Pubblicato il 09/06/2025

N. 04359/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03391/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3391 del 2024, proposto da
IL RI, RO BI, NI La CA, AN RA, AR RA, AR AO RI, NI NI, LA LE, IN LA, LE Sbarra, rappresentati e difesi dagli avvocati Sabatino Rainone e Marika Capone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Renzulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

PO TA, SA TA, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) della determinazione DGS n° 809 del 29.04.2024 - Det. Set. n°163 del 29.04.2024 di annullamento del Permesso di Costruire n° 42/2018 del 10.04.2018 e della S.C.I.A in variante n° 190/2019 prot. n° 25783 del 26.06.2019, per l’intervento di ristrutturazione edilizia per demolizione e ricostruzione con ampliamento entro il 35% ai sensi della L.R. 19/2009 e s.m.i (Piano casa), fabbricato sito alla Piazza Risorgimento, angolo via On. V. La Rocca, riportato in Catasto Fabbricati al fg. 41 ex p.lle 166,167 e 508;

b) della nota di trasmissione della suddetta determinazione ai ricorrenti nonché di tutti gli altri preordinati, collegati, connessi e/o conseguenti, ivi comprese la nota prot. n° 22389 del 06.04.2023 di avvio del procedimento e la successiva nota prot. n° 73608 del 18.12.2023, di reiterazione dell’avvio del procedimento, entrambe mai comunicate ai ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 la dott.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue, e all’esito delle camere di consiglio svoltesi in data 12 febbraio 2025 e 9 aprile 2025;

FATTO

Con il gravame introduttivo del giudizio i ricorrenti hanno dedotto di essere acquirenti in buona fede di cespiti facenti parte del complesso edilizio, ubicato in Nola alla via Vincenzo La Rocca snc, identificato catastalmente al f.lo 14, p.lla 464, meglio conosciuto come “Palazzo Risorgimento”, costruito dalla società Iesu S.p.a; sulla scorta di tali presupposti hanno chiesto l’annullamento del provvedimento di ritiro in autotutela del permesso di costruire rilasciato per l’edificazione del fabbricato, articolando le seguenti censure:

1) in primo luogo si assume che il Comune di Nola avrebbe loro, ingiustificatamente, precluso la possibilità di partecipare al procedimento, rendendoli edotti solo a conclusione di esso, nonostante alla data del 6.04.2023, data di comunicazione di avvio del procedimento alla società costruttrice, essi si fossero già resi acquirenti degli immobili;

2) inoltre, si lamenta che il Comune di Nola avrebbe annullato i titoli edilizi ben oltre il termine di cui all’art. 21 nonies della L. 241/1990, ritenendo sussistenti delle false rappresentazioni: tuttavia, i presunti vizi erano conoscibili sin dal 2018 da parte del Comune, al quale erano stati indirizzati anche degli esposti da parte di vicini; l’annullamento in autotutela, invece, veniva disposto solo in data 29.04.2024, a valle di un procedimento iniziato il 06.04.2023, con la comunicazione inviata alla società Iesu;

mancherebbe poi ogni considerazione relativa al pubblico interesse concreto ed attuale da perseguire, e in ordine alla relativa comparazione con le contrapposte posizioni degli acquirenti in buona fede, ulteriormente consolidatesi per il decorso del tempo.

Si è costituito il Comune di Nola, chiedendo la reiezione del gravame.

All’udienza in data 12 febbraio 2025 la causa discussa: all’esito, il Collegio si è riunito nelle camere di consiglio del 12 febbraio e del 9 aprile 2025.

DIRITTO

1. Si controverte circa la legittimità del provvedimento con il quale il Comune di Nola ha disposto l’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 42/2018 del 10/04/2018 (e della S.C.I.A. in variante n. 190/2019, prot. 25783 del 26/06/2019), in precedenza rilasciato in favore dei danti causa della società IE, costruttrice dell’immobile, per un intervento di ristrutturazione edilizia per demolizione e ricostruzione con ampliamento entro il 35% ai sensi della L.R. 19/2009.

Avverso tale provvedimento si muovono due ordini di censure: in primo luogo, si lamenta che l’Amministrazione procedente avrebbe omesso di consentire la partecipazione al procedimento dei ricorrenti, nonostante questi al momento del relativo avvio si fossero già resi acquirenti, in buona fede, delle singole unità immobiliari realizzate all’interno del fabbricato in discorso.

Inoltre, si sostiene che non sussisterebbero i presupposti normativi per l’esercizio del potere di secondo grado, tanto in relazione al termine del relativo esercizio, quanto in ordine agli ulteriori elementi indicati dall’art. 21 nonies L.241/90.

Il Collegio rileva, in proposito, quanto segue.

