Pubblicato il 04/06/2025

N. 10829/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04824/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LA

(Sezione Quarta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4824 del 2025, proposto da:
Società Semplice Agricola Don Giovanni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Gagliardi La Gala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ME – Istituto di Servizi per il Mercato Agricolo Alimentare, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Grisostomi Travaglini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero L'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

per l'annullamento

- previa sospensione:

. del provvedimento della Direzione Servizi per le Imprese L'ME (di cui alla nota prot. 0006178 del 13/2/2025, comunicata per mezzo pec il successivo 14/2/2025) con il quale è stata dichiarata “irricevibile” la domanda di “ammissione alle agevolazioni ai sensi del Bando edizione 2024 ME GENERAZIONE TERRA” avanzata dalla Società Semplice Agricola Don Giovanni (rubricata sub Codice Posizione NFD24/00050/GIA);

. nonché, per quanto di ragione, d'ogni altro atto presupposto, conseguenziale e connesso, tra cui, segnatamente, il provvedimento della Direzione Servizi per le Imprese L'ME (di cui alla nota prot. n.0015122 del 15/4/2025) con la quale -a seguito di istanza di autotutela avanzata dalla ricorrente- è stata reiterata la dichiarazione di “irricevibilità” di detta domanda di “ammissione alle agevolazioni”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ ME – Istituto di Servizi per il Mercato Agricolo Alimentare e di Ministero L'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi L'art. 60 cod. proc. amm. in ordine alla regolarità e completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e sul merito della controversia, ai fini della decisione della causa nel merito, con sentenza in forma semplificata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Espone parte ricorrente di aver preso parte alla procedura di erogazione delle agevolazioni previste in forza del Bando edizione 2024 “ME GENERAZIONE TERRA”, in relazione a terreni estesi Ha 16.90.87, presentando domanda Codice di Posizione NFD24/00050/GIA.

Lamenta che l'ME, senza alcuna preventiva comunicazione di “motivi ostativi”, né tantomeno avanzando richiesta di integrazione o chiarimenti documentali, con il provvedimento di cui alla nota prot. n.0000178 del 13/2/2025 (comunicata il successivo 14/2/2025), riteneva di dichiarare “irricevibile” tale domanda di agevolazioni per l'unica ragione così espressa: “ non risultano allegate le offerte ed i consensi alla vendita da parte dei venditori con le relative dichiarazioni, come da modulistica resa disponibile sul portale ME ”; nel contempo, puntualizzando che la documentazione presentata “ non è conforme a quanto richiesto al punto 11 del Prospetto Informativo “Generazione Terra - Interventi Fondiari ME dedicati ai giovani ” ove si prevede che il richiedente deve presentare la domanda “ esclusivamente in via telematica ” utilizzando la modulistica disponibile sul portale ME.

La Società ricorrente avanzava formale istanza di autotutela in data 27/3/2025, che l’ME respingeva con provvedimento della Direzione Servizi per le Imprese (di cui alla nota prot. n.0015122 del 15/4/2025), nella quale veniva confermata l'irricevibilità della domanda specificando che “ il richiedente non ha presentato l'offerta e consenso alla vendita da parte del/dei venditori secondo la modulistica disponibile sul portale ME, modello che prevedeva, tra l'altro, le dichiarazioni in merito (i) al possesso dei requisiti da parte dei venditori (punto 12.2 del Prospetto informativo), e (ii) alla inesistenza di ulteriori cause di esclusione (punto 12.3 del Prospetto informativo). Il preliminare di vendita allegato in sede di domanda, non risulta conforme a quanto previsto al punto 11 del Prospetto informativo. Pertanto, si conferma l'irricevibilità L'istanza e la messa agli atti definitiva della domanda ”.

La ricorrente contesta la legittimità di tali determinazioni, per le seguenti ragioni di censura.

A) Eccesso di potere per mancata applicazione dei principi del soccorso istruttorio. La ricorrente espone che erano state allegate alla domanda le positive volontà espresse dagli alienanti finalizzate alla cessione delle aree oggetto d’intervento, seppure non utilizzando il modulo preformato dall’Amministrazione; dunque, quest’ultima avrebbe dovuto esercitare il soccorso istruttorio, venendo in rilievo una carenza solo formale della documentazione, secondo i principi generali; anche il bando confermerebbe tali presupposti, poichè l’art. 12.4 del “prospetto informativo generazione terra” contempla la possibilità per l’ufficio procedente di chiedere chiarimenti ed integrazioni istruttorie.

B) Eccesso di potere per sproporzione del provvedimento adottato rispetto alla spontanea integrazione documentale allegata ad un motivato atto di autotutela avanzato dalla ricorrente, mentre era ancora in corso l’istruttoria e non v’era alcuna graduatoria di assegnazione delle provvidenze richieste. Sussisterebbe errore nei presupposti perché la ricorrente, in allegato alla propria istanza di autotutela, con atto di intervento nel procedimento del 27/3/2025, produceva nuovamente le “dichiarazioni di alienazione” a suo tempo presentate, questa volta inserendole nei modelli preformati dall’Amministrazione.

C) Eccesso di potere per errata interpretazione ed applicazione delle norme del Bando. Sussisterebbe una formulazione perplessa ed ambigua ed una impropria strutturazione dello stesso in considerazione dei seguenti rilievi: 1) il punto 11 (invero punto 12 del prospetto informativo, così come reso disponibile online al momento L'inoltro della domanda) recita esattamente:

“per accedere alla misura, il richiedente deve presentare la domanda esclusivamente in via telematica, utilizzando la modulistica disponibile sul portare ME”; sicchè, per raggiungere l’effetto di generare una legittima esclusione diretta ed immediata, a causa della non conformità al punto 11, lo stesso avrebbe dovuto essere formulato in questi esatti, diversi, termini: “per accedere alla misura, il richiedente deve presentare la domanda in via telematica, utilizzando esclusivamente la modulistica disponibile sul portale ME”. La norma non è stata formulata affatto in questi termini con la conseguenza che l'esclusività si attaglia unicamente all'utilizzo del metodo telematico di invio della domanda; 2) dal menzionato punto 11, si evince, poi, che: “la mancata presentazione della seguente documentazione comporta l'automatica irricevibilità L'istanza: … 2.Offerta e consenso alla vendita del/dei venditori, contenente la specifica dei terreni oggetto di acquisto”. Sennonchè, l'invio posto in essere dalla Società istante è stato reso sostanzialmente in assonanza con tale inciso normativo, e le carenze bene e legittimamente potevano essere elise con una richiesta di integrazione documentale.

D) Eccesso di potere per errore e carenza nei presupposti: discrasie e perplessità informatiche del Bando. Giusta relazione tecnica allegata al presente ricorso (sub n.14) deve essere evidenziato che la domanda poteva essere redatta attraverso il portale ME all'indirizzo HTPP://portale.ismea.it, al cui interno vi era la sezione strumenti finanziari, ove si accedeva alla possibilità di effettuare una “nuova richiesta” ed incominciare l'iter redazionale della pratica; vi erano successivamente tre step, ossia 1) domanda di ammissione, 2) allegati della domanda, 3) offerta di vendita/consenso del venditore; una volta completati i primi 2 step si passava alla compilazione della sezione offerta di vendita/consenso alla vendita, divisa in ulteriori 3 step poiché vi erano 3 distinti venditori. All'interno di ogni casella venditore si apriva un menù a tendina con la possibilità di caricare gli allegati. Dalla visione degli atti risulterebbe lampante che taluni degli allegati richiesti avevano la possibilità di scaricare un facsimile (precisamente su 14 allegati richiesti per ciascun venditore, vi erano 4 files per i quali risultava possibile scaricare un facsimile). Sottolinea la ricorrente che per l'adempimento: “offerta di vendita sottoscritta ...” tale possibilità era preclusa, lasciando intendere che questi non fosse tra gli allegati da consegnare mediante modulistica resa disponibile nel portale.

Su tali basi, conclude chiedendo l’annullamento degli atti impugnati.

Si è costituito il Ministero intimato, con memoria di forma.

Si è costituito anche l’ME che resiste al ricorso e ne chiede il rigetto per le seguenti ragioni.

Premette ME che la procedura oggetto di giudizio è del tipo “ a sportello “, regolata ai sensi dell’art. 5, comma 3, del D.Lgs. n. 123/1998 il quale prevede che venga svolta “ l'istruttoria delle agevolazioni secondo l'ordine cronologico di presentazione delle domande, nonché la definizione di soglie e condizioni minime, anche di natura quantitativa, connesse alle finalità L'intervento e alle tipologie delle iniziative, per l'ammissibilità all'attività istruttoria. Ove le disponibilità finanziarie siano insufficienti rispetto alle domande presentate, la concessione L'intervento è disposta secondo il predetto ordine cronologico ” (in coerenza con tale disciplina era formulato l’art. 3 del Bando).

Per la partecipazione alla procedura, l’art. 11, comma 1, dell’Avviso Pubblico ha previsto che il richiedente dovesse “presentare la domanda esclusivamente in via telematica, utilizzando la modulistica disponibile sul portale ME” e, al comma 2 della stessa norma, che “la mancata presentazione della seguente documentazione comporta l’automatica irricevibilità dell’istanza: … 2. Offerta e consenso alla vendita da parte del/dei venditori, contenente la specifica dei terreni oggetto di acquisto”. Per quanto di interesse per il presente giudizio, il riferimento all’utilizzo della modulistica effettuato nella normativa in questione risulta essere dirimente, poiché la stessa conteneva anche le dichiarazioni da parte dei terzi venditori del possesso dei requisiti previsti dall’art. 12.2. dell’Avviso Pubblico “Requisiti dei venditori” e le dichiarazioni relative alle “Ulteriori cause di esclusione” previste dall’art. 12.3. dello stesso Avviso Pubblico in merito alle operazioni fondiarie non ammesse alla procedura.

