono assolte con l’adesione dell’OP o dei suoi soci ad altra OP riconosciuta che integra nel proprio programma operativo e porta a termine le attività necessarie a garantire il raggiungimento degli obiettivi e dispone degli investimenti finanziati .”.

Dunque secondo la normativa di settore, se è vero che in caso di interruzione di un programma operativo gli aiuti ricevuti fino a quel momento devono essere recuperati a meno che il programma operativo non sia stato completato (art. 36, comma 2, lettera a), del Reg. delegato (UE) n. 2017/891) è pur vero che le condizioni per il non recupero si ritengono verificate se quel programma operativo viene integrato e completato in quello di un’altra OP riconosciuta. Sarebbe illegittima anche la richiesta di c.d. “parere” al MASAF e il c.d. “parere” stesso: la richiesta perché fatta ex post, con nota n. protocollo 1325679 del 28 ottobre 2024, ossia dopo che per un anno intero l’Amministrazione aveva approvato l’operato della Cooperativa; laddove si chiedeva al Ministero se una OP soggetta a “vecchio” regime (Reg. UE 1308/2013) potesse aderire ad una OP soggetta a “nuovo” regime (Reg. UE 2021/2115), tacendo tuttavia la circostanza più importante e cioè il fatto che tale adesione era autorizzata da una norma che non poneva alcun discrimine in punto di regime regolatorio, se vecchio o nuovo; il parere sarebbe ex se viziato nella parte in cui afferma il Ministero: “ ...che tale circostanza sembra esclusa dall’articolo 5, paragrafo 6, del Regolamento (UE) 2021/2117, il quale ha previsto per le Organizzazioni di produttori soggette a un programma operativo approvato ai sensi del “vecchio regime”, la possibilità di scegliere entro il 15 settembre 2022 una delle modalità previste per la prosecuzione dei programmi operativi. Di conseguenza, non è possibile che tale Organizzazione di produttori aderisca ora ad una diversa OP, soggetta a un programma operativo approvato ai sensi della nuova programmazione. È escluso pertanto che la OP in causa possa “fondere” il proprio programma operativo con altra OP riconosciuta in applicazione dell’art. 18, comma 10, del DM del 27 settembre 2023, n. 525633 come da ultimo modificato con DM 0552025 del 18/10/2024. Si evidenzia che nel caso di specie trovano applicazione le regole stabilite dall’art. 36 del Reg. UE 2017/891 ”.

Secondo la ricorrente, una norma successiva - l’art. 32 del DM 0480166 del 29/09/2022 cit. “ Il decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali 30 settembre 2020 n. 9194017 è abrogato a partire dal 1° gennaio 2023. Le relative disposizioni continuano ad applicarsi per i 19 programmi operativi approvati sino al 31 dicembre 2022 e che proseguono ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 6, lettera c) del regolamento (UE) 2021/2117 nonché per i programmi operativi triennali decorrenti dal 1° gennaio 2023 e presentati ed approvati entro il 31 dicembre 2022 ai sensi del regolamento (UE) 1308/2013 .”- aveva dato continuità alla vigenza del già citato art. 27, comma 11, DM 9194017 del 30/09/2020 (peraltro riprodotto pedissequamente nell’art. 27, comma 10, del DM 0480166 del 29/09/2022) che, come detto, ha previsto la possibilità che “ le condizioni per il non recupero dell’aiuto ricevuto prima dell’interruzione del programma si ritengono assolte con l’adesione dell’OP o dei suoi soci ad altra OP riconosciuta che integra nel proprio programma operativo e porta a termine le attività necessarie a garantire il raggiungimento degli obiettivi e dispone degli investimenti finanziati ”, senza che fosse preclusa l’adesione ad una OP con un programma operativo soggetto al “nuovo regime”; per tale ragione, non troverebbe applicazione al caso di specie l’art. “ 18, comma 10, del DM del 27 settembre 2023, n. 525633 come da ultimo modificato con DM 0552025 del 18/10/2024 ” richiamato dal Ministero senza alcuna deduzione su come questa normativa si attaglierebbe alla fattispecie, visto che la adesione alla OP Terre Emerse vi è effettivamente stata nel settembre 2023, come peraltro riconosciuto dalla stessa Regione almeno fin dal 05/09/2024; sarebbe inconferente anche il richiamo del MASAF all’art. 36 del Reg. UE 2017/891, che andrebbe invece coordinato con l’art. 27, comma 11, del DM 9194017 del 30/09/2020 ridetto.

III.- Violazione di legge per falsa applicazione della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e del legittimo affidamento.

Sarebbe stato leso anche il principio del legittimo affidamento nell’azione amministrativa ingenerato nella Coop. COP, che ha riposto fiducia nella situazione che si è definita nella realtà giuridica per effetto degli atti e comportamenti della Regione Lazio, alla luce di quanto esposto e dedotto, sulla base dei quali la decisione della allora OP COP di rinunciare al riconoscimento di OP e di aderire alla OP Terre Emerse, comunicata in data 25/08/2023, sarebbe stata approvata, per “facta concludentia” dalla Regione.

Si è costituita la Regione Lazio che resiste al ricorso e deduce come di seguito.

Espone l'Ente che, con determinazione dirigenziale n. G16732 del 30.12.2021, rettificata per mero errore materiale con determinazione dirigenziale n. G00730 del 27 gennaio 2022, la Regione approvava in favore della OP Coop. COP ai sensi dell’art. 33, comma 1, del Reg. UE 2017/891 e dell’art. 16 del DM n. 9194017 del 30.09.2020, il programma operativo 2022/2024 autorizzandone la realizzazione per importi complessivi ammissibili di euro 1.341.704,56 così distribuiti: - ANNO 2022 Euro 432.704,56 - ANNO 2023 Euro 454.500,00 - ANNO 2024 Euro 454.500,00.

Nelle more, il 7.12.2021, entrava in vigore il Regolamento UE 2021/2117 il quale, all’art. 5, comma 6, chiedeva alle OP di pronunciarsi in merito alla volontà di continuare il programma operativo alle condizioni di cui al vecchio Regolamento UE 1308/2013 ovvero alle condizioni di cui al subentrato Reg. 2021/2115.

Con nota prot. n. 0826265 del 31 agosto 2022 la cooperativa comunicava la scelta dell’opzione di cui alla lettera c) dell’art. 5, comma 6 del Reg UE 2021/2117, quindi di continuare il programma operativo alle condizioni previste dal Regolamento UE n. 1308/2013.

Con nota prot. n. 0930190 del 25.08.2023 la Cop portava a conoscenza della Regione Lazio la decisione assunta dall’assemblea dei soci (allegato verbale di assemblea) di rinunciare al riconoscimento e di aderire come socia, a far data dal 1.01.2024, alla OP Terre Emerse con sede in Bagnacavallo (RA) al fine di completare, tramite il programma operativo di quest’ultima, il proprio programma operativo per l’annualità 2024.

Preso atto della suddetta comunicazione e dell’allegato verbale di assemblea dei soci, con determinazione dirigenziale n. G17737 del 29 dicembre 2023 la Regione Lazio revocava il riconoscimento di Organizzazione di Produttori alla Cooperativa COP e dettava le seguenti prescrizioni a carico della società: adempiere a tutti gli obblighi previsti per quanto riguarda le comunicazioni relative alla propria attività svolte durante l’annualità 2023 che dovranno essere fornite nel corso dell’annualità 2024 comprese le comunicazioni nel portale SIAN; mantenere gli eventuali impegni ambientali, per almeno un quinquennio dal momento in cui tale impegno è stato preso svolgendolo nell’ambito del sistema dell’organizzazione comune di mercato del settore ortofrutticolo, pena il recupero degli aiuti erogati per tali tipologie di azioni; rispettare l’obbligo di mantenere gli investimenti realizzati con il programma operativo fino al termine del loro periodo di ammortamento, come previsto dall’articolo 36, paragrafo 2, lettera b), del Reg delegato (UE) n. 2017/891; dimostrare l’adesione alla OP “Terre Emerse” di Ravenna prima della presentazione della domanda di aiuto per le spese rendicontate per l’annualità 2023 del programma operativo e che la OP a cui la Cooperativa COOPERATORI ORTOFRUTTICOLI PONTINI ha aderito abbia integrato nel proprio programma operativo e porti a termine le attività necessarie a garantire il raggiungimento degli obiettivi e disponga degli investimenti finanziati; dimostrare in fase di verifica della rendicontazione delle spese dell’annualità 2023 di aver rispettato nel 2023 i criteri di riconoscimento e di aver raggiunto gli obiettivi delle azioni previste.

Successivamente, a seguito della verifica del mantenimento dei requisiti per il riconoscimento, la Regione Lazio apprendeva che la OP Terre Emerse, a cui aveva aderito la cooperativa COP dal 1.01.2024, aderiva a sua volta all’Associazione di Organizzazioni di Produttori VI.VA., riconosciuta dalla Regione Emilia Romagna, che svolgeva un programma operativo alle condizioni di cui al Regolamento (UE) n. 2021/2115 e non invece a quelle del Regolamento (UE) n. 1308/2013 (scelto in sede di opzione dalla COP ai sensi della lettera c) dell’art. 5, comma 6 del Reg UE 2021/2117).

Preso atto di tale circostanza, non dichiarata da Cop, con preavviso ex art. 10 bis della L. n. 241/1990 la Regione Lazio rappresentava alla società: a) che quanto sopra non rispettava la scelta comunicata con nota del 31 dicembre 2022 acquisita con n. protocollo 0826265 di continuare fino al termine del proprio programma operativo alle condizioni previste dal regolamento (UE) n. 1308/2013; b) che ciò non consentiva di valutare se fossero stati raggiunti gli obiettivi delle azioni previste dal programma operativo al momento della revoca del riconoscimento; c) che ciò non rispettava quanto prescritto con la Determinazione G. 17737 del 29 dicembre 2023 di revoca del riconoscimento e cioè che la OP a cui la cooperativa COOPERATORI ORTOFRUTTICOLI PONTINI aveva aderito, avesse integrato nel proprio programma operativo e portasse a termine le attività necessarie a garantire il raggiungimento degli obiettivi, in quanto gli obiettivi previsti dalla normativa del Reg. 1308/2013 e conseguenti regolamenti delegati e di esecuzione sono diversi da quelli previsti dal Reg. (UE) 2021/2115 e conseguenti regolamenti delegati; d) che tutto ciò comportava il recupero dell’aiuto finanziario dell’Unione in quanto non era stata attivata l’azione relativa all’obiettivo della ricerca, obiettivo invece obbligatorio a seguito di quanto previsto dal punto 3.1. lettera d), dell’allegato al decreto ministeriale 9286 del 27/09/2018 “Modifica della Strategia nazionale in materia di riconoscimento e controllo delle organizzazioni di produttori ortofrutticoli e loro associazioni, di fondi di esercizio e di programmi operativi, per il periodo 2018-2022, adottata con DM 29 agosto 2017, n. 4969”.

A tale preavviso, la Cooperativa contro deduceva osservando che gli obiettivi erano stati raggiunti e specificando in proposito come gli stessi obiettivi, le misure e gli interventi approvati per il programma operativo annualità 2024 della ex COP fossero stati innestati negli obiettivi ed interventi approvati nel programma operativo annualità 2024 della AOP VI.VA.

Con secondo preavviso ex art. 10 bis della L. n. 241/1990 prot. n. 0089017 del 24 gennaio 2025, la Regione Lazio comunicava alla Cop la non idoneità delle controdeduzioni a superare i rilievi contestati, con particolare riferimento agli obiettivi che la cooperativa si era prefissata di raggiungere al momento della presentazione del programma operativo e alla normativa che regola la interruzione dei programmi operativi.

Su tali basi fattuali, eccepisce la inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e comunque l'infondatezza del gravame nel merito.

Si è costituito in giudizio anche il MASAF con memoria di stile e l'Agriconsulting spa, che resistono al ricorso.

Nella camera di consiglio del 10 giugno 2025 fissata per l'esame della domanda cautelare, la causa è stata trattenuta in decisione per essere definita con sentenza in forma semplificata, sentiti sul punto i procuratori delle parti, come da verbale, i quali sono stati invitati ad approfondire il profilo della giurisdizione; e la difesa della ricorrente ha illustrato ragioni rivolte a sostenere la sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla domanda (richiamando la giurisprudenza esaminata nella sentenza di questo TAR nr. 4379/2025).

Disattendendo le pur argomentate ragioni sulle quali si è diffusa la difesa della ricorrente in udienza camerale, è fondata l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa della Regione.

Invero, secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione “ la giurisdizione sulle controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche si distribuisce tra giudice ordinario ed amministrativo sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del g.o. se la revoca sia motivata dall'inadempimento del beneficiario agli obblighi sanciti dal bando di erogazione del contributo (perché la controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto e sussiste un diritto soggettivo perfetto),laddove la giurisdizione spetta al giudice amministrativo se invece il provvedimento di revoca è affetto da vizi di legittimità o contrasta con l'interesse pubblico ” (cfr. Cassazione civile sez. un., 16/07/2024, n.19484, cui la Sezione ha prestato adesione in più occasioni, delle quali la più recente con sentenza n.10423/2025).

La difesa della parte ricorrente ha sostenuto la sussistenza della giurisdizione del G.A. sulla domanda richiamandosi alla sentenza Cass., sez. un., 18 gennaio 2024, n.1946 (che a sua volta si richiama a Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966), secondo la quale “ il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata. Ne consegue che: (a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione e demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, e il quomodo dell'erogazione; (b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato e titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui e subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; (c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario. In particolare, la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall'inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell'atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell'apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell'erogazione ”.

Ad avviso della ricorrente, la odierna controversia ricadrebbe nella ipotesi sub “c” della motivazione che precede dal momento che la soluzione della controversia dipenderebbe dall’accertamento del diritto della ricorrente al mantenimento del finanziamento, avendone completato il programma alle originarie condizioni formalmente approvate.

Si tratta di una conclusione che non incontra la condivisione del Collegio.

Dall’esposizione degli accadimenti fattuali, che incidono nella causa dell’esercizio del potere orientandone gli effetti, e dei motivi di ricorso – riportati il più puntualmente possibile dati i limiti di dovere di sintesi nella redazione degli atti processuali proprio per la migliore intelligibilità della fattispecie nella quale interviene la motivazione della sentenza – emerge che il contenzioso è scaturito a seguito della variazione dell’assetto di interessi intervenuto nella fase esecutiva del programma finanziato, in conseguenza dell’avvenuta adesione della stessa ricorrente ad altra OP/AOP in diversa Regione; la Regione Lazio ha disposto il recupero di somme già erogate ed incassate dalla odierna ricorrente, assumendo che la variazione soggettiva, in uno alla mancanza dei riscontri meglio indicati nella premessa narrativa, avrebbero costituito un impedimento al riscontro del raggiungimento degli obiettivi concordati, ritenendo questi ultimi – nella quota di programma svolta entro la competenza regionale originaria – non raggiunti; con la conseguenza che si verte in ordine ad una fattispecie sicuramente inquadrabile nella lettera “b” della motivazione che precede, dovendosi riconoscere che l’azione della odierna ricorrente va qualificata come introdotta a tutela di una pretesa avente qualificazione “ di diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui e subordinato il concreto provvedimento di attribuzione ”.

A tale scopo si osserva quanto segue.

Come di recente affermato dalla Sezione (cfr sentenze nr. 1043/2025; 10829/2025), quando una PA si determina ad erogare contributi o finanziamenti pubblici a sostegno o a favore di iniziative economicamente o patrimonialmente rilevanti del settore privato, tra le parti viene ad instaurarsi un negozio con comunione di scopo, nel quale le finalità di entrambe (quelle generali cui l’erogazione intende assolvere e quelle private di esercizio della relativa attività beneficiata o sussidiata) diventano essenziali anche nella prospettiva del c.d. “intuitus personae” che deriva dall’elezione di un beneficiario tramite evidenza pubblica, ossia al di fuori di qualsiasi logica di discrezionalità o arbitrarietà politica (a tali fini, la Sezione ha chiarito che “ in siffatte ipotesi, il procedimento amministrativo di selezione per evidenza pubblica del beneficiario dell’erogazione della misura, integra sul piano negoziale una offerta al pubblico ex art. 1336 c.c (Cass. civ., Sez. lavoro, ord. 03 gennaio 2023, n. 79), così che le sue clausole sono soggette ad interpretazione letterale, secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole e dalla loro connessione (cfr. art. 12, co. 1, disp. prel. c.c.), salvo che il testo non presenti ambiguità evidenti” ).

Tra i propri effetti, il negozio pubblico di finanziamento comporta che le somme erogate sono soggette a vincolo di scopo, le condizioni e le modalità del cui raggiungimento come previste nel bando e nel provvedimento ampliativo che conclude il procedimento, sono essenziali nella misura in cui sono finalizzate (anche) ad accertare l’effettivo compimento degli obiettivi prefissati (che sono di interesse comune, dunque a loro volta pure essenziali per entrambe le parti).

Quando le condizioni di finanziamento sono (anche in parte) dipendenti da fatti o elementi che hanno comportato un giudizio di idoneità all’ingresso del privato richiedente nel programma di finanziamento (come di norma ciò accade, tenendo conto dell’ intuitus personae” che caratterizza l’istituto), può in tesi porsi un problema di qualificazione dell’interesse del percipiente al mantenimento delle provvidenze ricevute ogni qual volta ne sia dichiarata la decadenza o la revoca (in questo caso dell’ammissione al programma) e la PA erogante agisca per il loro recupero.

La questione non potrà che essere risolta avendo concreto riguardo all’effettivo assetto di interessi, ossia verificando se le condizioni dal mutamento delle quali incidano nell’assetto di interessi nel frattempo venutosi a creare, facendo venire meno lo scopo per il quale il finanziamento era stato erogato (o le condizioni per la verificabilità del raggiungimento dello scopo), dovendosi in questi casi riconoscere che la fattispecie attiene alla tutela di diritti soggettivi in dipendenza di un inadempimento delle prestazioni dedotte nel contratto pubblico.

Nel caso di specie è certamente quella appena descritta la natura della controversia: a fondamento della propria azione, la parte ricorrente reclama il proprio diritto al mantenimento delle provvidenze erogate, in quanto afferma di avere regolarmente completato il programma adiuvato secondo quello che ritiene essere il giusto quadro normativo che regola la fattispecie; viceversa, la Regione Lazio dispone circa il recupero dei contributi assumendo che tale quadro normativo (diversamente ricostruendone i termini di applicazione alla fattispecie) non sia stato osservato; ed essendo quindi incorsa la odierna ricorrente nella violazione di regole e presupposti attinenti non solo alle condizioni di percezione delle somme erogate, ma anche di raggiungimento dei relativi obiettivi.

Vero è che la Regione si è determinata a procedere in conseguenza - e quindi in dipendenza- dell’adesione della ricorrente al programma di diversa AOP; ma il mutamento soggettivo/organizzativo è dedotto quale presupposto (causalmente orientato) dell’inadempimento del programma sovvenzionato ed è quest’ultimo che – per il tramite solo formale del primo – caratterizza la fattispecie in senso teleologicamente orientato.

Quella della Regione Lazio è dunque chiaramente da qualificarsi come un’azione sostanziale di inadempimento, volta al recupero di indebito (divenuto tale per effetto dei presupposti che si sono indicati in parte narrativa) che la ricorrente contesta (sia pure mediante la formale impugnazione dei relativi atti) nell’interesse non solo di mantenere le somme percepite nel proprio patrimonio, ma anche in quello di rivendicare la regolare esecuzione del rapporto.

Deve pertanto affermarsi che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario – e non del giudice amministrativo – la fattispecie nella quale sia dedotta tra le parti di un programma di finanziamento pubblico di iniziative private, l’illegittimità di un provvedimento di recupero dei contributi erogati in dipendenza di tale programma, nel presupposto che quest’ultimo sia stato non attuato (in tutto o in parte) a causa di un mutamento soggettivo/organizzativo della percipiente che le venga contestato dall’Amministrazione siccome ostativo alle condizioni di realizzazione del progetto.

Per queste ragioni, l’odierno ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, che si declina in favore del giudice ordinario presso il quale la causa potrà essere riassunta nei limiti ed alle condizioni di cui all’art. 11 del c.p.a.

La particolarità della fattispecie comporta giusta ragione per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti per la presente fase di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo che declina in favore del giudice ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Gatto Costantino	Mariangela Caminiti

IL SEGRETARIO