Dalla documentazione depositata in atti è dato evincere che, come sostenuto dall’Amministrazione resistente, all’atto della presentazione della richiesta di rilascio del titolo a costruire è stata rappresentata una situazione di fatto in realtà non sussistente, in tal modo traendo in errore il Comune di Nola circa la ricorrenza dei requisiti necessari ai fini del rilascio del titolo richiesto.

In particolare, non è possibile ritenere che, effettivamente, sussistesse quella prevalenza dell’uso residenziale del fabbricato, tale da consentire il rispetto di quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lett. C) della L.R. 19/2009 ai fini del conseguimento della possibilità di ampliare il volume esistente nella misura del 35% in occasione della programmata demo-ricostruzione: ed infatti, emerge dagli atti esaminati che sono stata computate come volumetrie residenziali anche quelle che, sulla base dei titoli conseguiti, dovevano, invece, essere considerate volumetrie a destinazione commerciale e artigianale.

L’originaria destinazione non può ritenersi, infatti, legittimamente mutata in forza di SCIA in data 15.03.2017 (cfr. all. 22 alla documentazione depositata in data 11.07.2024): con essa si è segnalato il mutamento di destinazione d’uso del locale in precedenza adibito a deposito annesso ad attività commerciale, in locale residenziale; come evidente, si tratta di un intervento non suscettibile di essere realizzato a mezzo di presentazione di segnalazione certificata di attività, venendo in rilievo un cambiamento tra destinazioni appartenenti a categorie funzionali non omogenee.

Rileva in tal senso il disposto dell’art. 23 ter TUed., che stabilisce:

“1. Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l'esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all'articolo 6. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale.

1-bis. Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

(…)

1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli:

a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

b) nei restanti casi, il titolo richiesto per l'esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d'uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dall'esecuzione di opere riconducibili all'articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a)”.

In termini, questo Tar ha già avuto in precedenza occasioni per pronunciarsi, osservando: “ È necessario il rilascio del permesso di costruire se il cambio di destinazione avviene tra categorie funzionali autonome, mentre è utilizzabile lo strumento semplificato della S.C.I.A. solo a condizione che, anche a prescindere dalla realizzazione di opere materiali, si rimanga nella stessa categoria. La necessità del permesso di costruire, con il conseguente pagamento degli oneri concessori, in caso di cambiamento d'uso rilevante, ovvero tra categorie funzionali autonome, deriva invero dalla considerazione che esso genera un impatto urbanistico diverso, reso evidente, nel caso di trasformazione da abitativa a commerciale di un immobile, dall'incremento dei flussi di traffico e di clientela ” (cfr. T.A.R., Napoli, sez. VII, 02/10/2024, n. 5176). Ne discende l’inidoneità della SCIA invocata a legittimare il cambiamento dell’uso preesistente; come noto, neppure era necessario procedere al relativo ritiro, giacché: “ L'Amministrazione non deve fare ricorso al potere di autotutela per sancire l'inefficacia della s.c.i.a. che non ha prodotto, né poteva produrre, effetti, in quanto erroneamente proposta in relazione a interventi che avrebbero richiesto il rilascio del permesso di costruire ” (cfr. T.A.R., Roma, sez. II , 21/02/2022 , n. 2025).

Per le ragioni appena esposte, l’esercizio dell’autotutela da parte dell’Amministrazione appare effettuato in ragione della falsa rappresentazione della realtà di fatto esistente, sicché non rileva il superamento del termine di 12 mesi previsto dall’art. 21 nonies L.241/90, poiché il comma 2 bis della norma citata ne esclude l’applicabilità.

Non convince la tesi proposta dalla parte ricorrente a mente della quale l’autotutela sarebbe, comunque, tardiva giacché esercitata solo successivamente al decorso del termine di 12 mesi, calcolato a far data dal momento in cui l’Amministrazione è venuta a conoscenza della (possibile) esistenza di dichiarazioni false relative allo stato di fatto dei luoghi: ed infatti, si tratta di una interpretazione che non è suffragata dalla lettera della disposizione di cui al comma 2 bis della L. 241/90, che si limita a prevedere che i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1 della stessa disposizione. D’altro canto, la previsione di un termine finale entro il quale è possibile dar corso al ritiro di atti favorevoli al privato, si collega alla necessità di tutela l’eventuale affidamento incolpevole di chi ne ha ottenuto il rilascio: tuttavia, allorché esso sia stato conseguito in base ad una attività illecita, non è dato apprezzare nessun legittimo affidamento da proteggere.

Per le medesime ragioni, giurisprudenza costante osserva che, nella fattispecie in commento, non ricorre la necessità di evidenziare un interesse a pubblico alla rimozione dell’atto, da porre in bilanciamento con quello, opposto, al suo mantenimento.

In termini, ex multis: “ Nelle ipotesi di titolo abilitativo rilasciato sulla base di una falsa rappresentazione dell'effettivo stato dei luoghi o della destinazione dell'area, rilevante ai sensi dell' art. 21 nonies, comma 2-bis, l. n. 241/1990 , oltre a essere ammesso il superamento del termine massimo per l'esercizio del potere di autotutela previsto dal comma 1, l'interesse pubblico alla rimozione dell'atto è sostanzialmente in re ipsa, in quanto l'ordinamento non può tollerare il mantenimento di un atto illegittimo determinato dal contegno scorretto del privato ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 08/08/2024, n. 7056).

Da quanto precede consegue l’infondatezza del secondo motivo di gravame.

2. Ciò posto occorre esaminare il primo mezzo di censura, con il quale si deduce che gli odierni ricorrenti, aventi causa dai soggetti che hanno ottenuto il rilascio del titolo e dalla società costruttrice, in quanto controinteressati alla rimozione dell’atto avrebbero dovuto essere coinvolti nel procedimento, ricevendo apposita comunicazione di avvio: ciò avrebbe loro consentito di sottoporre all’Amministrazione la loro posizione di terzi acquirenti di buona fede del bene abusivo.

Il Collegio ritiene che non sia possibile apprezzare la lamentata illegittimità, per le ragioni che si passa ad illustrare.

L’annullamento del titolo in commento è conseguenza di accertamenti avviati dall’Amministrazione comunale sulla scorta di molteplici segnalazioni da parte dei vicini, effettuate quantomeno a partire dall’anno 2021 e portate a conoscenza anche della società costruttrice, la IE (cfr. doc. 21 della produzione di parte ricorrente): l’esistenza di elementi di problematicità era, dunque, nota alla dante causa degli odierni ricorrenti già in epoca utile per renderne questi ultimi edotti prima di procedere all’alienazione dei singoli cespiti (avvenuta a partire dal 22.10.2021).

Questi ultimi lamentano, tuttavia, di avere acquistato in buona fede e di non essere stati messi nella condizione di interloquire con l’Amministrazione nel corso del procedimento, a causa della mancata comunicazione del relativo avvio.

Il Collegio ritiene che, avuto riguardo alla genesi del procedimento di autotutela (e cioè la falsa rappresentazione posta in essere dai richiedenti il titolo a costruire), l’omissione di tale adempimento formale non sia suscettibile di ridondare in termini di illegittimità del provvedimento oggi contestato, e ciò sulla scorta di una pluralità di ragioni.

In sostanza i ricorrenti, anche nel corso del presente giudizio, hanno posto in risalto la propria buona fede nell’acquisto, indicandola come la circostanza che avrebbe potuto essere sottoposta al vaglio della P.A., ciò che non è stato possibile fare in ragione del mancato coinvolgimento nel procedimento: tale circostanza, tuttavia, non appare sufficiente a far rilevare l’esistenza di una carenza istruttoria e valutativa da parte dell’Amministrazione che ha ritenuto di dover ritirare il titolo, per la dirimente considerazione che, laddove la buona fede del terzo acquirente fosse dato sufficiente a impedire la rimozione del titolo ottenuto in base a una attività illiceità, sarebbe sufficiente, per chi se ne è reso autore, far circolare il bene prima dell’intervento repressivo della P.A. per evitare qualunque conseguenza pregiudizievole, e conservare nel tempo i vantaggi dell’attività abusiva.

A ciò aggiungasi che, pur consapevole della molteplicità di approdi giurisprudenziali sul tema, il Collegio ritiene di dover aderire a quello che dequota il rilievo della buona fede del terzo acquirente allorquando questi avrebbe potuto, con ordinaria diligenza, avvedersi della situazione illecita alla base del conseguimento del titolo (cfr. C.d.S. sez. II 21. 10.2019 n. 7094; TAR Catania sez. In. 488/2024); nel caso di specie, si ribadisce, gli esposti dei vicini erano stati formalizzati al Comune procedente e portati a conoscenza della società dante causa anteriormente al primo degli acquisti dei cespiti dei quali si discorre: dunque, trattandosi di immobile frutto di una recente attività edificatoria, un’interlocuzione con gli uffici comunali avrebbe consentito di far emergere le criticità sussistenti.

In tal senso, il Collegio ritiene che le pretese di tutela degli odierni ricorrenti debbano essere prese in considerazione nelle competenti sedi civilistiche, nelle quali potrà farsi valere l’eventuale pregiudizio subito a causa della condotta osservata dalla società dante causa.

3. Per le ragioni appena evidenziate, il ricorso non può trovare accoglimento.

Quanto al regolamento delle spese di lite, avuto riguardo alla complessiva vicenda e, in particolare, alla posizione di terzi acquirenti degli immobili abusivamente realizzati sussistente in capo ai ricorrenti, il Collegio ritiene opportuno dar corso alla relativa compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 12 febbraio 2025, 9 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Daria Valletta, Primo Referendario, Estensore

ARgiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO