Pubblicato il 29/07/2025

N. 06722/2025REG.PROV.COLL.

N. 01309/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1309 del 2024, proposto dalle società Ai Mori s.n.c. di RA NI & C. e Ciao International s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Pier Vettor Grimani e Giancarlo Tonetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Venezia, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaella Di Graci, Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via di Monte Fiore n. 22, presso lo studio dell'avvocato Stefano Gattamelata;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Veneto, Sez. II, 4 luglio 2023, n. 981, pronunciata:

I. sul ricorso iscritto al n. R.G. 491/2022, proposto per l'annullamento dei provvedimenti del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833, con i quali il Comune di Venezia ha inibito l'esecuzione degli interventi edilizi segnalati con le SCIA dell'8 gennaio 2021, presentate per modifiche interne a due appartamenti dell'edificio sito in Venezia Castello n. 4519;

II. sul ricorso iscritto al n. R.G. 797/2022, proposto per l'annullamento del provvedimento del 16 marzo 2022, prot. n. 119234, con il quale il Comune di Venezia ha ordinato di non eseguire i lavori di cui alla SCIA del 18 febbraio 2022, presentata per opere interne a un terzo appartamento dello stabile di Venezia Castello n. 4519.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Martina Arrivi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 2 febbraio 2024 e depositato il 16 febbraio 2024, le società Ai Mori s.n.c. di RA NI & C. e Ciao International s.r.l. hanno appellato la sentenza del T.A.R. Veneto n. 981 del 4 luglio 2023 (non notificata), con la quale sono stati decisi due ricorsi promossi in primo grado avverso dei provvedimenti, adottati dal Comune di Venezia, di inibizione di lavori di ristrutturazione oggetto di SCIA (segnalazione certificata di inizio attività).

2. I fatti di causa possono essere riassunti come segue.

2.1. La società Ai Mori s.n.c. di RA NI & C. è proprietaria di un edificio preottocentesco in Venezia Castello n. 4519, che era composto da tre appartamenti (uno al piano primo, uno al piano secondo e uno ai piani terzo, quarto e sottotetto), locati alla società Ciao International s.r.l.

2.2. L'8 gennaio 2021, la Ciao International s.r.l., con l'autorizzazione della proprietaria, ha presentato due SCIA per la realizzazione di lavori interni all'appartamento al secondo piano e a quello ai piani terzo, quarto e sottotetto, comprensivi dell'aumento del numero di bagni (da uno a quattro bagni in un'unità e da due a sei bagni nell'altra unità).

2.3. Con provvedimenti dell'1 febbraio 2021, prot. nn. 54561 e 54425, adottati ex art. 19, co. 3, l. 241/1990, il Comune di Venezia ha inibito i lavori avviati sulla base delle SCIA, adducendo la contrarietà degli interventi all'art. 5, lett. d), delle norme tecniche di attuazione (NTA) del piano regolatore generale (PRG) della Città antica di Venezia.

2.4. Su ricorso delle due società, il T.A.R. Veneto, con sentenza n. 614 dell'11 maggio 2021, ha annullato i provvedimenti per difetto di motivazione.

2.5. I lavori sono stati, quindi, realizzati.

2.6. Con due ulteriori provvedimenti del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833, il Comune di Venezia ha riesercitato il potere inibitorio, questa volta in sede di autotutela ex art. 19, co. 4, l. 241/1990, specificando le motivazioni della difformità urbanistica delle opere e indicando l'interesse pubblico alla loro rimozione.

Il Comune ha addotto il contrasto degli interventi con l'art. 5, lett. b) e d), delle NTA del PRG della Città antica di Venezia, il quale, nelle « unità edilizie di base residenziali preottocentesche » (come quelle per cui è causa), consente:

b) « il consolidamento, ovvero la sostituzione integrale o parziale per quanto non recuperabili, ovvero ancora la ricostruzione per quanto distrutti, ma comunque senza modificazione della posizione o della quota, nonché con materiali tradizionali, uguali o tecnicamente equivalenti a quelli preesistenti, e con strutture aventi gli stessi requisiti di quelle preesistenti, dei seguenti elementi strutturali: murature portanti sia interne che esterne; solai e volte; tetto, con ripristino del manto di copertura originale e caratteristico; scale, nel rispetto di quanto disposto alla precedente lettera a4 »;

d) « l'inserimento degli impianti tecnologici ed igienico-sanitari essenziali, nei termini espressamente previsti, e nel rispetto di ogni altra prescrizione delle presenti norme ».

Quanto all'art. 5, lett. b), nei provvedimenti viene contestata « la realizzazione di canalizzazioni per l'inserimento di nuove tubazioni di reti impiantistiche che andranno ad interessare in modo significativo il solaio nella sua caratteristica costruttiva originaria, e senza che questo sia stato minimamente rappresentato negli elaborati grafici depositati con la SCIA in data 8.01.21, per le puntuali valutazioni dell'ufficio rispetto alla prescritta osservanza delle quote e delle altezze interne originarie. Lo schema "tipo" trasmesso con le osservazioni, non rappresenta la reale situazione (che si ribadisce non risulta mai rappresentato nella documentazione depositata a far data dal 8.01.21), riproduce una situazione teorica ». Quanto all'art. 5, lett. d), si osserva che « la norma consente l'inserimento degli impianti tecnologici ed igienico sanitari essenziali nel rispetto di ogni altra prescrizione normativa e tale da non alterare le strutture e i solai nonché l'impianto distributivo; Il riferimento alla prescrizione di non alterare le strutture e i solai non riguarda solamente la posizione o la quota, ma anche le caratteristiche costruttive con il mantenimento dei materiali tradizionali, uguali o tecnicamente equivalenti a quelli preesistenti ».

L'interesse pubblico all'inibizione dei lavori è stato rinvenuto nella « indisponibile esigenza di garantire il corretto uso del territorio e di mantenere e salvaguardare il patrimonio edilizio della Città Antica ».

2.7. Le società Ai Mori s.n.c. di RA NI & C. e Ciao International s.r.l. sono insorte avverso le note del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833, con ricorso iscritto al T.A.R. Veneto al n. R.G. 491/2022.

2.8. Nel frattempo, il 18 febbraio 2022, la società Ciao International s.r.l. ha presentato una ulteriore SCIA per analoghi lavori presso l'appartamento al primo piano del medesimo edificio in Venezia Castello n. 4519 (con previsione di incremento da uno a tre bagni).

2.9. Con provvedimento del 16 marzo 2022, prot. n. 119234, adottato ex art. 19, co. 3, l. 241/1990, il Comune di Venezia ha contestato i medesimi profili di irregolarità urbanistica degli altri interventi e ha intimato alla società di conformare le opere alla normativa tecnica, pena l'inibizione dei lavori.

2.10. Il provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.A.R. Veneto, con ricorso iscritto al n. R.G. 797/2022.

2.11. Nelle more dei giudizi di primo grado:

- l'8 aprile 2022, il Comune di Venezia ha eseguito un sopralluogo nell'edificio, constatando la presenza di talune opere non segnalate o, comunque, eseguite in difformità dalle SCIA presentate, per le quali ha avviato un procedimento sanzionatorio nei confronti delle due società;

- con atto del 7 giugno 2022, prot n. 249209, il Comune ha attestato l'inottemperanza delle società all'ordine conformativo del 16 marzo 2022, prot. n. 119234 e le ha diffidate dall'eseguire i lavori nell'appartamento al primo piano, oggetto della terza SCIA;

- il 29 dicembre 2022 si è tenuto un sopralluogo nel fabbricato, ad opera della Guardia di finanza e della Polizia locale, le quali hanno rilevato che l'edificio era stato trasformato in un hotel e, precisamente, nella dependance dell'Hotel Lux di Venezia Castello n. 4541, dotata di quindici camere da letto con altrettanti bagni, ricavati dai lavori di ristrutturazione eseguiti, in parte, in base alle SCIA e, in parte, in difformità dalle stesse;

- il 1° febbraio 2023 è stato espletato un ulteriore sopralluogo da parte del Comune di Venezia, all'esito del quale si è constatato che, attraverso l'insieme degli interventi edilizi realizzati, gli appartamenti dell'edificio erano stati suddivisi e trasformati in singole camere con bagni, onde trasformare l'immobile, originariamente a uso residenziale, in una struttura ricettiva.

3. Con la sentenza appellata, il T.A.R., previa riunione dei due processi connessi, ha respinto il ricorso iscritto al n. R.G. 491/2022 e ha dichiarato improcedibile il ricorso di cui al n. R.G. 797/2022.

3.1. Rispetto al primo gravame (rivolto alle note del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833, di inibizione dei lavori segnalati con le prime due SCIA, eseguite negli appartamenti al piano secondo e ai piani terzo, quarto e sottotetto), il giudice ha ritenuto che i provvedimenti inibitori adottati dal Comune di Venezia ex art. 19, co. 4, l. 241/1990 fossero legittimi, visto che le opere avevano determinato uno stravolgimento della struttura preottocettesca delle unità residenziali e che ciò integrasse una violazione dell'art. 5 delle NTA del PRG. La sentenza così si esprime: « L'illegittimità degli interventi edilizi realizzati dalle ricorrenti è confermata per tabulas dagli esiti del sopralluogo congiunto effettuato in data 29.12.2022 dalla Guardia di Finanza e dalla Polizia Locale, che ha evidenziato come nel Palazzo ad uso residenziale, interessato dagli interventi edilizi per cui è causa, venisse di fatto gestita un'attività ricettiva alberghiera, nella fattispecie dependance dell'Hotel Lux, Castello 4541, con ben 15 camere doppie"..."Orbene, gli esiti dei menzionati sopralluoghi - nella misura in cui hanno accertato che i bagni progettati erano stati realizzati in realtà con opere che avevano interessato anche le strutture orizzontali, con rialzo della pavimentazione e conseguente mutamento delle altezze interne originarie e che erano stati realizzati ulteriori servizi igienici ricavati dai locali che da progetto erano destinati a soggiorno e/o spazi accessori – confermano i rilievi formulati dal Comune in sede di " autotutela", rendendo palese ( res ipsa loquitur) lo stravolgimento dell'impianto distributivo delle unità abitative preottocentesce, abusivamente trasformate dalle ricorrenti, di SCIA in SCIA, in attività ricettiva alberghiera, ovvero dependance Hotel Lux ».