Su tali basi deduce (a) l’infondatezza del primo motivo, non essendo un vizio meramente formale il non aver presentato gli allegati alla domanda di partecipazione; in primo luogo perchè la mancanza delle dichiarazioni previste come indispensabili dagli artt. 12.2. e 12.3. dell’Avviso Pubblico (rispettivamente, “Requisiti dei venditori” e “Ulteriori cause di esclusione”) le quali non sono state rese, in sede di presentazione della domanda, da parte della Società ricorrente; non è stata contestata da ME l’omessa dichiarazione di espressione di volontà degli alienanti (sostanzialmente resa da parte della Società ricorrente, seppur con atto avente forma diversa dalla modulistica predisposta da ME), ma l’omessa dichiarazione del possesso di tutti i requisiti previsti da tali norme dell’Avviso Pubblico, attraverso la modulistica generata dalla piattaforma informatica di ME (nella Nota ME 13 febbraio 2025, prot. n. 0006178 è indicato: “la domanda è risultata irricevibile e, pertanto, posta definitivamente agli atti, in quanto non risultano allegate le offerte e i consensi alla vendita da parte dei venditori con le relative dichiarazioni come da modulistica resa disponibile sul portale ME”).

In secondo luogo, l’istituto del soccorso istruttorio non può operare nell’odierna procedura, trattandosi di c.d. procedura a sportello di cui all’art. 5 del D.Lgs. n. 123/1998, in cui l’elemento cronologico delle domande costituisce il criterio di accesso al beneficio economico su fondi che vanno ad esaurimento. Per questo motivo, l’art. 11, comma 2, dell’Avviso Pubblico ha previsto che la mancata presentazione della documentazione ivi indicata avrebbe comportato “l’automatica irricevibilità dell’istanza”, conseguenza coerente con i principi di giurisprudenza in materia che la difesa dell’ME richiama ed illustra, in materia di procedure a sportello.

Da ultimo, il richiamo effettuato da parte della Società ricorrente all’art. 12.4. dell’Avviso Pubblico risulterebbe inconferente, in quanto tale norma lungi dall’introdurre un autovincolo in tema di soccorso istruttorio, ha previsto il potere di ME di richiedere “informazioni aggiuntive” non per rimediare alle omissioni/mancanze del richiedente (le quali non sono emendabili come chiaramente prescritto dal citato precedente art. 11), ma per consentire ad ME di verificare in concreto il possesso dei requisiti e delle condizioni dichiarate (compiutamente) dai richiedenti. Infatti, la Società ricorrente ha omesso di effettuare il richiamo testuale a tale norma, la quale così recita: “Ai fini dell’accertamento del possesso dei requisiti, ME può utilizzare informazioni aggiuntive acquisite presso le Camere di Commercio, le pubbliche amministrazioni, gli ordini professionali e altri soggetti incaricati della tenuta di registri o elenchi”.

Dalla inapplicabilità del soccorso istruttorio alla fattispecie discenderebbe anche la infondatezza del secondo motivo di ricorso, in quanto la tardiva produzione delle dichiarazioni omesse, inviata dalla Società ricorrente solamente in sede di istanza in autotutela, non muterebbe il presupposto della esclusione, doverosa, dalla procedura.

Argomenta quindi circa la infondatezza del terzo motivo di ricorso: l’esclusione dalla procedura di gara è stata disposta per la mancata presentazione delle indispensabili dichiarazioni richieste dagli artt. 12.2. e 12.3. dell’Avviso Pubblico, come predisposte da ME con la propria modulistica; l’asserita erronea o perplessa formulazione dell’art. 11 comma 1 dell’Avviso pubblico non sussisterebbe, essendo chiaro in essa il precetto della necessità di utilizzare la modulistica predisposta da ME (o meglio, elaborata automaticamente, sulla base dei dati inseriti da parte del richiedente, dal sistema informatico predisposto da ME).

In ogni caso, come già chiarito al precedente punto 1, nell’odierna fattispecie la problematica attiene, oltre al mancato utilizzo della modulistica di ME, anche e soprattutto alla carenza sostanziale che si è venuta a verificare per effetto del mancato utilizzo di tale documentazione da parte della Società ricorrente, ovvero la mancata presentazione delle indispensabili dichiarazioni ulteriori. Ciò perché la Società ricorrente, nel produrre una propria documentazione nella piattaforma telematica, ha omesso di formulare ad ME tutte le dichiarazioni relative al possesso dei requisiti e delle condizioni prescritte dagli artt. 12.2. e 12.3. dell’Avviso Pubblico che altrimenti, ovvero utilizzando la modulistica ME, sarebbero state rese in quanto predisposta a tale fine. Quindi, anche volendo superare la tematica della prescrizione contenuta all’art. 11 dell’Avviso Pubblico in merito alla necessità di presentazione della domanda utilizzando la modulistica ME, la Società ricorrente avrebbe comunque omesso di presentare le indispensabili dichiarazioni, con conseguente irricevibilità della propria domanda.

Quanto all’illegittimità dell’esclusione dalla procedura per via solamente della mancata trasmissione dell’offerta e consenso alla vendita (la quale, seppure priva di tutte le ulteriori dichiarazioni, sarebbe stata resa da parte della stessa), l’ME rileva che si vorrebbe sostanzialmente parcellizzare la lettura dell’art. 11 dell’Avviso Pubblico che, invece, deve essere letto necessariamente nel suo insieme. Infatti, al comma 1 dell’art. 11 dell’Avviso Pubblico, è richiesta la presentazione della domanda esclusivamente in via telematica, utilizzando la modulistica disponibile sul portale ME, la quale, come già detto, con riferimento all’offerta di vendita e al consenso dei venditori è comprensiva di tutte le dichiarazioni inerenti al possesso dei requisiti previsti come obbligatori ed indispensabili dagli artt. 12.2. e 12.3. dello stesso Avviso Pubblico. Al successivo comma 2 dell’art. 11, è poi prevista la causa di esclusione per la mancata presentazione dell’offerta di vendita e del consenso dei venditori. È evidente che nella logica e nella costruzione della lex specialis l’offerta di vendita e il consenso dei venditori dovessero essere presentati con la modulistica di ME, comprensiva di tutte le relative dichiarazioni, ed è quindi tale offerta, comprensiva di tutti tali contenuti, che è stata richiesta a pena di esclusione da parte dell’Avviso Pubblico. Il combinato disposto tra il comma 1 e il comma 2 dell’art. 11 dell’Avviso Pubblico non lascerebbe dubbi in proposito, posto che proprio lo stesso Avviso Pubblico aveva prescritto l’obbligatorietà dell’utilizzo della modulistica in questione, obbligo peraltro previsto a favore dei richiedenti, per evitare che gli stessi compissero errori nella predisposizione su “carta bianca” dei documenti richiesti a pena di esclusione dalla procedura.

Di conseguenza, la mancanza delle dichiarazioni in questione, attestanti il possesso di requisiti obbligatori, rende la domanda presentata dalla Società ricorrente irricevibile e il relativo terzo motivo di ricorso del tutto infondato, il quale, come tale, deve essere rigettato.

Circa il quarto motivo di ricorso (relativo a pretese “discrasie e perplessità informatiche del Bando”) l’ME richiama ed argomenta circa gli effettivi contenuti del Manuale Utente (messo a disposizione da ME a favore dei richiedenti e più volte citato nella perizia tecnica avversaria) il quale, al punto 8, dedicato a disciplinare le modalità informatiche per lo “Inserimento nuova richiesta per Generazione Terra”, precisa che la presentazione della domanda è divisa in tre step procedurali ovvero: 1) domanda di ammissione; 2) allegati della domanda; 3) offerta di vendita/consenso di vendita.

La terza ed ultima sezione prevede che: - il richiedente debba inserire individuare il soggetto potenziale venditore, inserendone codice CUAA o codice fiscale / partita IVA ed individuandone la tipologia; - poi, debba inserire tutti i dati per l’offerta/consenso di vendita come da prospetto che viene inserito in copia anche nella memoria sulle cui procedure la difesa della parte resistente si sofferma, argomentando come il Manuale Utente sia quindi inequivocabile nel dare indicazione (in grassetto, in rosso e contrassegnandolo come IMPORTANTE) che il primo allegato avrebbe dovuto essere l’offerta/consenso alla vendita stampata (secondo la “azione” di cui sopra) e firmata digitalmente. Conclude, pertanto, che non sussisteva alcun facsimile da “scaricare” come per altri documenti, in quanto, come indicato dal Manuale Utente, il modulo di offerta/consenso alla vendita avrebbe dovuto essere generato dal sistema mediante il tasto “stampa”, poi sottoscritto digitalmente e riallegato nella piattaforma mediante il tasto “allega file” come primo allegato dell’elenco indicato. La perizia tecnica avversaria sarebbe così del tutto irrilevante in quanto non aggiungerebbe nulla di diverso rispetto a quanto sopra già ricostruito.

Nella camera di consiglio del 20 maggio 2025, la causa – chiamata per l’esame della domanda cautelare – è stata trattenuta in decisione per essere risolta nel merito, con sentenza in forma semplificata ex art. 60 del c.p.a., sentiti sul punto i difensori presenti i quali hanno approfondito anche le argomentazioni di merito dedotte in giudizio, con particolare riguardo – da parte del difensore della ricorrente – alla replica avverso le difese dell’ME.

I) Correttamente la difesa di ME invoca a proprio favore il costante orientamento della giurisprudenza che ritiene inapplicabile il “soccorso istruttorio” alle c.d. procedure “ a sportello “ che le Amministrazioni possono adottare per l’erogazione di misure e benefici economici; orientamento al quale, invero, questa Sezione ha anche recentemente prestato adesione (cfr. TAR LA, Roma, IV Q, 13 marzo 2025, nr. 5272, secondo cui “ nelle procedure c.d. a sportello, caratterizzate dalla celerità della procedura stessa secondo il criterio cronologico in vista dell’erogazione di benefici economici limitati, non è possibile ricorrere al soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della l. n. 241/90, trattandosi, con ogni evidenza, di un aggravio procedimentale incompatibile con le ragioni di speditezza delle procedure in questione ”).

Sul punto, i rilievi di parte ricorrente, pur se richiedono uno specifico approfondimento, non inducono a rivedere tali conclusioni.

A tali fini, è bene richiamare il precedente costituito dalla sentenza di questo Tribunale, sez. V, 08 agosto 2022, n.11087, resa in relazione ad una fattispecie similare a quella odierna, nella quale la ricorrente era stata esclusa da un procedimento a sportello (Bando adottato dall'ME con la Determinazione del Direttore Generale n. 222 del 22 marzo 2017, avente lo scopo di "incentivare sull'intero territorio nazionale l'insediamento di giovani in agricoltura e [...] di sostenere le operazioni fondiarie riservate ai giovani che si insediano per la prima volta in aziende agricole in qualità di capo d'azienda, mediante l'erogazione di un contributo in conto interessi"), per mancanza della “domanda di acquisto sottoscritta dal soggetto richiedente".

In tale contesto, è stato affermato che “ mal si concilia con l'attivazione del soccorso istruttorio per una regolarizzazione e/o integrazione ex post della domanda presentata e dei suoi allegati, in quanto ciò darebbe la stura a facili comportamenti elusivi del criterio cronologico poiché il partecipante, onde assicurarsi una collocazione prioritaria nell'ordine di esame delle istanze, potrebbe essere indotto a presentare con immediatezza una domanda seppur incompleta, confidando di poter poi integrare la stessa beneficiando del soccorso istruttorio. L'applicazione di tale istituto deve, pertanto, ritenersi esclusa nella vicenda concreta onde salvaguardare il preminente principio di par condicio tra i concorrenti, atteso che, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, la ratio del soccorso istruttorio, volta a promuovere la massima partecipazione per favorire la concorrenza, non può trovare applicazione in una procedura, quale quella in esame, costruita secondo una modalità c.d. "a sportello", dove rileva anche l'elemento cronologico della presentazione delle domande, e in relazione alla quale vi è uno stanziamento limitato di risorse non superabile, che costituisce, per così dire, un criterio esterno ai fini L'ammissione al contributo. Si tratta, in altri termini, di una procedura dove il principio della par condicio risulta predominante e che verrebbe del tutto vanificato se si consentisse ai concorrenti l'integrazione di atti non depositati e richiesti a pena di esclusione, in quanto si finirebbe per svilire proprio il principio di fondo della selezione incentrato sul criterio della procedura a sportello che, appunto, premia, a parità di condizioni, le candidature secondo un criterio cronologico (Consiglio di Stato sez. III, 20/04/2021, n. 3180; T.A.R. Milano, sez. III, 02/12/2015, n. 2507) ”.

La difesa di parte ricorrente, durante la discussione orale in camera di consiglio, ha affermato la non pertinenza di tali precedenti rispetto al caso di specie poiché mentre nelle decisioni richiamate venivano in rilievo carenze di documenti mai presentati; nel caso odierno le dichiarazioni di adesione erano state presentate, sia pure non utilizzando il modulo informatico previsto, peraltro a termine istruttorio non ancora scaduto; così che il soccorso istruttorio non avrebbe leso alcuna delle posizioni delle concorrenti cronologicamente seguenti. Inoltre, mentre l’ME afferma che l’art. 12 dell’Avviso avrebbe consentito un’istruttoria integrativa all’Ufficio solamente nei termini del (doveroso) riscontro delle dichiarazioni rese dalle concorrenti presso amministrazioni terze, la difesa della parte ricorrente sostiene che la norma avrebbe consentito una istruttoria più ampia, estensibile anche alla richiesta di chiarimenti verso le concorrenti medesime.

Si tratta di differenze di fattispecie indubbiamente sussistenti; tuttavia nessuna di esse si rivela decisiva specie in quanto – come si vedrà meglio a seguire (par. IV a ss) - i documenti di cui si discute non erano solo presentati in maniera diversa dai moduli di procedura, ma soprattutto possedevano un contenuto gravemente incompleto rispetto a quanto richiesto e necessario ai fini del bando.

II) Si deve dare atto che la giurisprudenza, a proposito del soccorso istruttorio, afferma che esso “ costituisce un istituto generale del procedimento amministrativo e ha la sua massima applicazione al di fuori dei procedimenti di tipo comparativo”, così che “il soccorso istruttorio, previsto dall'articolo 6, comma 1, lettera b), legge n. 241/1990, può essere utilmente invocato come parametro di legittimità L'azione amministrativa” ogni qual volta che “non emerga alcuna esigenza di parità di opportunità (ad esempio nell'ambito di una procedura comparativa) o necessità di accelerazione della procedura ” (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato sez. II, 25/02/2025, n.1651).

Purtuttavia, “ l'Adunanza Plenaria, nella sentenza n. 9 del 25 febbraio 2014, ha affermato che il soccorso istruttorio, previsto dall'art. 6, comma 1, lett. b), della l. n. 241/1990, nell'ambito del procedimento amministrativo e, più in particolare, con riferimento alle procedure comparative e di massa, caratterizzate dalla presenza di un numero ragguardevole di partecipanti, non possa essere invocato, quale parametro di legittimità L'azione amministrativa, tutte le volte in cui si configurino in capo al partecipante obblighi di correttezza - specificati attraverso il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e L'autoresponsabilità, che impongono che quest'ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti (cfr., ex plurimis, Cons. St., Ad. Plen., 3 marzo 2011, n. 3; Cons. St., V, 21 giugno 2013, n. 3408; Cons. St., V, 15 novembre 2012, n. 5772; Cons. St., IV, 27 ottobre 2010, n. 8291). ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. IV, 02/10/2024, n.2732).

Nella procedura “a sportello”, rivolte ad una generale pluralità di potenziali concorrenti, essendo l’ordine di preferenza dettato dal mero criterio cronologico, sussistono sia quelle esigenze di celerità che sono indicate tra le eccezioni alla regola del soccorso da Consiglio di Stato 1651/2025, sia necessità, egualmente cogenti, di uniforme interpretazione delle regole di bando.

Sotto il primo profilo, si presuppone che le istanze di finanziamento abbiano ad oggetto beni o servizi privati destinati al mercato che, in quanto tali, richiedono una tempestiva erogazione (affinchè gli effetti economici della spesa pubblica siano massimizzati nel tempo); beni e servizi che, laddove presentino determinate caratteristiche ontologiche (quelle che caratterizzano l’iniziativa ai fini voluti dalla PA), sono equivalenti tra loro in quanto idonee a soddisfare l’interesse pubblico, così che diviene indifferente ai fini di quest’ultimo il finanziamento di alcune invece che di altre imprese.

Ciò spiega il criterio predeterminato naturale che consente di selezionare i beneficiari, da individuarsi in quello dell’ordine di presentazione delle richieste e rende palese la ragione per la quale la condizione affinchè la selezione possa operare diviene che queste ultime siano complete della documentazione necessaria ad accertare i requisiti richiesti a monte dal bando.

Più precisamente, l’applicazione del criterio selettivo- cronologico non può che postulare la completezza della documentazione a corredo proprio in quanto – come evidenziato dalla difesa di ME durante la discussione in camera di consiglio – ammettere l’integrazione di documenti mancanti o presentati non secondo le necessarie procedure informatiche standard equivarrebbe a premiare richieste confezionate più sbrigativamente e quindi più velocemente di altre che, per rispettare diligentemente gli adempimenti richiesti, impiegano un corrispondente maggior tempo.

Una volta esclusa l’operatività del soccorso istruttorio nelle procedure a sportello, tale principio appare derivare dalla “causa” tipica del potere esercitato, così che non è possibile ammetterlo a seconda che il documento rilevante sia mancante o incompleto, poiché in entrambi i casi l’interesse generale che viene protetto dalla disciplina dell’istituto è quello della celerità della procedura a parità di condizioni per tutte le concorrenti; a diversamente opinare, si introdurrebbe una condizione variabile a seconda dell’evento, che genererebbe incertezza e discrasie operative tali da incidere nel celere e ordinato svolgimento della selezione e da produrre opacità e non trasparenza nei percorsi decisionali della PA.

II bis) Sotto il secondo profilo prima accennato, quando una PA si determina ad erogare contributi o finanziamenti pubblici a sostegno o a favore di iniziative economicamente o patrimonialmente rilevanti del settore privato, tra le parti viene ad instaurarsi un negozio con comunione di scopo, nel quale le finalità di entrambe (quelle generali cui l’erogazione intende assolvere e quelle private di esercizio della relativa attività beneficiata o sussidiata) diventano essenziali anche nella prospettiva del c.d. “intuitus personae” che deriva dall’elezione di un beneficiario tramite evidenza pubblica, ossia al di fuori di qualsiasi logica di discrezionalità o arbitrarietà politica.

In siffatte ipotesi, il procedimento amministrativo di selezione per evidenza pubblica del beneficiario dell’erogazione della misura, integra sul piano negoziale una offerta al pubblico ex art. 1336 c.c (Cass. civ., Sez. lavoro, ord. 03 gennaio 2023, n. 79), così che le sue clausole sono soggette ad interpretazione letterale, secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole e dalla loro connessione (cfr. art. 12, co. 1, disp. prel. c.c.), salvo che il testo non presenti ambiguità evidenti (ciò che in tal caso soltanto legittimerebbe l’interpretazione più favorevole al candidato, in funzione della massima partecipazione al confronto concorrenziale; sul punto, si rinvia a T.A.R. LA, Roma, sez. I, 12 febbraio 2024, n.2855 ed ai richiami di giurisprudenza ivi contenuti), aspetto quest’ultimo che la parte ricorrente vorrebbe enfatizzare con il terzo e quarto motivo di ricorso, ma che non è dato riscontrare nella presente fattispecie.

III) Tenuto conto di quanto sin qui esposto, per un migliore e più ordinato approfondimento delle tesi della ricorrente, è opportuno premettere alle altre censure l’esame del terzo e del quarto motivo di ricorso, mediante il quale le parti hanno dedotto circa il rapporto tra informazioni/documenti da presentare a corredo dell’istanza e strumenti previsti dalla procedura informatica avvalendosi dei quali la richiedente avrebbe dovuto introdurli nel procedimento.

L’esame delle istruzioni contenute nel Manuale Utente (per la illustrazione delle quali è indispensabile al Collegio rinviare agli scritti difensivi ed alle allegazioni a supporto, come succintamente richiamate nella parte narrativa della presente sentenza, venendo in rilievo rappresentazioni documentali di schermate informatiche) induce a ritenere che la relativa procedura (esente dalle doglianze formulate da parte della ricorrente circa le perplessità della sua concreta applicazione) fosse essenziale ai fini della corretta e più spedita disamina delle istanze, essendo rivolta a consentire l’ordinata acquisizione di tutte le informazioni necessarie a poter valutare la sussistenza e la rilevanza dei presupposti necessari a giustificare l’erogazione delle provvidenze secondo le finalità previste dall’Avviso.

III bis) A differenza di quanto argomentato nel terzo e quarto motivo di ricorso – sotto diversi profili – i criteri di bando e di accesso al programma informatico che regolava la presentazione della domanda, per quanto articolati, non si prestavano a dubbi o incertezze operative, come puntualmente dedotto dalla difesa di ME, alla quale – per quanto oltre non meglio precisato – è sufficiente rinviare.

a) L’avviso era univoco nell’affermare che, a pena di inammissibilità della domanda “per accedere alla misura, il richiedente deve presentare la domanda esclusivamente in via telematica, utilizzando la modulistica disponibile sul portare ME”, con formulazione letterale che non è possibile scindere – come vorrebbe la difesa di parte ricorrente – limitando il precetto introdotto con l’avverbio “esclusivamente” alla “via telematica”, essendo quest’ultima inscindibile dalla “modulistica disponibile” sul portale ME.

b) Inoltre, la tassatività della documentazione necessaria ai fini dei requisiti discende anche dall’art. 12 dell’avviso, il quale non prevedeva – come argomenta la difesa di parte ricorrente – la possibilità di chiedere chiarimenti o supplementi istruttori alle parti concorrenti (così escludendosi l’esperibilità del soccorso istruttorio anche sotto questo profilo).

Invero, il testo della disposizione così recita: “ (1) L’istruttoria delle domande è – tra l’altro - finalizzata alla verifica: 1. del contenuto delle informazioni fornite dalla impresa richiedente e della documentazione allegata alla domanda di ammissione all’intervento finanziario ME, 2. dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti nel Prospetto informativo, 3. della sostenibilità economica e finanziaria dell’iniziativa, e 4. nel caso di mutui ipotecari, dell’adeguatezza della struttura garantuale proposta. (2) Ai fini dell’accertamento del possesso dei requisiti, ME può utilizzare informazioni aggiuntive acquisite presso le Camere di commercio, le pubbliche amministrazioni, gli ordini professionali e altri soggetti incaricati della tenuta di registri o elenchi. (3) Ai fini della stipula dei relativi contratti, nel caso di iniziative che prevedano un impegno finanziario aggiuntivo, è necessario che il richiedente dimostri la disponibilità di mezzi finanziari propri o di terzi privati (ad es. finanziamenti bancari), assicurandone la disponibilità per il periodo richiesto da ME. Nel corso della fase istruttoria ME potrà chiedere chiarimenti e/o documentazione integrativa, assegnando un termine ”.

La possibilità di istruire chiarimenti o documentazione integrativa nei confronti delle concorrenti era quindi riservata solo al peculiare caso del quarto comma, mentre risultava certamente esclusa, a mente del comma secondo, “ ai fini dell’accertamento del possesso dei requisiti ”, per cui l’ufficio poteva solo accedere alle informazioni detenute presso amministrazioni terze (ad esempio, per la verifica delle autodichiarazioni, incluse quelle di cui all’art. 12.2, rilevanti nel presente giudizio, come meglio oltre chiarito).

c) Quanto ai profili connessi all’uso del programma di accesso, nella parte d’interesse, come dedotti nel quarto motivo, si osserva che la maschera della piattaforma costituiva una procedura guidata che si scomponeva in varie fasi, tutte chiaramente enunciate e puntualmente percepibili dall’utente in maniera anche intuitiva, secondo l’esperienza comune che può riconoscersi in capo all’utente anche non specializzato, entro l’ambito dell’uso quotidiano di format o menù apprestati dal gestore di programmi di interfaccia per l’accesso a servizi o a piattaforme digitali.

Detta procedura risultava improntata alla formazione di un documento digitale (nel quale le informazioni erano tutte essenziali) rivolto a precostituire il supporto istruttorio per la verifica dei requisiti dei terreni da assoggettare alle attività d’impresa oggetto della misura da erogare, così assolvendo tale strumento allo scopo di validare il principale presupposto che giustificava – nell’ottica della comunione di scopo – l’erogazione della misura.

A tal proposito, il Manuale utente indicava – già in linea generale – al punto “2.4 Gestione degli allegati” che “ La gestione degli allegati e presente in due sezioni: - Allegati della domanda: accessibile direttamente dalla pagina di prospetto della richiesta - Allegati L'offerta/consenso di vendita: accessibile tramite il tasto azioni corrispondente nella tabella di elenco delle offerte/consensi di vendita inseriti. IMPORTANTE: Il primo allegato di ciascuna sezione allegati dovrà essere la scansione della stampa della stessa modulistica cui gli allegati fanno riferimento, firmata dal richiedente e/o legale rappresentante (se diverso dal richiedente). Per ogni allegato e possibile premere sul pulsante "Invia file" e successivamente sul pulsante "Sfoglia". Una volta individuato il file all'interno del proprio file system, premere il pulsante azzurro "Invia" per avviare il caricamento. Il sistema accetta unicamente file con estensione PDF ”.

Alla gestione degli allegati seguiva, per quanto d’interesse, l’istruzione di pag. 44 a seguire, nella quale il Manuale identifica le azioni da compiere con la riproduzione delle relative schermate; si dovevano inserire i dati di identificazione del soggetto potenziale venditore, con codice CUAA o codice fiscale / partita IVA ed individuandone la tipologia; nonché “tutti i dati per l’offerta/consenso di vendita” come da prospetto grafico, nel quale i campi da riempire sono evidenziati in rosso; il format così generato “offerta/consenso di vendita” avrebbe dovuto essere stampato (“azione di stampa”), sottoscritto con modalità digitale e poi “caricato” nell’apposita maschera.

Il programma era quindi chiaro nel guidare l’utente alla corretta gestione dell’inserimento dei dati essenziali e non depone in contrario il contenuto della perizia tecnica che la ricorrente ha prodotto a sostegno delle tesi dedotte nella doglianza in esame, in quanto quest’ultima si limita ad affermare (sia pure argomentando variamente in proposito) che il programma non avrebbe “consentito” l’inserimento della documentazione in maniera diversa da come l’utente ha operato; coglie nel segno la difesa di ME laddove evidenzia che l’apporto conoscitivo che questa perizia offre al giudizio non è rilevante, traducendosi in una critica al sistema informatico che, come si è esposto sin qui, non è fondata, in quanto il sistema non solo consentiva, ma prima ancora guidava alla formazione del documento ed al suo caricamento (tanto che la stessa parte ricorrente lo ha poi effettivamente applicato, come dimostrano gli allegati depositati il 16 maggio 2025).

IV) Il raffronto tra il format della maschera d’accesso ed il contenuto del documento analogico acquisito in formato “pdf”, induce poi a confermare la tesi difensiva di ME laddove quest’ultima rileva che esso fosse privo delle dichiarazioni indicanti il possesso (in capo all’offerente) di cui agli artt. 12.2. e 12.3. dell’Avviso Pubblico (come, ad esempio: “di non risultare destinatario di protesti, procedure esecutive, o azioni pregiudizievoli; che non risultano anomalie dalla visura a Centrale Rischi della Banca d’Italia contenente annotazioni riferite agli ultimi 6 mesi, rilevata all’ultima data contabile disponibile prima della data di presentazione della domanda; di non rientrare tra le imprese che hanno ricevuto e, successivamente, non rimborsato o depositato in un conto bloccato, gli aiuti individuati quali illegali o incompatibili dalla Commissione europea; ed altro).

Si tratta, in tutta evidenza, di dichiarazioni impegnative che attengono alla responsabilità del soggetto proponente la vendita del terreno, del tutto assenti nel preliminare prodotto in formato “pdf” (e nel relativo documento cartaceo - analogico) e che sono destinate a costituire un elemento essenziale della fattispecie negoziale; così che non viene in rilievo una semplice difformità formale di atti comunque acquisiti al sistema rispetto a quello che avrebbe dovuto essere il modello nativo digitale prodotto dall’interfaccia, ma dell’assenza – a corredo della domanda - di un atto certificativo e di scienza destinato a confluire nel negozio di finanziamento, che – sul piano della causa di comunione di scopo che il procedimento di selezione è inteso a perseguire e rendere possibile – integra un elemento essenziale produttivo di effetti giuridici nella sfera del soggetto proponente.

V) Nessuna delle censure formulate da parte ricorrente, per quanto sin qui esposto, può dunque trovare accoglimento, con la conseguenza che il ricorso va respinto; la particolare complessità della fattispecie comporta comunque una giusta ragione per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LA (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Gatto Costantino	Mariangela Caminiti

IL SEGRETARIO