Numero 00116/2025 e data 14/02/2025 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 11 febbraio 2025

OGGETTO:

Ministero dell'economia e delle finanze.

“Schema di decreto ministeriale recante “Regolamento concernente i termini e le modalità per la rimozione da parte del concessionario delle cause di revoca o di decadenza della concessione dei giochi pubblici a distanza e condizioni e limiti per il pagamento di un indennizzo al concessionario in caso di revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario”.

LA SEZIONE

Vista la nota protocollo n. 3522 del 27/01/2025 con la quale il Capo dell’Ufficio legislativo - Finanze del Ministero dell’economia e delle finanze ha richiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Daniele Cabras;

Premesso:

1.Alla nota del Ministero dell’economia e delle finanze – Ufficio legislativo - Finanze protocollo n. 3522 del 27/01/2025, recante la richiesta di parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto in oggetto sono allegati: a) relazione vistata dal Ministro che ne autorizza la trasmissione al Consiglio di Stato; b) schema di decreto del Ministro verificato dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; c) relazione illustrativa verificata dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; d) relazione tecnica verificata dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; e) Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) ritenuta “adeguata” dal Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione istituito presso il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri; f) Analisi tecnico-normativa (ATN); g) concerto del Ministro dell’interno, espresso con nota del Capo dell’Ufficio legislativo, d’ordine del Ministro.

2. Il decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 42, recante disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza, in prima parziale attuazione della delega prevista dall’articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111, prevede all’articolo 9, comma 3, che “Con regolamento, di concerto con il Ministro dell’interno per i profili concernenti l’ordine pubblico e la sicurezza, sono disciplinate le modalità con le quali, al ricorrere dei presupposto per la revoca della concessione ovvero per la decadenza dalla stessa, l’Agenzia può assegnare al concessionario un termine per rimuovere, nei limiti consentiti dalla convenzione relativa alla concessione, le cause che determinano la revoca ovvero la decadenza. Con lo stesso regolamento sono stabiliti, per il caso di revoca della concessione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse originario, nel rispetto dell’articolo 21 –quinquies della predetta legge n. 241 del 1990, condizioni e limiti per il pagamento di un indennizzo al concessionario proporzionato all’effettivo residuo onere di investimento fino alla data della revoca”.

In conformità al disposto dell’articolo 2, comma 1, lettera t), del citato decreto legislativo n. 42del 2024, lo schema di regolamento presenta i caratteri di “regolamento del Ministro dell’economia e delle finanze adottato, su proposta dell’Agenzia, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400”.

3. Il provvedimento si compone di 6 articoli.

L’articolo 1 (Cause di revoca e di decadenza dalla concessione), il comma 1 prevede che le convenzioni di concessione per la raccolta a distanza dei giochi pubblici, ovvero i successivi atti aggiuntivi, prevedano specifiche cause convenzionali di decadenza. I commi 2 e 3 disciplinano l’escussione delle polizze fideiussorie nei casi di revoca o di decadenza delle concessioni.

L’articolo 2 (Revoca della concessione), individua le cause di revoca della concessione in conformità al disposto dell’articolo 9, comma 3, del decreto legislativo n. 41 del 2024 cit. e disciplina il relativo procedimento.

L’articolo 3 (Indennizzo al concessionario per la revoca della concessione), disciplina la corresponsione al concessionario di un indennizzo pe la revoca della concessione nel caso in cui non si sia rivelato possibile procedere alla rimozione della causa di decadenza ai sensi dell’articolo 5.

Articolo 4 (Decadenza dalla concessione), prevede che le convenzioni di concessione o gli atti aggiuntivi indichino le cause e gli inadempimenti convenzionali che determinano l’adozione di un provvedimento di decadenza dalla concessione e disciplina il procedimento di decadenza.

Articolo 5 (Termini per la rimozione delle cause di decadenza o revoca), stabilisce che, prima di adottare un provvedimento di decadenza o revoca, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli conceda un termine al concessionario per la rimozione delle cause che determinano l’adozione del provvedimento.

Articolo 6 (Entrata in vigore), prevede che il regolamento entri in vigore decorsi quindici giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

Considerato:

1. Lo schema di regolamento in esame ha un oggetto limitato, puntualmente individuato e circoscritto dalla norma primaria che lo prevede.

