Pubblicato il 05/06/2025

N. 01783/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00696/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di NI (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 696 del 2023, proposto da
TE AR IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Calogero Bevilacqua, Filippo Alessandro Bevilacqua, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ZI, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di ZI n. 1338 in data 1 febbraio 2023, con cui l’Amministrazione ha comunicato il parere istruttorio favorevole sull’istanza di sanatoria n. 1427 in data 9 febbraio 1995, presentata, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/1994, in relazione al fabbricato ubicato nella Via Guarnaccia 64-66, censito in catasto al foglio 32, particella 957, subalterni 1 e 2, subordinando il rilascio del titolo edilizio al pagamento delle somme ivi indicate a titolo di “oblazione”, “oneri concessori” e “oneri di urbanizzazione pro-quota”, per un importo complessivo di € 24.961,42, oltre interessi legali a far data dal 15 dicembre 1995 sulle somme richieste a titolo di oblazione;

nonché per l’accertamento della prescrizione delle somme richieste a titolo di oblazione e di oneri concessori.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2025 la dott.ssa Cristina Consoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di ZI n. 1338 in data 1 febbraio 2023, con cui l’Amministrazione ha comunicato il parere istruttorio favorevole sull’istanza di sanatoria n. 1427 in data 9 febbraio 1995, presentata, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/1994, in relazione al fabbricato ubicato nella Via Guarnaccia 64-66, censito in catasto al foglio 32, particella 957, subalterni 1 e 2, subordinando, tuttavia, il rilascio del titolo edilizio al pagamento delle somme ivi indicate a titolo di “oblazione”, “oneri concessori” e “oneri di urbanizzazione pro-quota”, per un importo complessivo di € 24.961,42, oltre interessi legali a far data dal 15 dicembre 1995 sulle somme richieste a titolo di oblazione.

L’interessato ha anche chiesto al Tribunale di accertare: a) l’intervenuta sanatoria in relazione al fabbricato ai sensi della legge regionale n. 7/1980 e la prescrizione di ogni credito a titolo di oblazione e di oneri concessori; b) l’intervenuta sanatoria in relazione al fabbricato ai sensi della legge n. 47/1985 e della legge regionale n. 37/1985 e la prescrizione di ogni credito a titolo di oblazione e di oneri concessori; c) nel caso di accoglimento del terzo o quarto motivo di ricorso, formulati in via subordinata (difetto di motivazione del provvedimento impugnato in relazione al calcolo dell’oblazione e degli oneri concessori e violazione di legge con particolare riferimento all’art. 26 legge regionale n. 37/1985, ai criteri di calcolo allegati alla legge n. 47/1985 e all’art. 40, comma 6, legge n. 47/1985), le somme effettivamente dovute dal ricorrente a titolo di oblazione e oneri concessori per il rilascio della concessione edilizia.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) il Comune intimato, qualificando un’istanza di sanatoria edilizia dell’anno 1995 come presentata ai sensi della legge n. 724/1994, ha richiesto il pagamento di un importo complessivo di € 24.961,42, inclusi oneri concessori, oblazione e interessi legali, e ha posto il pagamento quale condizione per il rilascio del titolo; b) il fabbricato, tuttavia, era già stato sanato in precedenza (nell’anno 1985) ai sensi della legge regionale n. 7/1980 e della legge regionale n. 37/1985, sicché le richieste del Comune sono infondate e il credito vantato risulta prescritto; c) il ricorrente ha acquistato il fabbricato nell’anno 2020 nell’ambito di un’esecuzione immobiliare e nel decreto di trasferimento il giudice dell’esecuzione ha specificato che l’iter amministrativo relativo alla sanatoria edilizia avviata nell’anno 1995 doveva essere completato a cura dell’acquirente; d) la prima richiesta di sanatoria è stata presentata nell’anno 1981 dal precedente proprietario ai sensi della legge regionale n. 7/1980 e nell’anno 1985 il Consiglio Comunale si è espresso favorevolmente al riguardo, sicché il Sindaco ha certificato l’avvenuta definizione della procedura; e) la seconda richiesta è stata presentata nell’anno 1995 dalla successiva comproprietaria e l’istanza si fondava sugli stessi elementi di cui alla prima domanda di sanatoria; f) il Comune ha, invece, trattato erroneamente la domanda come una nuova istanza formulata ai sensi della legge n. 724/1994; g) dopo aver acquistato l’immobile, l’odierno ricorrente ha chiesto al Comune il rilascio del titolo edilizio in sanatoria e il Comune ha adottato il provvedimento in questa sede impugnato; h) il ricorrente ha rinvenuto nell’anno 2023 la certificazione del Comune relativa all’intervenuta sanatoria già menzionata e la ricevuta del pagamento dell’oblazione effettuato nell’anno 1994; i) il Comune ha richiesto all’interessato € 12.597,13 per oblazione, € 14.369,46 per oneri concessori (inclusi gli oneri di urbanizzazione), nonché gli interessi legali a far data dal 15 dicembre 1995.

In punto di diritto l’interessato ha osservato quanto segue: a) come certificato dal Sindaco, era già intervenuta la sanatoria per l’immobile in questione ai sensi della legge regionale n. 7/1980; b) il fabbricato non ha subito modifiche strutturali o volumetriche dalla data della prima richiesta di sanatoria; c) le planimetrie catastali confermano che l’immobile è conforme alle caratteristiche dichiarate nell’anno 1981; d) nell’anno 1994 è stata corrisposta l’oblazione (per un importo di £ 12.947.000) e, ai sensi dell’art. 35, comma 17, della legge n. 47/1985, la prescrizione per eventuali crediti a titolo di conguaglio matura nel termine di trentasei mesi; e) il termine di prescrizione per gli oneri concessori è quello ordinario, cioè decennale; f) la documentazione necessaria per la definizione del procedimento è stata depositata non oltre l’anno 1997 e il Comune nulla ha preteso nei dieci anni successivi; g) l’Amministrazione, inoltre, ha qualificato l’istanza presentata nell’anno 1995 come una nuova domanda ai sensi della legge n. 724/1994, ma nella relativa domanda si faceva esplicito riferimento alla legge regionale n. 37/1985, la quale integra la legge n. 47/1985; h) il Comune ha, quindi, fatto applicazione di una disciplina non conferente; i) l’Amministrazione non ha indicato come sia stato calcolato l’importo richiesto a titolo di oblazione, né ha chiarito quale coefficiente sia stato utilizzato; l) la comproprietaria aveva corrisposto l’oblazione basandosi su un coefficiente di £ 36.000/mq, secondo quanto previso dalla legge n. 47/1985; m) l’Amministrazione non ha specificato quale sia stata la base di calcolo utilizzata, né ha giustificato il richiesto importo di € 14.369,46; n) non è chiaro se siano stati applicati i criteri contemplati dalla normativa vigente all’epoca dell’abuso edilizio (anno 1978) o quelli attuali, ciò che costituirebbe violazione del principio di ragionevolezza.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio, in merito alla vicenda procedimentale dalla quale è scaturito il presente giudizio e ai fini di una più agevole disamina dei motivi di ricorso, ritiene utile premettere quanto segue: a) in relazione all’immobile in questione è stata presentata dal precedente proprietario, ON AN, una prima istanza di sanatoria ai sensi della legge regionale n. 7/1980 e, con nota in data 23 marzo 1985, il Sindaco del Comune di ZI ha certificato che la richiesta di sanatoria era stata esaminata, con parere favorevole, dalla Commissione igienico edilizia nella seduta dell’1 giugno 1984 e sanata dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 201 del 1984; b) in data 30 dicembre 1994 il soggetto subentrato nella proprietà dell’immobile, IO ET, ha chiesto il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi della legge n. 47/1985 e della legge regionale n. 37/1985 (pratica n. 1072 protocollata in data 9 febbraio 1995), rappresentando che in relazione al fabbricato era già stata presentata istanza di sanatoria ai sensi della legge regionale n. 7/1980 ed allegando all’istanza la ricevuta di versamento dell’oblazione nonché il certificato e le planimetrie catastali; c) in data 29 novembre 1995 il Comune ha richiesto a IO ET di produrre documentazione integrativa consistente in perizia giurata, certificato di idoneità statica e tipo mappale; d) l’istante ha, quindi, trasmesso al Comune, in data 16 dicembre 1996, perizia giurata e certificato di idoneità statica; e) in data 26 marzo 2021 l’odierno ricorrente, avendo acquisito la proprietà dell’immobile, ha chiesto al Comune il rilascio della concessione edilizia in sanatoria (erroneamente) richiamando l’art. 39 della legge n. 724/1994; f) il Comune, in data 1 febbraio 2023, ha emesso il provvedimento impugnato, con il quale, in relazione alla istanza di sanatoria n. 1072 in data 9 febbraio 1995 presentata da IO ET, qualificata come domanda ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/1994, ha comunicato al ricorrente il parere istruttorio favorevole e la determinazione in via definitiva delle somme (a titolo di conguaglio dell’oblazione, oneri concessori e oneri di urbanizzazione pro-quota) alle quali era subordinato il rilascio della concessione edilizia in sanatoria; g) il ricorrente ha formulato istanza di annullamento in autotutela della suddetta determinazione e il Comune ha riscontrato negativamente l’istanza.

Il Collegio osserva, al riguardo, quanto segue.

Il ricorrente afferma che l’immobile è già sostanzialmente sanato ai sensi della legge regionale n. 7/1980 (primo motivo di ricorso) e che il relativo provvedimento di sanatoria deve intendersi, comunque, formato tacitamente, in virtù di quanto disposto dall’art. 26 legge regionale n. 37/1985 (secondo motivo di ricorso), a norma del quale “ decorso il termine perentorio di 24 mesi dalla presentazione della domanda, nei casi previsti dal primo comma dell'art. 23 della presente legge, la stessa si intende accolta ove l'interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute ed abbia altresì esibito al comune la prova dell'avvenuta presentazione all'ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria ai fini dell'accatastamento ”.

In primo luogo, va escluso che sussista in capo al ricorrente un interesse ad impugnare il provvedimento (in questa sede gravato) con il quale il Comune ha comunicato il parere istruttorio favorevole (che, peraltro, è atto meramente endoprocedimentale) ed ha determinato in via definitiva le somme dovute per conseguire la sanatoria ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/1994; ciò in quanto il ricorrente ha dichiarato di avere interesse a conseguire - formalmente e definitivamente - la sanatoria ai sensi della legge regionale n. 7/1980, sicché appare irrilevante che il Comune abbia indicato quali sono le somme da versare per ottenere la sanatoria a norma della legge n. 724/1994.

Ne deriva, sul punto, l’inammissibilità del gravame, anche con riferimento alle (subordinate) censure di cui al terzo, quarto e quinto motivo di ricorso, afferenti alla determinazione del quantum dovuto a titolo di oblazione ed oneri concessori in forza della menzionata legge n. 724/1994.

In secondo luogo, non è possibile accertare in via giudiziale l’intervenuta sanatoria ai sensi della legge regionale n. 7/1980, né ai sensi della legge n. 47/1985 e della legge regionale n. 37/1985, ostandovi il disposto dell’art. 34, comma 2, c.p.a. (“ In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”), con conseguente inammissibilità del gravame sul punto.

Invero, deve osservarsi che, ai sensi dell’art. 2 della legge regionale n. 7/1980, occorre un provvedimento specifico del Sindaco di rilascio della concessione in sanatoria, ulteriore rispetto al parere della Commissione Edilizia ed alla deliberazione favorevole del Consiglio Comunale (“ Il sindaco, dopo avere acquisito preliminarmente tutti gli elementi necessari, sentita la commissione edilizia e previa delibera del consiglio comunale, procede al rilascio delle concessioni in sanatoria, applicando le seguenti sanzioni: - insediamenti residenziali fissi o stagionali: a) corresponsione degli oneri di urbanizzazione scaturenti dall'applicazione delle tabelle parametriche, nelle misure percentuali previste dall'art. 41 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, maggiorate del 50 per cento; b) corresponsione del contributo sul costo di costruzione in applicazione della tabella approvata con decreto dell'Assessore regionale per lo sviluppo economico dell'11 novembre 1977; c) corresponsione di una somma pari al 20 per cento del contributo sul costo di costruzione di cui alla lett. b; ”).

In tal senso si è espressa la giurisprudenza amministrativa, ritenendo che dopo l’entrata in vigore della legge n. 10/1977 la mera comunicazione da parte del Sindaco del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia comunale non possa considerarsi equivalente al rilascio della concessione edilizia - che è un distinto atto formale, di competenza del Sindaco, conclusivo di un procedimento avviato con la domanda dell’interessato - e che l’autorizzazione di altri organi e il parere favorevole della Commissione edilizia comunale hanno soltanto valore di atti preparatori, che non possono sostituire la concessione edilizia (cfr. Consiglio Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3608, e la giurisprudenza ivi richiamata).

Il ricorrente assume, inoltre, che, per effetto dell’applicazione della disciplina prevista dalla legge regionale n. 37/1985 (che ha fatto salve “ le domande e le relative documentazioni presentate per il conseguimento della sanatoria ai sensi della legge regionale 29 febbraio 1980, n. 7, così come modificata dalla legge regionale 18 aprile 1981, n. 70 ”) e stante il pagamento integrale dell’oblazione e il deposito della documentazione integrativa richiesta dal Comune di ZI, l’istanza di sanatoria presentata ai sensi della legge regionale n. 7/1980 da ON AN (nella quale sarebbe subentrata IO ET) debba intendersi tacitamente accolta, in virtù di quanto disposto dal sopra citato art. 26 legge regionale n. 37/1985, secondo cui, “ decorso il termine perentorio di 24 mesi dalla presentazione della domanda, nei casi previsti dal primo comma dell'art. 23 della presente legge, la stessa si intende accolta ove l'interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute ed abbia altresì esibito al comune la prova dell'avvenuta presentazione all'ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria ai fini dell'accatastamento ”.

La prospettazione del ricorrente non è condivisibile.

Invero, l’art. 26 della legge regionale n. 37/1985, analogamente a quanto stabilito dall’art. 35 della legge n. 47/1985, richiede per la formazione del provvedimento tacito il pagamento integrale di “ tutte le somme eventualmente dovute ” (quindi, anche a titolo di oneri di urbanizzazione e di contributo sui costi di costruzione, ove dovuti), e non soltanto del conguaglio dell’oblazione.

Il ricorrente, nella richiesta di annullamento in autotutela del provvedimento impugnato, ha sostenuto che il contributo sui costi di costruzione non sarebbe dovuto, giusta il disposto dell’art. 27 legge regionale n. 37/1985, a norma del quale “ Per le opere abusive ultimate nel periodo compreso tra il 2 settembre 1967 ed il 29 gennaio 1977 non si applica la quota relativa al costo di costruzione ”.

Tuttavia, dalla dichiarazione sostitutiva presentata unitamente all’istanza di sanatoria ai sensi della legge regionale n. 7/1980 risulta che le opere sono state ultimate in epoca successiva (18 giugno 1978), e, pertanto, non si applica l’esenzione - prevista dall’art. 27 legge regionale n. 37/1985 - dal pagamento del contributo sui costi di costruzione, il quale nel caso di specie non risulta versato, con conseguente mancato perfezionamento della fattispecie di silenzio assenso delineata dalla legge.

Da ciò discende anche l’infondatezza della domanda di accertamento della prescrizione delle somme dovute ai sensi della legge n. 47/1985.

Come precisato dalla giurisprudenza, in caso di condono edilizio, il termine di prescrizione per il costo di costruzione e per gli oneri concessori dovuti ai sensi dell’art. 37 della medesima legge è decennale e il termine di trentasei mesi per la prescrizione del conguaglio previsto dall’art. 35 si riferisce alla sola oblazione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 6 marzo 2023, n. 2320).

Il dies a quo di decorrenza del termine di prescrizione coincide con il provvedimento autorizzatorio o con la formazione del titolo edilizio in sanatoria per silenzio assenso, in quanto solo da tale momento il diritto al contributo può essere fatto valere (cfr. Cons. Stato, n. 2320/2023, cit.).

L’art. 35 della legge n. 47/1985, in particolare, stabilisce che: a) decorso il termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, quest’ultima si intende accolta ove l’interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla presentazione all’ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria all’accatastamento; b) trascorsi trentasei mesi si prescrive l’eventuale diritto al conguaglio o al rimborso spettanti.

La giurisprudenza (sul punto, cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 6 marzo 2023, n. 2320, cit.) ha chiarito che l’espressione “tutte le somme eventualmente dovute” si intende riferita all’oblazione, agli oneri concessori e al costo di costruzione, in quanto l’ampia formula utilizzata dal legislatore nella previsione di cui all’art. 35, comma 18, della legge n. 47/1985 e l’espressa indicazione dell’obbligo di pagamento del contributo di concessione di cui all’art. 37 della medesima legge conducono a ritenere anche tale contributo parte integrante degli obblighi pecuniari richiesti per l’accoglimento tacito della domanda di condono.

In definitiva, “ La completezza della domanda, quindi, sia nel senso del corredo documentale obbligatorio, che avuto riguardo alle somme dovute, incide sia sulla decorrenza del termine per la formazione del silenzio assenso, sia ai fini della riconosciuta possibilità all’Amministrazione di verificare la congruità dei versamenti effettuati, chiedendone, appunto, l’eventuale integrazione (“conguaglio”) laddove non satisfattivi ” (Cons. Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2021, n. 207), cosicché “ il termine di trentasei mesi per la prescrizione breve del diritto al rimborso e al conguaglio decorre esclusivamente nei casi in cui il procedimento risulti definito con la formazione del silenzio assenso ” (Cons. Stato, Sez. VII, 30 maggio 2023, n. 5301; Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2023, n. 1826).

Nel caso di specie dalla documentazione prodotta a corredo dell’istanza di sanatoria risulta il pagamento dell’oblazione (cfr. relativo bollettino di versamento su conto corrente postale), mentre non risulta il versamento degli oneri concessori, sicché in mancanza di pagamento integrale delle somme dovute il silenzio-assenso sull’istanza di sanatoria non può ritenersi formato e i termini di prescrizione non sono mai decorsi.

Il ricorso, per le ragioni esposte, va dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato.

Nessuna statuizione sulle spese processuali deve essere emessa stante la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di NI (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte infondato, nei termini specificati in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in NI nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cristina Consoli	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO