Pubblicato il 19/06/2025

N. 12117/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03415/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3415 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Piergiuseppe Venturella, Francesco Verrastro, Ida Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Piergiuseppe Venturella in Roma, via San Sebastianello n. 9;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Agenzia Italiana per la Cooperazione Allo Sviluppo, ciascuna in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, non costituita in giudizio;

Per l'accertamento ex art. 116 c.p.a.

del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione amministrativa richiesta con istanza di accesso agli atti all'Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo, acquisita con prot. n. 5114 del 28.1.2025, recante oggetto “ Istanza di accesso agli atti, ex art. 22, 23 e 25 L. n. 241/1990” in relazione agli atti del procedimento disciplinare avviato con “ Contestazione scritta di addebiti disciplinari ex art. 55 bis, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e ss.mm.ii. e contestuale convocazione per l'audizione in contraddittorio a difesa ”, con prot. n. 43839 del 5.9.2024, con conseguente ordine all'Amministrazione intimata di esibire tutta la documentazione richiesta e della quale ha la disponibilità in forma integrale,

e per l'annullamento in parte qua della Nota prot. 8150 dell'11.2.2025 limitatamente al suo contenuto di silenzio-rigetto dell'istanza in relazione a parte della documentazione, nonché in relazione alle parti coperte da omissis, restando non contestata nella parte in cui dispone l'accesso alla restante a documentazione richiesta

nonché per la condanna dell'Amministrazione intimata a consentire il pieno ed integrale accesso alla documentazione richiesta con Istanza di accesso agli atti, acquisita con prot. dell'AICS n. 5114 del 28.1.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia Italiana per la Cooperazione Allo Sviluppo e di Ministero Esteri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 il dott. Danilo Carrozzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato il ricorrente agisce per l'accertamento ex art. 116 c.p.a. del diritto a prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione amministrativa richiesta con istanza di accesso agli atti all'Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo, acquisita con prot. n. 5114 del 28.1.2025, recante oggetto “Istanza di accesso agli atti, ex art. 22, 23 e 25 L. n. 241/1990” in relazione agli atti del procedimento disciplinare avviato con “ Contestazione scritta di addebiti disciplinari ex art. 55 bis, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e ss.mm.ii. e contestuale convocazione per l'audizione in contraddittorio a difesa ”, con prot. n. 43839 del 5.9.2024, con conseguente ordine all'Amministrazione intimata di esibire tutta la documentazione richiesta e della quale ha la disponibilità in forma integrale, nonché per l'annullamento in parte qua della Nota prot. 8150 dell'11.2.2025 limitatamente al suo contenuto di silenzio-rigetto dell'istanza in relazione a parte della documentazione, nonché in relazione alle parti coperte da omissis .

1.1. A sostegno del proprio ricorso il ricorrente chiarisce:

1) di essere titolare dal 1.4.2022 della sede dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo (di seguito AICS) di Bogotà;

2) con nota prot. n. 43839 del 5.9.2024 l’Amministrazione intimata, AICS, per mezzo dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari (di seguito anche solo U.P.D.), trasmetteva al ricorrente atto di contestazione disciplinare ex art. 55-bis, comma 4, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ;

3) a fronte di tale contestazione l’odierno ricorrente, tramite il proprio difensore di fiducia, avanzava due successive istanze di rilascio di copia delle segnalazioni che avevano dato avvio al procedimento e che radicavano la contestazione degli addebiti;

4) in data 18.09.2024, in relazione alla prima istanza difensiva, l’Ufficio provvedeva negando il rilascio delle copie;

5) in data 30.09.2024, l’Ufficio a seguito della seconda istanza difensiva rilasciava copia, in parte secretata, delle segnalazioni che avevano dato origine al procedimento disciplinare;

6) in data 04.11.2024 aveva luogo l’audizione in contraddittorio, a mezzo di collegamento da remoto, dell’odierno ricorrente dinanzi all’U.P.D., previo differimento della data originariamente fissata per l’08.10.2024 “ per eseguire approfondimenti istruttori inerenti all’analisi della documentazione integrativa richiesta al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza ”;

7) in data 23.12.2024, veniva notificato il provvedimento disciplinare che irrogava la sanzione della multa di importo pari a quattro ore di retribuzione, con le ulteriori prescrizioni di cui ai nn. 2, 3, 4 e 5 della decisione. La motivazione del provvedimento richiama “ gli elementi probatori emersi durante l’audizione di n. 2 (due) testimoni orali sentiti in data 26 novembre 2024” e i “contenuti di n. 9 (nove) testimonianze scritte di dipendenti della sede AICS di Bogotà che l’U.P.D. ha deciso di acquisire ”. Tali documenti, acquisiti successivamente all’audizione in contraddittorio, non sarebbero stati resi ostensibili;

8) in data 28.1.25 l’odierno ricorrente formulava istanza di accesso avendo interesse ad accedere alla copia integrale degli atti del procedimento disciplinare avviato e definito nei suoi confronti, anche e soprattutto al fine di valutare l’impugnazione dello stesso nella sede competente;

9) con nota prot. 8150 dell’11.2.2025 l’Amministrazione intimata ha dato un parziale riscontro, limitandosi tuttavia ad allegare le sole dichiarazioni testimoniali acquisite successivamente all’audizione del 4.11.2024, con i verbali nn. 8, 9 e 10 i quali presentano, però, numerosi parti oscurate che rendono impossibile per il ricorrente poter prender conoscenza delle contestazioni per cui è stato sanzionato.

2. Il ricorrente impugna tale atto formulando due motivi di ricorso così rubricati:

“I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 22 E SS. L. N. 241/1990 IN COMBINATO DISPOSTO CON L’ART. 1, C. 2, LETT. A), D.LGS. N. 24/2023; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA, EFFICIENZA ED ECONOMICITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA EX ART. 97”;

“II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12, D.LGS. N. 24/2023; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI TRASPARENZA, IMPARZIALITÀ E PROPORIZIONALITÀ; ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA”.

3. Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente a mezzo difesa erariale depositando dettagliata relazione con gli atti a sostegno.

4. All’esito della discussione tenutasi alla camera di consiglio del 20 maggio 2025 la causa è stata tratta in decisione.

5. Ciò posto, la causa può essere definita, in virtù del principio della ragione più liquida, con assorbimento improprio delle questioni preliminari. A tal riguardo si è affermato in giurisprudenza che “se in un processo, sussiste una ragione sufficiente per la decisione, la sentenza può fondarsi su di essa anche quando il motivo della decisione si pone, dal punto di vista logico, a valle di altre ragioni, che non sono affrontare e decise” (Cass. Sez. VI, 26 novembre 2019, n. 30745). E’ stato anche precisato che “La causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza necessità di esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 c.p.c .”(Cass., sez. lav., 20 maggio 2020, n. 9309). Tali principi sono applicabili anche al giudizio amministrativo (cfr. Cons Stato, V, Sent. 30/08/2022, n 7569). Si esamineranno, pertanto, direttamente le censure di merito.

6. Il ricorso è infondato nel merito e pertanto deve essere respinto.

7. Con riferimento al primo motivo di ricorso, il ricorrente, sostanzialmente, contesta la violazione di legge per essere stata - a suo parere - applicata dall’amministrazione la disciplina volta a tutelare la riservatezza del c.d. whistleblower in assenza dei presupposti applicativi della relativa disciplina, in particolare per essere le segnalazioni attinenti al mero interesse personale dei dipendenti, quindi fuori dall’ambito oggettivo di applicazione del decreto.

7.1. Il motivo non è meritevole di accoglimento.

7.2. Come condivisibilmente dedotto dalla difesa erariale, il D.lgs. 24/2023 ha rafforzato e notevolmente ampliato il raggio di operatività degli strumenti di tutela in materia di whistleblowing , tanto da ricomprendere nel relativo spettro applicativo tutti i comportamenti, atti od omissioni, riferibili a uno specifico contesto lavorativo, che ledono o che possono ledere l'interesse pubblico o l'integrità dell'amministrazione (cfr. art. 2 d.lgs. 24/2023).

La finalità dell’istituto in parola, dunque, è quella di preservare l’integrità dell’interesse pubblico e il buon funzionamento dell’apparato amministrativo che ne è alla base in presenza di condotte illecite, anche di natura disciplinare, che assumono o sono potenzialmente idonee ad assumere rilevanza sotto il profilo penale, civile, contabile o amministrativo.

Ne deriva, dunque, che il sistema di tutela previsto per i segnalanti in materia di whistleblowing si estende sino ad abbracciare tutte quelle segnalazioni dal contenuto delle quali possa ragionevolmente emergere un orientamento teso a promuovere anche l’integrità e il buon andamento della pubblica amministrazione (cfr., in tal senso, ex multis , TAR Lazio Roma, Sez. I Quater, del 19.04.2023, n. 6775)

La ratio sottesa al precitato sistema di tutela si riscontra anche nella previsione di cui all’art. 1, co.2. lett. a) del d.lgs. 24/2023 che, escludendo l’applicabilità della disciplina in parola alle segnalazioni «che attengono esclusivamente ai […] rapporti individuali [...] di lavoro o impiego pubblico », fa salve, secondo la giurisprudenza, tutte le segnalazioni in cui, pur essendo potenzialmente intercettabile un interesse personale del segnalante, emergano profili tali da ritenere che la stessa sia finalizzata anche a promuovere l’interesse pubblico e l’integrità della amministrazione (TAR Lazio Roma, Sez. I Quater, del 19.04.2023, n. 6775): una differente conclusione condurrebbe a esiti non del tutto in linea con le finalità sottese alla normativa in commento, in quanto aprirebbe al rischio di escludere dallo spettro operativo del whistleblowing situazioni meritevoli di tutela, perché dirette a promuovere e preservare anche l’interesse pubblico e il corretto andamento dell’azione amministrativa.

7.3. Il caso di specie è per l’appunto riconducibile a tale seconda ipotesi di segnalazioni c.d. ibride, volte cioè a tutelare sia l’integrità dell’amministrazione che l’integrità del segnalante - lavoratore, e pertanto esso è riconducibile alla disciplina di cui al d.lgs. 24/23.

Dall’attenta disamina dei fatti di causa, tenuto conto di tutte le circostanze del caso di specie, sono emersi elementi tali da far ritenere che le segnalazioni effettuate tramite l’apposita piattaforma dedicata al whistleblowing involgevano profili idonei a fare emergere il chiaro intento dei segnalanti di porre rimedio a una situazione violativa del “valore pubblico” dell’azione amministrativa, allo scopo di recuperare la finalità d’interesse pubblico che ne è alla base e di garantire l’integrità e il buon andamento della P.A.

Tanto, in particolare, si evince già dal contenuto della contestazione scritta dell’addebito, trasmessa al ricorrente il 5.9.2024, ove venivano a quest’ultimo espressamente contestate le seguenti condotte:

“1. Comportamenti inappropriati nei confronti di personale di sesso femminile della sede […];

2. Richieste a dipendenti della sede di occuparsi di mansioni non strettamente attinenti al rapporto di lavoro, quali ricerca opportunità abitative a fini personali, aspetti relativi al proprio contratto di affitto, pagamento delle proprie bollette, anche al di fuori dell’orario di lavoro;

3. Autorizzazioni di missioni/prolungamento di missioni all’esperto salute dell’Ecuador non giustificate da ragioni di servizio con conseguente danno economico a carico della sede;

4. Attribuzione di ingiustificati carichi di lavoro estranei alle ordinarie mansioni per finalità vessatorie”.

Si tratta, dunque, di profili che, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, assumono indubbiamente una dimensione non circoscritta all’ambito di interesse personale dei segnalanti, ma estesa alla tutela del più ampio interesse pubblico.

Siffatti profili, in altri termini, considerata la loro potenziale rilevanza anche penale e amministrativo-contabile, pur promanando dai fatti segnalati, costituivano oggetto di ulteriori e distinti accertamenti, condotti dall’ufficio dei procedimenti disciplinari anche mediante l’acquisizione, in fase ispettiva, di documenti e di testimonianze, ivi comprese quelle delle persone indicate dai segnalanti come informate sui fatti.

7.4. Risulta pertanto priva di fondamento la prospettazione del ricorrente circa la sussumibilità della fattispecie nell’ambito dell’ordinario diritto di accesso di cui alla l. 241/90, essendo applicabile la disciplina speciale di cui all’art 12 d.lgs. 24/23. Il predetto decreto pone una regola di carattere generale con riferimento alla segnalazione. La disposizione speciale di cui all’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 24/2023, stabilisce in particolare che “ la segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33” . La disposizione indicata incontrovertibilmente sottrae la segnalazione all’applicazione dell’accesso di cui alle richiamate norme. Per gli altri atti istruttori, ritiene il Collegio che la disciplina speciale, dettata dal comma 5 dell’art. 12 detti una particolare disciplina in materia di accesso prevalente su quella di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, imponendo all’amministrazione, in virtù del diverso parametro di legalità nella valutazione delle istanze di accesso, misure di bilanciamento tra l’interesse difensivo del destinatario della segnalazione e l’interesse alla riservatezza del dichiarante-segnalante, da tutelarsi anche tramite oscuramento parziale degli atti, come sarà meglio esplicato nei successivi punti.

7.5. Il motivo deve pertanto essere respinto.

8. Con riferimento al secondo motivo di ricorso, esso è parimenti infondato.

8.1. Il ricorrente denuncia, nella ipotesi in cui sia applicabile la disciplina del decreto D.Lgs. n. 24/2023, la violazione di legge con riferimento alla disciplina di cui all’art. 12 riguardante la tutela dell’anonimato del c.d. whistleblower.

Ritiene il ricorrente che siano insussistenti gli “elementi ulteriori” rispetto alle segnalazioni, idonei a consentire il mantenimento dell’anonimato del segnalante e che pertanto debba essere osteso il nominativo del dichiarante e tutti gli atti dai quali esso sia desumibile. Ritiene, inoltre, che vi sia un consenso implicito del segnalante alla rivelazione della propria identità e che il segreto sull’identità del segnalante venga meno con la conclusione del procedimento disciplinare.

8.2. Giova ribadire, con riferimento alla segnalazione, che l’art. 12 al comma 5 già sopra richiamato pone un divieto di carattere assoluto di accedere a tale segnalazione e tale divieto non ha limitazioni connesse allo stato del procedimento o ad altre circostanze di fatto. La disposizione normativa è, quindi, chiara nell’escludere la possibilità di accedere alla segnalazione e non consente neppure di attuare modalità di accesso che preservino l’identità del segnalante consentendo alla parte interessata di acquisire copia del documento pur con parziale oscuramento di alcune sue parti.

8.3. Con riferimento agli altri atti istruttori, nell’ambito specifico del procedimento disciplinare, il decreto in questione stabilisce al comma 5 che “ Nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identità della persona segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità della persona segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza del consenso espresso della persona segnalante alla rivelazione della propria identità”.

8.4. In relazione agli atti oggetto di istanza di accesso occorre evidenziare come la disposizione di cui all’art. 12, comma 5, del D.Lgs. n. 24/2023 non sia riferita esclusivamente alla segnalazione, ma a tutti gli atti dai quali sia desumibile l’identità del dichiarante il cui anonimato deve essere garantito in assenza del suo consenso. Rispetto a tali atti istruttori, a fronte dell’interesse del ricorrente a difendersi dal provvedimento disciplinare, non è asseribile la sussistenza di un divieto assoluto di accesso come per la segnalazione, dovendosi, piuttosto, bilanciare le esigenze di difesa del destinatario del provvedimento disciplinare con quelle di tutela del c.d. whistleblower da azioni ritorsive di cui all’art. 17 del D.Lgs. n. 24/2023, anche successivamente alla conclusione del procedimento.

8.5. In raffronto a tale paradigma normativo, non risulta integrata la violazione di legge e la sproporzione prospettata dal ricorrente.

Nella specie, ai fini limitati del presente giudizio di accesso, e fatte salve le valutazioni relative al giudizio di legittimità sul provvedimento disciplinare, che esulano dal presente giudizio, deve osservarsi che sussistono elementi ulteriori rispetto alla mera segnalazione, costituiti dalle dichiarazioni degli altri dipendenti sottoposti ad audizione, cui, per l’appunto, il ricorrente chiede di avere accesso pieno, senza omissis. In particolare, dall’esame degli atti del procedimento si rileva che l’U.P.D. procedeva a rendere noti i fatti oggetto di segnalazione e accertamento, attraverso la trasmissione del provvedimento di contestazione dell’addebito e delle segnalazioni pervenute (cfr. all. 3 della produzione della parte resistente), prima, nonché dei verbali di acquisizione di tutte le dichiarazioni testimoniali (cfr. all. 2 della produzione di parte resistente), poi, oscurando soltanto i nominativi e quei dettagli che avrebbero potuto fare emergere l’identità dei segnalanti.

L’amministrazione, quindi, non ha ritenuto l’accesso ex se precluso, operando piuttosto un bilanciamento tra gli interessi involti. Preso atto della sussistenza dell’interesse dell’istante, soggetto a sanzione disciplinare, ad accedere al verbale contenente l’audizione della segnalante nonché ai verbali delle audizioni delle persone informate sui fatti, l’amministrazione ha effettuato correttamente un bilanciamento dei contrapposti interessi.

In ragione di quanto esposto, ha correttamente agito l’amministrazione selezionando gli atti ostensibili e provvedendo all’omissis delle parti dalle quali era desumibile l’identità del segnalante, in maniera non manifestamente irragionevole ed in ossequio al principio di proporzionalità, limitandosi ad oscurare le parti dei verbali dalle quali emerge incontrovertibilmente l’identità del segnalante, in assenza del suo consenso all’ostensione.

8.6. A tale ultimo proposito, si deve infine osservare che non risulta agli atti alcun atto di assenso del segnalante alla ostensione della propria identità, e il consenso non può essere desunto dal mero fatto della segnalazione, altrimenti verrebbe vanificata la ratio dell’istituto, venendo sistematicamente meno l’anonimato, pertanto la censura è infondata anche relativamente a tale deduzione.

8.7. Restano impregiudicate le valutazioni -proprie del giudizio sulla legittimità del provvedimento disciplinare- in merito alla utilizzabilità degli atti istruttori e delle dichiarazioni ai fini disciplinari e della sufficienza degli elementi posti a base del provvedimento predetto.

8.8. In ragione di quanto esposto anche il secondo motivo di ricorso è infondato ed il ricorso, complessivamente, deve essere respinto.

9. Le spese del giudizio possono essere compensate in ragione peculiarità della questione trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Roberto Maria Giordano, Referendario

Danilo Carrozzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Danilo Carrozzo	Francesco Arzillo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.