In via preliminare si osserva come il concerto del Ministero dell'interno sia, formalmente, reso dal Capo dell’Ufficio legislativo, d’ordine del Ministro e, sostanzialmente, “secco” e inarticolato, non accompagnato da alcun tipo di commento e di valutazione. La Sezione ha più volte rimarcato (cfr, da ultimo, il parere 28 ottobre 2024, n. 1308, al quale integralmente sul punto si rinvia, e, tra gli altri, i pareri 15 ottobre 2024, n. 1282; 12 settembre 2024; n. 1216, 4 aprile 2024, n. 446) la giuridica inadeguatezza del ricorso alla formula dell’ordine, e la necessità che il Ministro, qualora non ritenga di provvedere in prima persona, verosimilmente in ragione della natura prevalentemente tecnica piuttosto che politica del concerto, ma “intenda conferire ad un organo di staff dotato di adeguate competenze normativamente predeterminate il relativo adempimento formale….è abilitato a far ricorso al diverso strumento della delega” e, più esattamente, alla “delega interorganica di firma”. La Sezione considera infatti il concerto “atto che rientra nella esclusiva attribuzione del Ministro, che ne assume interamente la responsabilità anzitutto politica che, per tal via, non può delegarne l’esercizio se non, appunto, nei limiti di una mera delega di firma”. Ad avviso della Sezione “Ne discende…il corollario per cui la resa del concerto con modalità delegate…dovrebbe escludere, in via di principio, la possibilità di un assenso secco, immotivato ed inarticolato”. Per la giurisprudenza della Sezione è solo il Ministro, “per l’ipotesi, da considerarsi in ogni caso quale caso limite e giustificato dal contesto, che ritenga di non avere, in concreto, osservazioni di sorta da formulare” a potere esprimere un concerto meramente formale”. La Sezione, in coerenza con l’orientamento ripetutamente manifestato a riguardo, invita pertanto l’Amministrazione ad acquisire il concerto del Ministro dell’interno nel rispetto della sua pregressa giurisprudenza testé richiamata, che attiene allo stesso perfezionamento di una fattispecie giuridicamente efficace di “concerto” (quale atto di livello politico legalmente “personale” del Ministro, nei sensi illustrati dalle richiamate prevedenti decisioni di questo Consiglio).

2. In linea generale il provvedimento si presta, in più punti, ad essere riformulato al fine di assicurare la coerenza e la chiarezza delle relative previsioni. Ciò non solo con riguardo alla costruzione del testo e alla formulazione di singole disposizioni ma anche con riferimento al contenuto sostanziale di alcuni articoli.

Si suggerisce innanzitutto di modificare il titolo dello schema di regolamento, eliminando le parole da “per sopravvenuti” sino alla fine del titolo. La rubrica degli articoli va redatta in caratteri minuscoli e posta tra parentesi.

Con riferimento alla formulazione dei singoli articoli si osserva in particolare quanto segue:

a) l’articolo 1 (Cause di revoca e di decadenza dalla concessione), risulta disciplinare, al comma 1, le sole cause di decadenza e ai commi 2 e 3 l’escussione delle polizze fideiussorie nei casi di decadenza e di revoca della concessione. Peraltro il comma 1 presenta un contenuto a analogo quello del comma 1 dell’articolo 4 (Cause di decadenza). Si suggerisce pertanto di sopprimere l’articolo e di introdurre un nuovo articolo (Escussione delle polizze fideiussorie) costituito esclusivamente dai predetti commi 2 e 3, da inserire dopo l’articolo 4 (Decadenza dalla concessione), rinumerando conseguentemente gli articoli;

b) all’articolo 1, comma 2, viene previsto di destinare l’importo derivante dall’escussione delle polizze fideiussorie al “ristoro del danno erariale” e degli “ulteriori danni eventualmente subiti dallo Stato”, fatto salvo “il recupero dell’eventuale maggior danno subito dallo Stato” nonché “al rimborso, anche parziale, delle somme presenti sui conti di gioco che i titolari non siano riusciti a prelevare, fino ad esaurimento dell’importo della polizza fideiussoria”. Premesso che appare opportuno semplificare l’indicazione dei danni subiti dallo Stato suscettibili di risarcimento, andrebbe in modo più perspicuo chiarito, ed espressamente nel testo, che all’Agenzia spetta prioritariamente provvedere al ristoro dei danni subiti dallo Stato. Inoltre, a garanzia degli adempimenti convenzionali e a tutela dei titolari dei conti di gioco, si invita l’Amministrazione a valutare l’opportunità di prevedere la stipula di una “polizza fideiussoria a prima richiesta” piuttosto che di una semplice polizza fideiussoria, in modo da potere ottenere in via automatica e immediata i risarcimenti e i rimborsi spettanti da parte del concessionario;

c) all’articolo 1, comma 3, si prevede che a costituire il Fondo di riserva da utilizzare per i rimborsi dei titolari di conti di gioco concorra una quota pari solo all’1% delle polizze escusse, dal che si deduce che il restante 99 per cento potrebbe essere destinato, atteso il regime di poziorità nel soddisfacimento che pare affermato dal complesso della disciplina qui in esame, al risarcimento dei danni subiti dallo Stato. L’obiettivo, in linea di principio da condividere, di introdurre un istituto di tutela della pubblica fede, appare pertanto destinato ad essere perseguito con modalità tali da salvaguardare in misura del tutto marginale l’interesse dei giocatori;

d) all’articolo 2, il comma 3 risulta riprodurre parzialmente il contenuto dell’articolo 5 e può essere soppresso;

e) all’articolo 2, comma 4, il secondo periodo appare superfluo in quanto i commi 2 e 3 dell’articolo 1 devono in ogni caso trovare applicazione;

f) all’articolo 3, si suggerisce di riformulare il comma 1 nei seguenti termini: “Qualora non vi siano le condizioni per l’applicazione dell’articolo 5, fermo restando quanto previsto dell’articolo 2, comma 4, è corrisposto un indennizzo al concessionario, proporzionato all’effettivo residuo onere di investimento fino alla data della revoca”, ciò in considerazione della soppressione dell’articolo 2, comma 3, di cui alla lettera d) e della circostanza che l’attuale formulazione riproduce in parte il contenuto dell’articolo 5 al quale è sufficiente rinviare;

g) all’articolo 3, comma 2, si invita l’Amministrazione a valutare l’opportunità di considerare espressamente il caso in cui la concessione risulti oggetto di proroga (risultano tra l’altro precedenti di proroghe ex lege ), chiarendo se tale circostanza influisca o meno sulla corresponsione dell’indennizzo;

h) all’articolo 4, i commi 3 e 4, primo periodo, riproducono parte del contenuto dell’articolo 5, mentre l’ultimo periodo del comma 4 appare superfluo in quanto i commi 2 e 3 dell’articolo 1 devono in ogni caso trovare applicazione. Entrambi i commi possono pertanto essere soppressi;

i) all’articolo 5, nella rubrica, eliminare le parole “termini per la”, posto che l’articolo appare avere ad oggetto il procedimento per la rimozione delle cause di decadenza e di revoca, e non esclusivamente la fissazione dei termini dello stesso, procedimento che, nei termini di cui alla lettera m), merita di essere meglio articolato;

l) all’articolo 5, al comma, 1 dopo le parole “e dei monopoli”, aggiungere le seguenti. “quando ve ne siano le condizioni”, in coerenza con le modifiche suggerite alle lettere d), f) e h) ;

m) all’articolo 5, comma 2, appare opportuno prevedere dei criteri volti ad orientare l’Amministrazione nello stabilire il termine ivi previsto “non inferiore a 30 giorni e non superiore a 180 giorni”. In questa prospettiva, appare quindi preferibile indicare un unico termine iniziale, pari in ipotesi a 60 giorni, con la possibilità di proroga, su istanza di parte, per ulteriori 60 giorni nel caso di oggettive difficoltà a rimuovere le cause che determinerebbero l’adozione del provvedimento di decadenza o revoca e una volta verificata, sulla base di adeguate prove dell’inizio di una seria “attivazione”, l’effettiva volontà di adempiere del concessionario. In presenza di tali circostanze, e sempre sulla base di un’istanza di parte, potrebbe essere valutata anche la possibilità di concedere una seconda proroga di pari durata (fino a raggiungere l’ipotizzato massimo di 180 giorni contrassegnato, però, dalla costante verificabilità della seria e diligente volontà adempitiva, in concreto, del concessionario).

n) all’articolo 5, comma 3, sostituire le parole “ai precedenti” con “agli”.

In conclusione, l’Amministrazione è invitata ad un riesame complessivo del testo e a un suo adeguamento dal punto di vista formale, nonché a valutare le osservazioni formulate e a far pervenire l’atto di concerto del Ministro dell’interno nella forma indicata.

P.Q.M.

Esprime parere interlocutorio nei sensi di cui in motivazione.

IL SEGRETARIO

Cesare Scimia