Il T.A.R. ha anche ritenuto sufficiente la motivazione relativa all'interesse pubblico perseguito in sede di autotutela ex art. 19, co. 4, l. 241/1990: « L'interesse pubblico alla rimozione degli effetti delle SCIA, prevalente sull'affidamento del privato, è stato correttamente individuato dal Comune nella "indisponibile esigenza di garantire il corretto uso del territorio e di mantenere e salvaguardare il patrimonio edilizio della Città Antica". La motivazione dei provvedimenti impugnati è sufficiente, tenuto conto che, secondo condivisibile giurisprudenza, l'onere motivazionale comunque gravante sull'amministrazione nel caso di annullamento in autotutela del titolo edilizio in precedenza adottato può essere, in qualche misura, attenuato in ragione della rilevanza degli interessi pubblici tutelati, in particolare di quelli sottesi alla disciplina in materia edilizia e alla prevalenza che deve essere riconosciuta ai valori che essa mira a tutelare (Cons. Stato, A.P., 17 ottobre 2017 n. 8; Cons. Stato, Sez VI, sentenza n. 1148/2021). Nel caso di specie è indiscussa la rilevanza degli interessi tutelati come il centro storico di Venezia e il suo patrimonio costituito dalle costruzioni che sebbene non vincolate, come quella in esame, sono tuttavia tipologiche e soggette a determinate prescrizioni a livello urbanistico – edilizio ai sensi della VPRG per la Città Antica e che rispondono ad obiettivi di tutela del territorio e dell'ambiente urbano ».

3.2. Il secondo gravame (R.G. 797/2022) è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il T.A.R. ha ritenuto che provvedimento impugnato (ossia la nota del 16 marzo 2022, prot. n. 119234, adottata rispetto alla terza SCIA, relativa ai lavori nell'appartamento al primo piano) dovesse intendersi superato dal successivo atto di diffida dall'inizio dei lavori, adottato dal Comune di Venezia il 7 giugno 2022, prot n. 249209, e rimasto inoppugnato.

4. Le società hanno appellato la sentenza per tre motivi di diritto.

I) « Violazione degli artt. 29 e 88 cpa. Omessa o errata valutazione della censura concernente la violazione dell'art. 5 delle NTA della Variante al PRG per la Città Antica del Comune di Venezia, l'eccesso di potere per travisa-mento dei fatti, l'eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, l'eccesso di potere per genericità e difetto di motivazione e la violazione del principio di tutela dell'affidamento ». Con il primo motivo, le appellanti deducono che, nel respingere il ricorso di cui al n. R.G. 491/2022, il T.A.R. si sia sostituito all'amministrazione comunale, individuando un profilo di illegittimità degli interventi edilizi (lo stravolgimento dell'edificio con modifica della destinazione d'uso da residenziale a ricettiva), mai menzionato nei provvedimenti impugnati. A tal fine, il giudice di primo grado avrebbe valorizzato elementi sopravvenuti, come gli esiti dei sopralluoghi successivi ai provvedimenti avversati, nonché la difformità delle opere rispetto alle SCIA, non considerate dal Comune ai fini dell'inibizione dei lavori. Le appellanti escludono, poi, che le opere oggetto di segnalazione contrastino con le norme urbanistiche richiamate nei provvedimenti: quanto all'art. 5, lett. b), esso vieterebbe la modificazione della quota dei solai, non anche della pavimentazione, e, nel caso in esame, le canalizzazioni strumentali al passaggio delle tubazioni dei nuovi bagni sarebbero state posizionate sopra i solai, innalzando soltanto la pavimentazione; quanto all'art. 5, lett. d), i provvedimenti non spiegherebbero perché i bagni aggiuntivi non potessero considerarsi essenziali, fermo restando che il concetto di essenzialità non potrebbe dipendere dal numero complessivo di bagni, non essendo consentito fissare un contingente massimo di servizi igienici inseribili negli appartamenti.

II) « Violazione dell'art. 88 cpa. Omessa o errata valutazione delle censure con-cernenti la violazione dell'art. 21 nonies L. 7.8.90 n. 241, l'eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, l'eccesso di potere per carenza di presupposti, l'eccesso di potere per difetto di accertamento e di motivazione e la violazione del principio di tutela dell'affidamento e di ragionevolezza nell'azione amministrativa ». Con questo motivo, vengono contestati i presupposti specifici dell'intervento in autotutela dell'amministrazione, ex art. 19, co. 4, l. 241/1990, sulle prime due SCIA presentate dalle società. Nel rigettare il ricorso iscritto al n. R.G. 491/2022, il Tribunale non avrebbe considerato:

- che il Comune fosse decaduto dal potere di sollevare nuovi profili di difformità urbanistica delle opere, perché avrebbe dovuto esternare tutte le criticità nei primi provvedimenti (note dell'1 febbraio 2021, prot. nn. 54561 e 54425), adottati ex art. 19, co. 3, l. 241/1990 e annullati dal T.A.R. con la sentenza n. 614 dell'11 maggio 2021;

- che il Comune avrebbe dovuto considerare, conformemente a quanto prescritto dall'art. 21- nonies l. 241/1990 (richiamato dall'art. 19, co. 4, l. 241/1990), il legittimo affidamento scaturente dal fatto che i lavori erano stati frattanto iniziati e conclusi, tenuto anche conto che i nuovi provvedimenti (le note del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833) sono intervenuti a pochi giorni dalla scadenza del termine ultimo per l'autotutela, fissato dall'art. 21- nonies l. 241/1990, pari a dodici mesi dalle SCIA, presentate l'8 gennaio 2021;

- che, sempre in ossequio all'art. 21- nonies l. 241/1990 (richiamato, in materia di SCIA, dall'art. 19, co. 4, l. 241/1990), il Comune avrebbe dovuto specificare le ragioni di interesse pubblico sottese al suo intervento in autotutela, visto che il riferimento, effettuato nei provvedimenti, all'esigenza di garantire il corretto uso del territorio e di mantenere e salvaguardare il patrimonio edilizio della città antica non sarebbe altro che l'enunciazione tautologica della funzione amministrativa di vigilanza urbanistico-edilizia facente capo all'ente comunale.

III) « Violazione dell'art. 100 cpc ». Con l'ultimo motivo di ricorso, le appellanti criticano la declaratoria di improcedibilità del ricorso iscritto al n. R.G. 797/2022. A loro avviso e contrariamente a quanto affermato dal T.A.R., la diffida prot. n. 249209 del 7 giugno 2022 non avrebbe dovuto essere impugnata, poiché meramente confermativa dell'atto avversato con il ricorso (la nota del 16 marzo 2022, prot. n. 119234), il quale già conteneva – oltre all'ordine di conformare l'attività edilizia ai rilievi critici del Comune – la diffida dall'esecuzione dei lavori segnalati. Il giudice avrebbe quindi dovuto analizzare le censure mosse al provvedimento, analoghe a quelle già esposte.

5. Si è costituito, per resistere all'appello, il Comune di Venezia, che ha così argomentato circa l'infondatezza delle doglianze avversarie:

- rispetto al primo motivo, il T.A.R. avrebbe colto il principale profilo di contrasto – evidenziato già nei provvedimenti inibitori dei lavori di cui alle note del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833 e ribadito nella nota del 16 marzo 2022, prot. n. 119234 – tra lo stravolgimento dell'immobile, posto in essere dalle società appellanti attraverso un artato frazionamento della segnalazione degli interventi, e l'art. 5, lett. b) e d), delle NTA del PRG, che permette solo limitati interventi sulle residenze preottocentesche, in ottica comunque conservativa dei relativi elementi strutturali e tipologici; inoltre, le società, pur sollecitate in sede procedimentale, non avevano dimostrato che l'inserimento delle canalizzazioni avesse inciso solo sulla pavimentazione e non anche sui solai; infine, il sopralluogo dell'8 aprile 2022 avrebbe permesso di comprovare che vi fosse stato un rialzo dei solai;

- rispetto al secondo motivo di appello, la sentenza n. 614 dell'11 maggio 2021 (con la quale il T.A.R. Veneto aveva annullato i primi due provvedimenti inibitori dell'1 febbraio 2021, prot. 54561 e 54425) avrebbe lasciato ampio margine all'amministrazione nel rideterminarsi sulla legittimità dei lavori, perciò questa non sarebbe decaduta dalla potestà di individuare altre ragioni di contrasto tra gli interventi e la normativa urbanistica; inoltre, quanto agli specifici presupposti dell'autotutela ex art. 21- nonies l. 241/1990 (richiamato dall'art. 19, co. 4, l. 241/1990), non sussisterebbe alcun legittimo affidamento da salvaguardare in capo alle ricorrenti, che erano invece in malafede, e ciò giustificherebbe anche un'attenuazione dell'onere motivazionale della decisione amministrativa;

- con riferimento al terzo motivo, la diffida prot. n. 249209 del 7 giugno 2022 non sarebbe meramente confermativa della nota prot. n. 119234 del 16 marzo 2022 (impugnata con il ricorso di cui al n. R.G. 797/2022), perché sarebbe il frutto di un'ulteriore istruttoria e della constatazione della mancata ottemperanza all'ordine conformativo del 16 marzo 2022.

6. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 10 luglio 2025.

DIRITTO

7. Il giudizio verte sulla legittimità del potere di inibizione di interventi edilizi oggetto di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), esercitato dal Comune di Venezia sia ai sensi dell'art. 19, co. 4, l. 241/1990, dunque in via di autotutela, rispetto alle prime due SCIA presentate dalle società appellanti l'8 gennaio 2021 (note del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833), sia ai sensi dell'art. 19, co. 3, l. 241/1990, rispetto alla terza SCIA del 18 febbraio 2022 (nota del 16 marzo 2022, n. 119234).

8. L'appello è infondato.

9. Il primo motivo, con il quale le società appellanti deducono, in sostanza, l'assenza di difformità tra le opere oggetto di segnalazione e le norme urbanistiche richiamate dal Comune di Venezia nei provvedimenti inibitori dei lavori (art. 5, lett. b e d, delle NTA del PRG della Città antica), va disatteso sulla scorta delle seguenti considerazioni.

9.1. L'art. 5 delle NTA del PRG della Città antica di Venezia detta delle prescrizioni volte a salvaguardare la struttura e l'autenticità delle residenze preottocentesche del centro cittadino, tra le quali rientra anche l'edificio di Venezia Castello n. 4519, ove sono stati compiuti i lavori oggetto di controversia.

L'art. 5, lett. b), prevede che nelle « unità edilizie di base residenziali preottocentesche » è possibile « il consolidamento, ovvero la sostituzione integrale o parziale per quanto non recuperabili, ovvero ancora la ricostruzione per quanto distrutti, ma comunque senza modificazione della posizione o della quota, nonché con materiali tradizionali, uguali o tecnicamente equivalenti a quelli preesistenti, e con strutture aventi gli stessi requisiti di quelle preesistenti, dei seguenti elementi strutturali: murature portanti sia interne che esterne; solai e volte; tetto, con ripristino del manto di copertura originale e caratteristico; scale, nel rispetto di quanto disposto alla precedente lettera a4 ». La disposizione autorizza la realizzazione soltanto di talune opere in detti edifici, ossia il "consolidamento" oppure la "sostituzione" di parti non recuperabili o, ancora, la "ricostruzione" degli elementi distrutti; la medesima disposizione, inoltre, precisa che siffatti lavori devono essere eseguiti con materiali tradizionali, uguali o tecnicamente equivalenti e con strutture aventi gli stessi requisiti di quelle preesistenti e, comunque, senza la modificazione della posizione o della quota degli elementi strutturali (murature portanti, tetti, scale, solai, volte). La ratio perseguita dalla norma appena analizzata è quella di conservare l'edificio preottocentesco, tanto dal punto di vista della sua tenuta strutturale, per evidenti esigenze di sicurezza, quanto sotto l'aspetto esteriore, onde mantenerne – per quanto possibile – la fisionomia originaria.

Nella medesima ottica va letto l'art. 5, lett. d), specificamente dedicato ai servizi igienici. La disposizione autorizza, sempre nelle « unità edilizie di base residenziali preottocentesche », la realizzazione di servizi igienici solo se essi siano "essenziali" e, comunque, nel rispetto di tutte le altre prescrizioni stabilite dall'art. 5, ivi inclusa quella dell'art. 5, lett. b), sopra riportata (letteralmente, è consentito « l'inserimento degli impianti tecnologici ed igienico-sanitari essenziali, nei termini espressamente previsti, e nel rispetto di ogni altra prescrizione delle presenti norme »). L'inserimento di nuovi bagni in un appartamento preottocentesco, dunque, deve pur sempre osservare il canone generale della conservazione strutturale e tipologica dell'unità immobiliare. La differenza dell'art. 5, lett. d), rispetto alla precedente lett. b) si apprezza sotto il seguente aspetto: l'inserzione di nuovi bagni non è, di per sé, un intervento di consolidamento, di sostituzione o di ricostruzione di parti rovinate, ovvero sia non rientra nel ristretto novero delle opere autorizzate dall'art. 5, lett. b); trattasi, al contrario, di un'innovazione, visto che, notoriamente, le residenze preottocentesche erano prive di servizi igienici interni; ebbene, ferma l'eseguibilità di tale tipologia di opere, l'ottica conservativa dell'autenticità e della staticità dell'edificio viene recuperata attraverso le tecniche costruttive (l'uso di materiali tradizionali e l'inalterabilità delle posizioni e delle altezze degli elementi strutturali), nonché mediante il canone della "essenzialità", da intendere come moderazione dell'intervento rispetto alla consistenza complessiva dell'immobile.

9.2. Dall'esame sistematico delle disposizioni urbanistiche succitate discende, pianamente, che non è possibile intervenire su un edificio preottocentesco del centro di Venezia stravolgendolo, ossia modificandolo radicalmente nella sua conformazione interna e nella sua funzione.

9.3. Ciò è, invece, esattamente quanto è avvenuto nel caso in esame. I tre appartamenti dell'edificio di Venezia Castello n. 4519 sono stati tramutati in un hotel: mediante la redistribuzione interna dei vani e la creazione di nuovi servizi igienici, si sono realizzate, in luogo dell'originaria pianta dei singoli appartamenti, numerose camere con altrettanti bagni di servizio, attuando un vero e proprio aliud pro alio edilizio.

9.4. Il punto di attrito tra l'ottica conservativa degli interventi consentiti dall'art. 5 delle NTA del PRG della Città antica di Venezia e lo stravolgimento realizzato dalle società ricorrenti è ben evidenziato dal giudice di primo grado, nella sentenza appellata, ove si osserva che « l'elevato numero di servizi igienici e le altre opere (modifiche dei solai, delle altezze interne, della pavimentazione, etc.) realizzate all'interno dei tre appartamenti, dislocati al piano secondo, terzo, quarto e sottotetto, dell'unità immobiliare tipologica classificata "D" ovvero "Unità di base residenziale preottocentesca originaria a Blocco", […] contrastano con le norme urbanistiche richiamate dalla P.A. nei provvedimenti impugnati, avendo comportato uno stravolgimento della suddetta unità tipologica preottocentesca, con interventi non coerenti con i caratteri propri della categoria di appartenenza ». Il succitato profilo di contrasto tra norme urbanistiche e interventi segnalati si coglie anche nei provvedimenti amministrativi, nella parte in cui precisano che il riferimento, contenuto all'art. 5, lett. b) e richiamato all'art. 5, lett. b) « alla prescrizione di non alterare le strutture e i solai non riguarda solamente la posizione o la quota, ma anche le caratteristiche costruttive con il mantenimento dei materiali tradizionali, uguali o tecnicamente equivalenti a quelli preesistenti » (cfr. note del 3 gennaio 2022, prot. 1832 e 1833, relative alle prime due SCIA, e nota del 16 marzo 2022, prot. n. 119234, riguardante la terza SCIA). Ne consegue, ulteriormente, che – a differenza di quanto sostenuto nell'atto di appello – il giudice di primo grado non ha individuato, motu proprio , un profilo di irregolarità delle opere non rilevato dall'amministrazione, né si è sostituito ad essa.

9.5. Occorre, inoltre, puntualizzare che lo stravolgimento dell'edificio non è derivato – come, invece, sostenuto dalle società appellanti – dall'esecuzione di opere in difformità e in aggiunta da quelle indicate nelle SCIA, ma è stato attuato già attraverso i lavori oggetto delle originarie segnalazioni. Infatti, la redistribuzione degli spazi interni degli appartamenti, associata alla realizzazione di nuovi bagni per creare, in sostanza, un mero insieme di camere con servizi travalica gli interventi autorizzati dall'art. 5, lett. b) (consolidamento, sostituzione e ricostruzione di parti logorate), così come l'aggiunta di plurimi bagni (da uno a quattro nell'appartamento al secondo piano, da due a sei nell'unità ai piani terzo, quarto e sottotetto e da uno a tre nell'appartamento al primo piano) esonda dal parametro dell'essenzialità enunciato dall'art. 5, lett. d). L'ulteriore aggiunta di bagni non segnalati e le altre modifiche avvenute in corso d'opera al di fuori delle SCIA (come individuate nei verbali dei successivi sopralluoghi comunali dell'8 aprile 2022 e del 1° febbraio 2023, i quali hanno dato l'abbrivio a un distinto procedimento sanzionatorio per abusi edilizi) certamente aggravano la situazione; nondimeno, l' aliud pro alio è evincibile già dall'analisi complessiva dei lavori oggetto di SCIA e ciò è sufficiente a giustificare l'esercizio dei poteri inibitori di cui all'art. 19 l. 241/1990, in ragione della non conformità originaria delle opere segnalate all'autorità con le prescrizioni urbanistiche di riferimento.

9.6. Chiaramente, l'entità dell'intervento edilizio va apprezzata riguardando all'insieme dei lavori e non alle singole componenti parcellizzate, dunque tenendo in considerazione tutte le opere realizzate nei tre appartamenti, ancorché oggetto di tre separate SCIA, perché tutte funzionali all'unica finalità di stravolgere il fabbricato originario. Costituisce, infatti, principio acquisito che gli interventi edilizi non possono essere considerati in via atomistica, occorrendo invece recuperare una visione d'insieme che ne metta in risalto il collegamento funzionale e l'impatto complessivo sull'assetto urbanistico del territorio (Cons. Stato, Sez. VI, 12 settembre 2017, n. 4322; Id., Sez. II, 11 marzo 2024, n. 2321).

9.7. Quanto sopra evidenziato assorbe la questione – particolarmente valorizzata dalle società appellanti – se la realizzazione di nuovi servizi igienici abbia o meno determinato un incremento delle quote dei solai, alterando un elemento strutturale dell'edificio. Infatti, come esposto nei provvedimenti, l'art. 5, lett. d), delle NTA consente l'inserimento degli impianti igienico-sanitari purché sia tale da non alterare non solo « le strutture e i solai », ma anche « l'impianto distributivo », mentre, nel caso di specie, l'aggiunta dei bagni era funzionale proprio a modificare la distruzione interna dei vani dell'edificio; inoltre, come ugualmente osservato nei provvedimenti, « il riferimento alla prescrizione di non alterare le strutture e i solai non riguarda solamente la posizione o la quota, ma anche le caratteristiche costruttive con il mantenimento dei materiali tradizionali, uguali o tecnicamente equivalenti a quelli preesistenti ». Pertanto, l'aggiunta di un numero cospicuo di bagni onde modificare completamente la distribuzione interna del fabbricato e la sua destinazione d'uso contrasta, già di per sé, con l'art. 5, lett. d), delle NTA del PRG della Città antica di Venezia, a prescindere dall'incidenza dell'intervento sui solai.

9.8. Ad ogni modo, la conclusione a cui è giunto il Comune di Venezia circa l'avvenuto innalzamento delle quote dei solai resiste alle censure mosse dalle ricorrenti. Infatti, già a partire dalla comunicazione di avvio del procedimento di verifica dei lavori, l'amministrazione aveva anticipato che l'inserimento di bagni aggiuntivi avesse modificato i solai, al contempo rilevando l'insufficiente rappresentazione di tali opere negli elaborati grafici di progetto. Ebbene, nonostante tale segnalazione, le società hanno omesso di offrire alcun tipo di prova – che era nella loro piena disponibilità – del fatto che le canalizzazioni funzionali a ospitare le tubature dei bagni fossero collocate sopra i solai e innalzassero soltanto la pavimentazione. Pertanto, legittimamente, nei provvedimenti conclusivi, il Comune di Venezia ha stigmatizzato la mancanza di collaborazione da parte delle società segnalanti, concludendo che l'aggiunta di bagni « comporta la realizzazione di canalizzazioni per l'inserimento di nuove tubazioni di reti impiantistiche che andranno ad interessare in modo significativo il solaio nella sua caratteristica costruttiva originaria, e senza che questo sia stato minimamente rappresentato negli elaborati grafici depositati con la SCIA in data 8.01.21, per le puntuali valutazioni dell'ufficio rispetto alla prescritta osservanza delle quote e delle altezze interne originarie. Lo schema "tipo" trasmesso con le osservazioni, non rappresenta la reale situazione (che si ribadisce non risulta mai rappresentato nella documentazione depositata a far data dal 8.01.21), riproduce una situazione teorica ». Si noti che neppure in giudizio le società hanno offerto elementi idonei a smentire la veridicità della conclusione raggiunta dall'amministrazione comunale, sebbene – come detto – la prova dell'inserzione delle canalizzazioni al di sopra (e non all'interno) dei solai fosse nella loro piena disponibilità.

10. La sentenza di primo grado va confermata anche rispetto alle doglianze contenute nel secondo motivo di appello.

10.1. In esso si contesta, in primo luogo, la ricorrenza dei presupposti per la cd. inibizione tardiva (o in autotutela) delle prime due SCIA presentate dalle società appellanti, a norma dell'art. 19, co. 4, l. 241/1990.

In linea generale, si ricorda che, ai sensi dell'art. 19 l. 241/1990, l'amministrazione è tenuta a eseguire i dovuti controlli sulle SCIA edilizie entro il termine perentorio di trenta giorni dalla loro presentazione (cfr. art. 19, co. 3 e 6- bis ), mentre, successivamente a tale scadenza, può esercitare i poteri conformativi e inibitori delle attività segnalate soltanto in presenza delle condizioni previste dall'art. 21- nonies l. 241/1990, relativo all'annullamento in autotutela dei provvedimenti illegittimi (cfr. art. 19, co. 4). Pertanto, nel caso di inibizione tardiva di un'attività oggetto di SCIA, non è sufficiente che essa sia difforme dal parametro normativo di riferimento, ma è necessario che sussistano specifiche ragioni di interesse pubblico, da contemperare con il legittimo affidamento riposto dal segnalante nella stabilizzazione degli effetti della SCIA, fermo il rispetto del termine ultimo di dodici mesi dalla segnalazione, a meno che questa non contenga dichiarazioni mendaci.

Nel caso di specie, le società appellanti si dolgono che il Comune di Venezia abbia mancato di enucleare l'interesse pubblico, ulteriore rispetto a quello al ripristino della legalità violata, sotteso all'esercizio del potere inibitorio e che non abbia effettuato il dovuto bilanciamento tra questo e il loro interesse al mantenimento delle opere, ormai portate a compimento.

10.2. La doglianza non coglie nel segno.

10.3. Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, al quale si è attenuto anche il giudice di primo grado, si assiste a un affievolimento del dovere motivazionale dell'atto di autotutela, in presenza di valori pubblici di carattere "autoevidente", rispetto ai quali è sufficiente il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, nonché laddove manchi una posizione di legittimo affidamento in capo al privato, venendo in tal caso meno l'esigenza di contemperamento dell'interesse di questi con il concomitante interesse pubblico (Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 8; Id, Sez. IV, 10 maggio 2018, n. 2799; Id., Sez. VII, 2 novembre 2023, n. 9412).

10.4. Ebbene, nel caso di specie ricorrono entrambe le ragioni di attenuazione del dovere motivazionale.

In primo luogo, viene ad evidenza il preminente interesse pubblico a preservare gli edifici antichi da opere che possano comprometterne la tenuta statica o che, comunque, possano alterare il valore culturale insito negli stessi. Deve, dunque, ritenersi sufficiente il richiamo, effettuato nelle note del 3 gennaio 2022, prot. nn. 1832 e 1833, alla « indisponibile esigenza di garantire il corretto uso del territorio e di mantenere e salvaguardare il patrimonio edilizio della Città Antica ».

In secondo luogo, non è ravvisabile alcuna posizione di legittimo affidamento in capo alle società appellanti, essendo, al contrario, ben percepibile l'intento elusivo perseguito da queste mediante la segnalazione, tra l'altro frazionata in tre SCIA, di mere opere di redistribuzione di spazi interni e di aggiunta di servizi igienici negli appartamenti, al fine di realizzare un sottaciuto stravolgimento dell'assetto strutturale e funzionale dell'intero fabbricato, tramutandolo da un edificio residenziale in una struttura ricettiva.

10.5. Non coglie nel segno neppure l'ulteriore doglianza contenuta nel secondo motivo di appello, secondo la quale il Comune di Venezia sarebbe decaduto dalla possibilità di rilevare profili di difformità urbanistica delle opere diversi da quelli segnalati in precedenza.

10.6. Le note prot. nn. 1832 e 1833 del 3 gennaio 2022, emesse ai sensi dell'art. 19, co. 4, l. 241/1990, fanno seguito all'annullamento giurisdizionale, ad opera della sentenza del T.A.R. Veneto n. 614 dell'11 maggio 2021, di analoghi provvedimenti inibitori delle opere segnalate, adottati l'1 febbraio 2021 (note prot. nn. 54561 e 54425). Tuttavia, tale circostanza non è idonea a determinare una qualche decadenza dell'amministrazione dal potere di rilevare ulteriori profili di criticità degli interventi edilizi, poiché, come correttamente evidenziato nelle stesse note del 3 gennaio 2022, « l'annullamento giurisdizionale del provvedimento conformativo per difetto motivazionale non preclude all'Amministrazione di svolgere una nuova valutazione in merito alla sussistenza dei presupposti e requisiti richiesti per assentire la SCIA presentata in data 8.1.21 ». Infatti, nessuna preclusione alla riedizione del potere si ricava dal tessuto normativo, se non il divieto di replicare il vizio censurato dal giudice amministrativo. Il fatto che, nel caso di specie, la seconda tranche di provvedimenti inibitori sia stata emessa secondo i crismi dell'autotutela, in esercizio dell'art. 19, co. 4, l. 241/1990, non muta le conclusioni: quello di cui all'art. 19, co. 4, l. 241/1990 è il medesimo potere conformativo o inibitorio contemplato dall'art. 19, co. 3, l. 241/1990, distinguendosi da quest'ultimo soltanto per la maggiore rigidità dei presupposti applicativi.

10.7. Ad ogni modo, non pare che le note del 3 gennaio 2022 si differenzino rispetto alle note dell'1 febbraio 2021 quanto alle irregolarità riscontrate nelle SCIA: i primi provvedimenti, infatti, poggiavano sul rilievo dell'incompatibilità tra le opere e la previsione dell'art. 5, lett. d), delle NTA del PRG, ma non esplicitavano i punti di contrasto con tale norma urbanistica; i nuovi provvedimenti, correggendo il vizio di difetto di motivazione censurato dal giudice amministrativo, menzionano sia la normativa violata sia le ragioni della contestata violazione; essi citano anche l'art. 5, lett. b), delle NTA, ma si tratta di un'aggiunta formale, poiché – come visto – l'art. 5, lett. d), nell'imporre il rispetto di tutte le prescrizioni urbanistiche contemplate nell'art. 5, implicitamente richiama anche la lett. b).

11. Il terzo motivo di appello, con il quale si censura la declaratoria di improcedibilità dell'impugnazione del provvedimento del 16 marzo 2022, prot. n. 119234, relativo alla terza SCIA del 18 febbraio 2022, presentata per i lavori nell'appartamento al primo piano, è assorbito. Infatti, le censure sostanziali rivolte a siffatto provvedimento sono state già analizzate e disattese in sede di trattazione del primo motivo di appello.

12. Per tutte le ragioni suesposte, l'appello deve essere respinto.

13. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna le società appellanti, in solido, al pagamento, in favore del Comune di Venezia, delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 8.000 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO