N. 03190/2015REG.PROV.COLL.

N. 08379/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8379 del 2014, proposto da:
REGIONE LAZIO,
in persona del Presidente p.t.,
rappresentata e difesa dall’avv.to Roberta Barone ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura regionale, in Roma, via Marcantonio Colonna, 27

contro

SAN EL Spa e SAN EL ROMA Srl,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t.,
costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dall’avv.to Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliate presso lo studio dello stesso, in Roma, corso del Rinascimento, 11

nei confronti di

- COMMISSARIO AD ACTA per la Sanità presso la Regione AZ,
in persona del Commissario p.t.,
non costituitosi in giudizio;
- ASL ROMA D,
in persona del legale rappresentante p.t.;
non costituitasi in giudizio;
- AGENZIA di SANITA’ PUBBLICA della REGIONE LAZIO,
in persona del legale rappresentante p.t.;
non costituitasi in giudizio;
- Presidenza del Consiglio dei Ministri,
in persona del legale rappresentante p.t.,
non costituitasi in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA - SEZIONE III QUATER n. 08991/2014, resa tra le parti, concernente attuazione piano di rientro dal deficit sanitario - abbattimenti tariffari per attività sanitaria ospedaliera e specialistica.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle appellate;

Visto l’appello incidentale da queste proposto;

Visto che non si sono costituite in giudizio le altre parti intiomate;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 21 maggio 2015, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;

Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Roberta Barone per l’appellante principale e l’avv. Gianluigi Pellegrino per le appellate/appellanti incidentali;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Le strutture sanitarie originarie ricorrenti, accreditate con il Servizio Sanitario Regionale, hanno impugnato in primo grado prima le note del Commissario Straordinario dell’AUSL Roma D con cui sono stati loro comunicati gli ésiti delle valorizzazioni in abbattimento per gli anni 2009 – 2010 – 2011 e gli esiti sui controlli esterni ed il decreto del Presidente della Regione AZ in qualità di Commissario ad acta 26 marzo 2012, n. 40 (recante modifiche ed integrazioni al DCA n. 58/2009 concernente « Sistemi dei controlli dell’attività sanitaria ospedaliera e specialistica. L. 133/78, art. 79, comma 1 septies »), poi, con successivi motivi aggiunti, la nota della stessa Azienda, ed i correlati atti regionali, di trasmissione dei dati relativi alle « risultanze controlli esterni sull’attività per acuti dell’anno 2011 – sanzioni aggiuntive e risultanze controlli esterni sull’attività di riabilitazione dell’anno 2011 ».

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il AZ, sede di Roma, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto:

1) le doglianze dedotte in via principale per quanto concerne:

a) l'impugnativa del DCA n.40/2012, nella parte in cui prevede che per le prestazioni erogate negli anni 2009-2010 e 2011 la valorizzazione dei controlli analitici su documentazione clinica comprensivi delle eventuali sanzioni amministrative ha effetto sul budget o sulla produzione nel caso che la stessa risulti inferiore al budget;

b) l'impugnativa delle determinazioni regionali e delle note dell'intimata AUSL, con le quali sono stati quantificati gli abbattimenti tariffari e le relative sanzioni per quanto riguarda le prestazioni riabilitazioni post-acuzie per gli anni 2009 e 2010.

2) i motivi aggiunti con cui era stata prospettata l'illegittimità derivata delle determinazioni impugnate.

Avverso detta sentenza la Regione AZ propone appello, sul rilievo preliminare che la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario “con riferimento alla impugnazione degli atti volti al recupero del credito dell’Amministrazione e all’applicazione delle sanzioni, all’esito dell’attività di controllo”.

Deduce, poi, con ulteriore, articolato, motivo, gli errori, in cui a suo avviso sarebbe incorso il Giudice di prime cure nell’accogliere in parte le domande avversarie.

Si sono costituite in giudizio, per resistere, le appellate, proponendo appello incidentale, gravando con lo stesso la sentenza di primo grado sotto alcuni profili ad esse sfavorevoli.

Non si sono costituiti, benché ritualmente intimati con entrambi gli atti di appello, COMMISSARIO AD ACTA per la Sanità presso la Regione AZ, ASL ROMA D ed AGENZIA di SANITA’ PUBBLICA della REGIONE LAZIO.

Pure non si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri, evocata col solo atto di appello incidentale.

All’appello incidentale la Regione ha controdedotto con memoria in data 30 dicembre 2014, cui le appellate/appellanti incidentali hanno replicato con memoria in data 9 gennaio 2015.

Queste ultime hanno poi prodotto ulteriore memoria in data 17 aprile 2015, aggiungendo brevi, ulteriori, considerazioni a quanto già ampiamente in precedenza censurato e dedotto.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 21 maggio 2015.

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di ( parziale ) difetto di giurisdizione sollevata con l’atto di appello principale.

Essa è infondata.

Invero, fermo che i rapporti fra le aziende sanitarie locali e le strutture operanti in regime di accreditamento vanno qualificati come concessioni di pubblico servizio in relazione alle quali il Giudice amministrativo ha giurisdizione esclusiva ( con eccezione delle controversie riguardanti indennità, canoni od altri corrispettivi ), sussiste una posizione di interesse legittimo, e dunque la giurisdizione del giudice amministrativo, a fronte dell’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria espresso attraverso la definizione del sistema dei controlli sull’attività assistenziale sanitaria e dei relativi criterii operativi, nonché del conseguente potere autoritativo di controllo, di definizione dei relativi ésiti e di applicazione delle sanzioni, attesa la natura autoritativa e tecnicamente discrezionale di tali determinazioni.

Per converso, sussisterebbe la giurisdizione del Giudice ordinario ove trattisi di contestazioni che riguardino direttamente la corretta quantificazione dei corrispettivi maturati in favore del concessionario del servizio, senza coinvolgere una verifica sull’esercizio del potere autoritativo dell’Amministrazione.

L’applicazione, poi, di “sanzioni” ( v., per tutti, i punti 3.4 e 3.5 dell’Allegato 1 al DCA n. 40/2012, ch’è fra gli atti oggetto del presente giudizio ), che si configurano come un tutt’uno rispetto al calcolo della differente remunerazione sui singoli ricoveri recuperata all’ésito della predetta attività di controllo ( ésiti delle valorizzazioni in abbattimento ed ésiti dei controlli esterni ), proprio perché relativa all’esecuzione di una concessione per la gestione di un servizio pubblico subordinata alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies del D. Lgs. n. 502/1992, non può essere considerata espressione di una facoltà improntata ad un rapporto paritario, in quanto afferisce all’esplicazione di specifici poteri di vigilanza e controllo sulla correttezza della gestione stessa.

Né rileva poi in senso contrario il fatto che la riscossione di detta “sanzione” possa essere operata dall’Amministrazione mediante detrazione dal corrispettivo dovuto per l’ordinario svolgimento delle prestazioni dovute, trattandosi soltanto di una modalità attuativa della pretesa e non di circostanza che colloca l’ente concedente nella posizione di creditore di prestazione insita in un vincolo sinallagmatico ( cfr., in tal senso, Cass., Sez. Un., 17 maggio 2013, n. 12111 ).

Ciò posto, va esaminata la prima ( in ordine logico ) censura di appello, con la quale viene dedotta l’erroneità, la carenza di motivazione e la contraddittorietà della sentenza impugnata, nella parte in cui ha accolto “la censura proposta avverso … [ la ] disciplina introdotta dal DCA 40/12 concernente l’imputazione al budget e non al valore complessivo della produzione degli abbattimenti tariffari e delle sanzioni conseguenti agli esiti di attività di controllo analitica in quanto riferibile a prestazioni sanitarie erogate antecedentemente alla data di entrata in vigore del suddetto decreto” ( pag. 26 app. princ. ).

La doglianza è in parte infondata ed in parte inammissibile:

- infondata, laddove pretende di rilevare aspetti di contraddittorietà della sentenza stessa nell’aver essa da un lato accolto “l’eccezione del ricorrente, tra l’altro formulata nel ricorso in modo assolutamente generico, in ordine alla illegittimità del DCA 40/12 relativamente all’imputazione al budget e non al valore complessivo della produzione degli abbattimenti tariffari e delle sanzioni conseguenti agli esiti di attività di controllo analitica in quanto riferibile a prestazioni sanitarie erogate antecedentemente alla data di entrata in vigore del suddetto decreto” ( pagg. 27-28 app. princ. ) e dall’altro “rigettato il profilo di doglianza in ordine alla illogicità della nuova disciplina introdotta con il DCA 40/12” ( pag. 26 app. ), dal momento che il Giudice di primo grado ha dato correttamente atto del duplice profilo in cui si articolava il primo motivo di doglianza ( diretto avverso la nuova disciplina degli effetti della valorizzazione dei controlli analitici su documentazione clinica, comprensivi delle eventuali sanzioni amministrative, sul budget e non più sulla produzione ) e cioè quello della sua “interna contraddittorietà” (pag. 7 ric. orig.) e quello della violazione del principio di irretroattività per la parte in cui il punto 23. del dispositivo del DCA impugnato estende tale disciplina agli anni pregressi (2009, 2010 e 2011); profili distinti, che, in quanto del tutto autonomi quanto alle relative implicazioni e deduzioni d’ordine logico-giuridico, ha poi del tutto congruamente esaminato e deciso separatamente;

- inammissibile, in quanto, dei due capi motivazionali posti dal T.A.R. a base dell’accoglimento della censura ( “la giurisprudenza amministrativa ha più volte posto in rilievo che la regola di irretroattività dell'azione amministrativa è espressione dell'esigenza di garantire la certezza dei rapporti giuridici, oltreché del principio di legalità che, segnatamente in presenza di provvedimenti limitativi della sfera giuridica del privato, impedisce di incidere unilateralmente e con effetto ex ante sulle situazioni soggettive” e “la singola struttura sanitaria, in ordine alle conseguenze economiche negative derivanti dalla successiva attività di controllo, deve fare affidamento sul regime vigente alla data in cui ha posto in essere la prestazione sanitaria riconosciuta irregolare e non a quello intervenuto successivamente” ), viene sottoposto a critica solo il secondo (pagg. 28 - 29 app.), sì che l’autosufficienza del primo comporta la sua idoneità a sorreggere la sentenza impugnata a prescindere dalla correttezza del secondo. In ogni caso l’unica censura svolta, relativa all’assenza di qualsiasi possibile lesione del principio del legittimo affidamento ( basata sulla tesi secondo cui le strutture erogatrici sarebbero “in grado di valorizzare l’ammontare delle sanzioni sin dalla data in cui vengono effettuati i controlli ), risulta infondata in fatto, atteso che, sulla base del complesso delle disposizioni regionali di cui si tratta, i controlli relativi agli anni 2009/2011 ( cui la contestata retroattività della nuova disciplina degli effetti dei controlli si riferisce ) dovevano essere già esauriti alla data di entrata in vigore del DCA 40/2012, sì che la delineazione retroattiva di un nuovo modello degli effetti degli abbattimenti, certo non ipotizzabile dalla struttura all’atto del controllo e tanto meno ( ch’è quel che più conta ) all’atto dell’erogazione della prestazione, si delinea indubbiamente lesiva dell’affidamento prestato dall’operatore sulla base del modulo pattizio in corso.

Per evidenti ragioni di coerenza espositiva si può a questo punto interpolare l’esame dell’appello principale con quello dell’appello incidentale ( sul punto non avente carattere condizionato ), nella parte in cui ( primo motivo ) viene dedotto che il T.A.R. avrebbe “ritenuto erroneamente di rigettare ( accogliendola solo nella parte relativa alla sua valenza illegittimamente retroattiva ) la censura di illegittimità della nuova disciplina introdotta dal DCA 40/12 al p. 3.5 in base alla quale la valorizzazione scaturita dall’esito dei controlli analitici e le sanzioni vanno ad incidere sulla produzione recata dal budget, anche nei casi in cui la produzione complessiva della struttura sia superiore al budget” (pag. 4 app. inc.).

La censura va respinta.

Invero, il corrispondente motivo di primo grado si rivela, ancor prima che infondato ( in quanto, come statuito dal T.A.R., la tesi prospettata “risulta in palese contrasto sia con le finalità perseguite con l'introduzione dei controlli, individuabili nella verifica dell'appropriatezza dell'assistenza sanitaria e della corretta classificazione delle prestazioni, sia con le finalità di controllo della spesa pubblica in materia sanitaria sottese alla fissazione dei budget”; e ciò, rileva il Collegio, risponde perfettamente al pacifico principio, secondo cui l'art. 8-quinquies del d. lgs. n. 502 del 1992 pone il rapporto di accreditamento su una base saldamente negoziale, per cui al di fuori del contratto la struttura accreditata non è obbligata ad erogare prestazioni agli assistiti del servizio sanitario regionale e, per converso, l'amministrazione sanitaria non è tenuta a pagare la relativa remunerazione, sì che l’eventuale erogazione di prestazioni sanitarie in misura superiore al budget non può certo influire sugli ésiti eventuali di accertata inappropriatezza delle prestazioni infra-budget risultanti dall’assoggettamento a controllo dei ricoveri posti a carico del SSR, la cui postulata “sostituzione” con prestazioni pretesamente appropriate – solo perché non assoggettate al previsto controllo a campione – rientranti tra quelle estranee all’accordo contrattuale varrebbe a vanificare del tutto il principio della programmazione, le esigenze di contenimento della spesa pubblica e di razionalizzazione del sistema sanitario, nonché le correlate ed indispensabili garanzie di appropriatezza dell’attività assistenziale e di minimizzazione dei comportamenti, nell’esercizio della stessa tenuti, non appropriati dal punto di vista organizzativo e non corretti dal punto di vista economico quanto all’effettuazione delle prestazioni erogate nell’àmbito del predetto accordo ), inammissibile sotto un duplice punto di vista:

- da un lato, se ed in quanto l’atto generale a contenuto normativo di cui si tratta possa considerarsi ( com’è stato in effetti dalle ricorrenti in primo grado considerato con la sua rituale e tempestiva impugnazione rispetto alla data della sua pubblicazione ) idoneo a ledere in maniera concreta ed attuale la loro sfera giuridica, occorre rilevare che il primo motivo del ricorso introduttivo per un verso non è diretto avverso la disciplina introdotta a regime dal DCA n. 40/12 al punto 22. del dispositivo ed al punto 3.5 dell’Allegato 1, ma solo avverso il punto 23. dello stesso dispositivo, relativo, come s’è visto, alla disciplina 2009/2011; per altro verso esso è inammissibile per assoluta genericità, laddove, quand’anche possa considerarsi riferito ( anche ) alla disciplina a regime, se ne deduce del tutto apoditticamente la “interna contraddittorietà”, senz’alcuna ulteriore specificazione della censura se non quella introdotta coi successivi motivi aggiunti ( v. pag. 12 ), inidonea, in quanto tardiva, a surrogare utilmente le carenze di specificità del corrispondente motivo del ricorso originario, non rispondente al canone di cui all’art. 40 c.p.a.;

- dall’altro, ove invece si voglia considerare il motivo sviluppato a pag. 12 dei motivi aggiunti come del tutto autonomo, esso, intempestivo quanto alla impugnazione dell’atto normativo, potrebbe considerarsi comunque proponibile nella misura in cui possa ritenersi che l’interesse alla impugnativa del primo sia divenuto attuale con l’applicazione operatane da un provvedimento concreto: ma di siffatto provvedimento, riferito alle valorizzazioni ed ai controlli relativi agli esercizii 2012 e successivi ( cui è appunto riferita la contestata normativa a regime ), non v’è traccia tra gli atti impugnati coi ridetti motivi aggiunti.

Tornando all’appello principale, la ricorrente Regione impugna altresì la sentenza di primo grado, nella parte in cui ha ritenuto illegittime per tardività le gravate note dell'intimata AUSL per violazione del DCA n. 58/09 ( paragrafo 3.5 dell'allegato tecnico rubricato "Tempistica per l'applicazione delle sanzioni", disposizione integralmente ripresa dal successivo DCA n.40/2012 ), il quale stabilisce che "le sanzioni sono applicate alla struttura sul bilancio dell'esercizio relativo all'anno solare in cui sono effettuati i controlli ovvero entro l'anno successivo al periodo di riferimento dei controlli qualora l'esito di parte dei controlli fosse disponibile successivamente alla liquidazione dei singoli soggetti erogatori".

L’appello mérita sul punto condivisione.

Osserva il Collegio che il potenziamento dell’effettività dei controlli di congruità ed appropriatezza sulle prestazioni ospedaliere incluse quelle di riabilitazione e lungodegenza post-acuzie ospedaliera, così come previsto al punto 3.2 dell’Allegato 1 al decreto n. 40/2012 ( di cui non vengono prospettate dalle parti significative differenze rispetto al decreto n. 58/2009 ) comporta del tutto congruamente, nel complesso sistema dei controlli disegnato dalla Regione AZ ( peraltro delineato tenuto conto degli obiettivi del Piano di Recupero “Accordo ai sensi dell’articolo 1 comma 180 della Legge 311/2004” sottoscritto il 28 febbraio 2007 ), che le risultanze dell’attività di controllo, ove si concludano con un referto di incongruità o di inappropriatezza dei singoli ricoveri sottoposti a verifica, abbiano delle conseguenze sanzionatorie, che il punto 3.4 dello stesso Allegato individua, “per quanto concerne i ricoveri appartenenti alla selezione mirata/libera”, come “quelle che risultano dal calcolo della differente remunerazione sul singolo ricovero prevista per l’incongruità o per l’inappropriatezza, mentre per i ricoveri appartenenti alla selezione casuale e risultati incongrui o inappropriati, si introduce, in aggiunta al calcolo della differente remunerazione sul singolo ricovero prevista per l’incongruità o per l’inappropriatezza su singola cartella, una sanzione amministrativa la cui entità sarà data dal valore ottenuto dal processo di verifica e controllo sulle cartelle cliniche analizzate moltiplicato per un fattore definito dalla classe di incongruità …”.

Dunque, nel sistema descritto, la nozione di “sanzione”, ricomprende sia l’importo corrispondente “al calcolo della differente remunerazione sul singolo ricovero”, che quello, da aggiungersi al primo, risultante dalla operazione di moltiplicazione pure ivi prevista.

A tale unitaria nozione di “sanzione” fa poi riferimento la “tempistica”, di cui al punto 3.5 dello stesso Allegato 1, laddove stabilisce che le stesse “sono applicate alla struttura sul bilancio dell'esercizio relativo all'anno solare in cui sono effettuati i controlli ovvero entro l'anno successivo al periodo di riferimento dei controlli qualora l'esito di parte dei controlli fosse disponibile successivamente alla liquidazione dei singoli soggetti erogatori".

La norma ( e ciò pare esser sfuggito sia alle parti del giudizio che al Giudice di primo grado ) è da leggersi in stretta correlazione con quanto stabilito al punto 3.1 dello stesso Allegato, ove, nello stabilire “ambiti e responsabilità” dei controlli, si individuano “le cadenze temporali entro cui l’attività di controllo verrà svolta” come contenuto essenziale del “Piano Annuale dei Controlli … che dovrà comunque rispettare le seguenti condizioni: … 2. i controlli analitici su cartella clinica dovranno essere assicurati entro l’anno, per le prestazioni relative ai primi sei mesi dell’anno e entro il 30 giugno dell’anno successivo per il secondo semestre di attività”.

Orbene, leggendo in maniera coordinata ( com’è logico e necessario ) le due disposizioni del medesimo “sistema” normativo, risulta evidente:

- che “il periodo di riferimento dei controlli”, laddove il veduto punto 3.5 fa ad esso riferimento, è quello di chiusura della cartella clinica su cui viene effettuato il controllo, essendo detta espressione ben diversa ( e dunque non può attribuirsi ad essa che il significato che si evince da quello proprio delle parole in essa utilizzate ) da quella della prima parte “anno solare in cui sono effettuati i controlli” ( cui pertanto non può che essere riferito ben diverso significato e portata e cioè anche qui il chiaro senso delle parole impiegate ), da cui è peraltro separata da una “ovvero”, che nella lingua italiana è esclusivamente congiunzione coordinante disgiuntiva ( da “o” e “vero” );

- che la nozione di “anno solare” non può che essere quella riferita al periodo che decorre dal 1° gennaio al 31 dicembre ( Cons. St., VI, 6 maggio 2014, n. 2506 );

- che in fin dei conti le due ipotesi non si pongono in un rapporto reciproco regola/eccezione o comunque in una prospettiva di alternatività tra l’una e l’altra, ma contemplano entrambe ( una volta rapportate alla veduta disposizione del punto 3.1 ) l’applicazione della “sanzione” nell’anno di effettuazione dei controlli, che, nella prima ipotesi, riconducibile ai controlli da effettuarsi entro l’anno della prestazione a norma del veduto punto 3.1, coincide appunto con l’anno di erogazione dell’attività ( e di presumibile liquidazione del credito delle strutture, trattandosi di prestazioni relative al solo primo semestre ); e, nella seconda ipotesi, relativa ai controlli da svolgersi ai sensi del predetto punto 3.1 entro il 30 giugno dell’anno successivo, è appunto quello che segue il “periodo di riferimento” dei controlli.

Se questa seconda ipotesi, proprio perché si realizza “qualora l'esito di parte dei controlli fosse disponibile successivamente alla liquidazione dei singoli soggetti erogatori”, diventa, come correttamente ritenuto dal T.A.R., “quella che generalmente si verifica nella realtà concreta” ( e ciò perché inevitabilmente, per effetto di quanto previsto al punto 3.1, sempre, per quelle strutture che operino per l’intero anno o comunque anche solo nel secondo semestre, l’esito di parte dei controlli finisce nella prassi per essere successivo alla liquidazione, che, secondo quanto riferisce la stessa appellante principale, “non avviene mai nel medesimo anno di erogazione delle prestazioni e/o di dimissione dei pazienti” e dunque nei primi mesi dell’anno successivo ), ciò non significa ch’essa non stabilisca in fin dei conti un termine del tutto identico a quello della prima e cioè l’anno di effettuazione dei controlli.

Tanto vale, ad avviso del Collegio, a privare la seconda ipotesi di quel carattere di deroga “al regime più favorevole alla Regione indicato nella prima ipotesi” che ad essa ha attribuito il T.A.R., ponendolo poi a fondamento della valutazione di non ordinarietà ( e dunque di perentorietà ) del secondo termine, che, si ribadisce, è in fin dei conti identico nelle due ipotesi, ove si abbia riguardo all’anno di effettuazione dei controlli ed al periodo di riferimento degli stessi preso implicitamente ( ma chiaramente, ove si operi l’anzidetto raccordo ) in considerazione nelle due ipotesi.

Ciò posto, la linea interpretativa che va dunque più correttamente seguita è quella del carattere meramente organizzativo di tale “tempistica”, fissata in funzione della necessità di svolgimento delle funzioni di controllo “secondo criteri di trasparenza e celerità dei procedimenti amministrativi” ( punto 3. del citato Allegato 1 ), a fronte del cui mancato rispetto sono contemplate “Responsabilità” ( v. punto 3.1 ), ma è del tutto impensabile la decadenza del relativo potere; che, ribadita qui l’omnicomprensività nel senso suindicato del dato “sanzione” ( che rientra anch’esso nella produttività dell’anno preso in considerazione ), si configura come fattispecie di accertamento ( e di successivo recupero ) doveroso delle differenti valorizzazioni e delle correlate penalizzazioni ( v. art. 8-octies, comma 3, lett. a), del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 ), fatti salvi peraltro gli effetti della prescrizione.

Né a differenti conclusioni può portare la previsione, pure recata dal decreto della cui mancata applicazione nella fattispecie di cui si tratta ci si duole, dell’applicazione delle “sanzioni” su un ben determinato bilancio ( quello, come s’è visto con riferimento ad entrambe le ipotesi, dell’anno di effettuazione dei controlli ), dal momento che, come esattamente dedotto dall’appellante principale, “le strutture erogatrici sono in grado di valorizzare l’ammontare delle sanzioni sin dalla data in cui vengono effettuati i controlli”, sicché hanno tutti gli elementi, sin da tale data, per apprestare le relative annotazioni e poste di bilancio, tenuto anche conto che dal punto di vista fiscale è sempre possibile far valere sopravvenienze passive.

Venendo, ora, nuovamente all’appello incidentale, assorbita dall’accoglimento in parte qua nei termini di cui sopra dell’appello principale la censura di cui al punto II. relativa alla pretesa svista materiale nella quale sarebbe caduto il T.A.R. nell’accogliere la censura di tardività delle note dell’ASL relative ai controlli ed ai recuperi con riferimento ai soli anni 2009 e 2010 e non anche al 2011, restano da esaminare i motivi III. e IV. dell’appello stesso, con i quali si lamenta che i controlli sulle prestazioni 2009/2011 non possono considerarsi definitivi e dunque sarebbe preclusa la possibilità di recupero e di applicazione di sanzioni, dovendosi a tal fine attendere l’ésito del contenzioso amministrativo.

Le doglianze sono infondate e la sentenza di primo grado va sul punto confermata, se pure con diverse motivazioni.

A prescindere, invero, dalla contestazione degli ésiti dei controlli de quibus e dalla sussistenza o meno dell’atteggiamento ostruzionistico secondo il T.A.R. posto in essere dalle ricorrenti in ordine ai regolari espletamento e conclusione delle procedure di controllo, l’impugnata disposizione impartita dalla Regione con nota prot. n. 147164 in data 10 marzo 2014 ( secondo cui “i recuperi conseguenti all’attività di controllo sono da effettuarsi per l’importo totale” ) risulta pienamente conforme al disposto degli invocati decreti n. 58/2009 e n. 40/2012 ( entrambi non impugnati in parte qua ), laddove prevedono che “in caso di contenzioso in atto, il saldo sarà disposto dopo la risoluzione del contenzioso stesso”; il che altro non significa, in un’ottica di chiaro e ragionevole bilanciamento dei configgenti interessi in gioco ( da un lato l’esigenza di assicurare l’attività e le prestazioni delle strutture sanitarie private secondo criterii di appropriatezza alla luce anche delle insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica e delle finalità di deterrence pure presenti nella disciplina di cui si tratta, dall’altro la tutela delle legittime aspettative degli operatori delle strutture private accreditate, che, per realizzare una gestione improntata alle regole di mercato, ispirano la loro condotta ad una logica imprenditoriale, tale da consentire un margine di lucro adeguato per la stessa sopravvivenza dell'impresa ), che le eventuali contestazioni, lungi dal “bloccare” il procedimento di accertamento delle incongruità ed inappropriatezze e di applicazione delle conseguenti “sanzioni” (il che sarebbe assolutamente inefficiente e varrebbe ad incoraggiare atteggiamenti non collaborativi o comunque meramente emulativi e dilatorii da parte delle strutture interessate), non ostano all’applicazione in sede amministrativa delle risultanze riscontrate ( con un provvedimento di recupero che non perde dunque i suoi caratteri di efficacia sol perché nascente da controlli in tutto o in parte contestati ), salvo chiaramente il giusto riconoscimento di un saldo o di un conguaglio in favore della struttura in caso di risoluzione ad essa favorevole della procedura contenziosa, anche, eventualmente, incrementato di interessi nella misura legale, trattandosi di obbligazioni pecuniarie; in tal senso, del resto, è da leggersi anche la invano invocata disposizione di cui al punto 3.7 dell’Allegato 1, che, laddove fa riferimento ad un “calcolo definitivo di eventuali recuperi” all’esito delle conclusioni dell’attività di valutazione della documentazione oggetto di contestazione, presuppone appunto un “calcolo provvisorio”, che legittimamente, sulla base delle vedute disposizioni, ricomprende le “sanzioni” oggetto di contestazione, che l’Amministrazione può dunque portare ad esecuzione, salvo il conguaglio a saldo.

2. – In conclusione, per le ragioni sin qui evidenziate, l’appello principale è solo in parte fondato, mentre l’appello incidentale va respinto, con conseguente parziale riforma della sentenza impugnata, dovendosi limitare il decisum di accoglimento del ricorso di primo grado e dei successivi motivi aggiunti alla sola impugnativa del DCA n. 40/2012 ( nella parte in cui prevede che per le prestazioni erogate negli anni 2009-2010 e 2011 la valorizzazione dei controlli analitici su documentazione clinica comprensivi delle eventuali sanzioni amministrative ha effetto sul budget o sulla produzione nel caso che la stessa risulti inferiore al budget ) e degli atti in parte qua applicativi di tale clausola.

La reciproca parziale soccombenza in ordine all'azione con lo stesso introdotta giustifica l'integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe:

- accoglie l’appello principale in parte, nei limiti di cui in motivazione;

- respinge l’appello incidentale;

- per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte, negli stessi limiti, il ricorso ed i motivi aggiunti di primo grado.

Spese doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 21 maggio 2015, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Salvatore Cacace, Consigliere, Estensore

Dante D'Alessio, Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

Carlo Modica de Mohac, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/06/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)