Pubblicato il 11/02/2025

N. 01095/2025REG.PROV.COLL.

N. 01115/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1115 del 2022, proposto dai signori TO FF e UR EP, rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Bertacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via San Damiano n. 9;

contro

Comune di Benevento, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Catalano e Marco Dresda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione ottava) n. 5466/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Benevento;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Cons. Carmelina Addesso e sentito per gli appellanti l’avvocato Francesco Rovetta su delega dell’avvocato Paolo Bertacco;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dal Comune di Benevento;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso di primo grado i signori TO FF e UR EP hanno chiesto il risarcimento dei danni per il mancato rilascio del permesso di costruire, relativo ad un intervento di ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso di un fabbricato, sito in Benevento, denominato Cinema Teatro Massimo.

2. I fatti salienti della vicenda-per come emergono dal ricorso di primo grado e dalla documentazione in atti - sono i seguenti:

-il signor EP stipulava con la società Cinema Teatro Massimo di LI DA EL & C. S.a.s. un contratto preliminare di compravendita, avente ad oggetto l’immobile di proprietà di quest’ultima, condizionandone la validità all’ottenimento del titolo edilizio per la ristrutturazione entro il termine ultimo pattuito per la stipula del contratto definitivo (30 giugno 2018);

-in data 1 agosto 2008 il signor FF, consulente del signor EP e delegato dalla promissaria venditrice, presentava allo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) di Benevento l’istanza di permesso di costruire per un intervento di ristrutturazione edilizia e mutamento della destinazione d’uso dell’immobile;

-con nota prot. 67755 del 7 agosto 2017 il dirigente del SUAP convocava la conferenza di servizi, invitando anche il dirigente del settore territorio e ambiente;

-con nota del 11 agosto 2017 il dirigente del settore territorio e ambiente, in riscontro alla nota prot. 67755/2017, evidenziava che il procedimento relativo alla pratica in questione era di competenza dello Sportello Unico per l’Edilizia (SUE), trattandosi di edificio multipiano con funzione prevalentemente residenziale e prevedendo per il solo piano terra la destinazione commerciale. In attesa del riscontro alla detta nota da parte del SUAP, la pratica rimaneva sospesa;

- con nota prot. 77143 del 12/09/2017, il dirigente del SUAP evidenziava che, a seguito di chiarimenti forniti dal richiedente con nota prot. 75022 del 07/09/2017 in uno con l’elaborato grafico denominato tavola 5°, era stato chiarito che la volumetria destinata a commercio e servizi era prevalente rispetto a quella residenziale; ribadiva, pertanto, la competenza del SUAP in merito all’istruttoria, richiamando l’attenzione sul rispetto della tempistica per la conclusione del procedimento di cui alla nota di indizione della conferenza dei servizi prot. 67755 del 07/08/2017;

-con nota prot. 83793 del 03/10/2017, in riscontro alla nota prot. 77143/2017, il dirigente del settore territorio e ambiente evidenziava che l’intervento, come prospettato anche nella documentazione integrativa, non aveva una connotazione produttiva prevalente, ribadendo la competenza del SUE. Tale conclusione veniva condivisa dal dirigente SUAP con nota prot. 88415/2017, sicché la pratica veniva trasferita all’ufficio competente per il nuovo avvio dell’istruttoria;

-in data 27 ottobre 2017 il responsabile SUE nominava il responsabile del procedimento che, in data 23 gennaio 2018, redigeva la relazione istruttoria in cui evidenziava varie carenze documentali, tra cui, in particolare che “ l'intervento prevede inoltre la demolizione di una unità al piano terra (edicola) non di proprietà ”;

- con nota prot. 20365 del 27 febbraio 2018 il dirigente del settore opere pubbliche (al contempo anche dirigente del settore territorio e ambiente) avocava alla propria competenza la pratica edilizia in questione;

-con nota del successivo 28 febbraio 2018 il medesimo dirigente, in qualità di dirigente del settore ambiente e territorio, chiedeva integrazioni documentali e chiarimenti evidenziando, tra l’altro, che “ Dall'esame dei grafici progettuali è emerso che l'intervento, sebbene riguardante un fabbricato esistente, non prevede la demolizione totale, lasciando fuori dallo stesso intervento demolitorio una porzione costituita da un locale commerciale sito al piano terra-adibito attualmente ad edicola (detto locale non rientra tra la proprietà messa a disposizione del richiedente il PDC). Occorre fornire dettagli e spiegazioni in merito alla suddetta problematica, indicando come si intende procedere al momento della demolizione e successiva ricostruzione ”;

- con nota prot. 52653 del 7 giugno 2018 veniva comunicato il preavviso di diniego ove si rilevava che, pur essendo l’intervento compatibile con la strumentazione vigente, tuttavia “ il soggetto interessato non ha dimostrato di possedere la proprietà e/o disponibilità dell'intero immobile, ritenuta assolutamente necessaria attesa la tipologia di intervento (ristrutturazione edilizia integrale con demolizione e ricostruzione a parità di volume) che inevitabilmente comporta il coinvolgimento di diritti reali inerenti ad esempio le strutture portanti esistenti condominiali , la facciata dell'immobile , il sottosuolo etc. Appare altresì evidente che senza il consenso dei proprietari della unità immobiliare non riconducibile ai soggetti interessati, viene meno il requisito di cui all'art. 11 del DPR 380/2001 comma 1 e 3… ”;

- a seguito delle controdeduzioni della richiedente, con nota prot. 99608 del 14 novembre 2018 veniva adottato il provvedimento di diniego definitivo.

3. Con ricorso di primo grado i signori FF e EP chiedevano, previo accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa, la condanna al risarcimento dei danni derivanti dal mancato acquisto della proprietà del compendio immobiliare.

4. Il T.a.r. per la Campania, sez. VIII, con sentenza n. 5466 del 6 agosto 2021, previo rilievo di un profilo di possibile inammissibilità del ricorso collettivo per conflitto di interessi tra i ricorrenti, respingeva comunque nel merito il gravame per difetto della prova degli elementi costitutivi della responsabilità con riguardo alla condotta antigiuridica dell’amministrazione, alla spettanza del bene della vita, al nesso di causalità e all’elemento soggettivo del dolo e della colpa.

5. I ricorrenti hanno interposto appello, notificato in data 8 febbraio 2022, articolando tre autonomi motivi:

A. Erroneità della sentenza appellata. Sul presunto conflitto di interesse esistente tra i ricorrenti, odierni appellanti.

B. Erroneità della sentenza appellata. Sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 30 e 117 D.lgs. 104/2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 e 21 d.P.R. 380/2001.

C. Erroneità della sentenza appellata. Sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 97 e 41 Cost. e dell’art. 1, 2 e 3 L. 241/1990. Sviamento di potere. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e della motivazione.

6. Si è costituito in giudizio il comune di Benevento che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso cumulativo di primo grado nonché l’infondatezza del gravame, chiedendone la reiezione. In data 9 dicembre 2024 ha depositato tutta la documentazione relativa al procedimento per cui è causa, ivi compreso il provvedimento di diniego definitivo di permesso di costruire del 14 novembre 2018.

7. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

8. All’udienza straordinaria del 5 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo di appello gli appellanti censurano il capo della sentenza con cui è stato rilevato un profilo di inammissibilità del ricorso collettivo in quanto proposto da soggetti in potenziale conflitto di interesse. Precisano, al riguardo, che il signor FF, pur essendo delegato dalla società proprietaria dell’immobile a presentare la pratica edilizia, è anche il consulente tecnico incaricato dal signor EP, promissario acquirente, condividendo con quest’ultimo l’interesse all’ottenimento del titolo edilizio e, più in generale, alla positiva conclusione del contratto.

11. Il motivo, in disparte l’inammissibilità dello stesso non avendo il giudice di primo grado dichiarato l’inammissibilità del ricorso, è infondato.

12. Il signor FF ha proposto ricorso di primo grado in qualità di richiedente il permesso di costruire su delega della società promissaria venditrice e, in tale qualità, riveste una posizione non solo diversa ma anche potenzialmente antitetica a quella della promissaria acquirente, trattandosi di due controparti contrattuali che rivendicano il risarcimento del danno per la mancata conclusione dell’affare. Di qui l’inammissibilità del ricorso collettivo che, in quanto eccezione alla regola generale è consentito solo in caso di perfetta identità della situazione sostanziale e processuale (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 20/06/2024, n. 5510; sez. VII, 17/06/2024, n. 5378; sez. V, 17/10/2023, n. 9029).

13. A ciò si aggiunge l’ulteriore profilo del difetto, in capo al delegato alla presentazione della pratica edilizia, della legittimazione ad agire per il risarcimento del danno che si è prodotto nella sfera giuridica delle sole parti contraenti, atteso che la delega procedimentale non legittima alcuna sostituzione processuale del delegante al delegato (art. 81 c.p.c.).

14. In ogni caso, l’infondatezza delle censure consente di prescindere dai profili di inammissibilità appena segnalati.

15. Con tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, gli appellanti deducono che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente ritenuto:

a) infondata la pretesa risarcitoria per mancata proposizione del ricorso avverso l’illegittimo silenzio serbato dall’amministrazione e per mancata attivazione del potere surrogatorio della Regione, atteso che l’esperimento di tali azioni non avrebbe comunque consentito l’ottenimento del titolo edilizio in termini utili (punto B dell’appello);

b) non provata la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità con riguardo alla spettanza del bene della vita, tenuto conto che la conferenza di servizi si era già espressa favorevolmente sul progetto(punto C.i dell’appello), all’attività illegittima dell’amministrazione, comunque contraria ai principi di buona amministrazione e alla normativa che disciplina il rilascio del permesso di costruire (C.ii), alla colpa della medesima (C.iii), alla sussistenza del nesso di causalità tra il comportamento del Comune e il danno (C.iv).

16. Le censure sono infondate.

17. Con ricorso di primo grado gli odierni ricorrenti hanno chiesto il risarcimento del danno deducendo che “ hanno visto tramontare definitivamente la possibilità di subentrare nella proprietà dell’Immobile da ristrutturare a causa dell’infruttuosa decorrenza del termine appositamente previsto nel preliminare di compravendita per l’ottenimento del titolo abilitativo ai lavori, che costituiva condizione sospensiva alla stipula del contratto definitivo ” (pag. 26 del ricorso di primo grado).

18. Essi lamentano, quindi, un danno determinato dal mancato tempestivo rilascio del provvedimento favorevole, la cui spettanza, tuttavia, non solo non è stata provata, ma è smentita dal provvedimento definitivo di diniego adottato nel 2018 e versato in atti dal Comune appellato.

19. Per la consolidata giurisprudenza, anche la responsabilità per danno da ritardo deve essere ricondotta nell’alveo dell’art. 2043 c.c. con la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana, tra cui, ai fini della ingiustizia del danno, la lesione di un bene della vita (Adunanza Plenaria n. 7 del 2021). L’ingiustizia del danno sussiste, quindi, solo ove il provvedimento favorevole sia stato legittimamente adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico concreto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2023, n. 769; 12 luglio 2018, n. 4260), mentre la non spettanza del bene della vita, così come originariamente prospettato, esclude di per sé qualsiasi pretesa di risarcimento del danno da ritardo (Cons. Stato, sez. IV, 17 agosto 2023, n. 7797).

20. Nel caso di specie non è configurabile alcuna responsabilità in capo all’amministrazione per la mancata conclusione dell’operazione di riqualificazione immobiliare, come lamentato dai ricorrenti, atteso che:

a) manca il danno ingiusto. Il bene della vita è stato definitivamente negato con provvedimento del 14 novembre 2018 (notificato alla società proprietaria in data 20 novembre 2018, doc. 15 deposito appello Comune), rimasto inoppugnato, sicché difetta l’ingiustizia del danno. A nulla rileva, al riguardo, la mancata conoscenza del provvedimento di diniego che l’amministrazione era comunque tenuta a notificare unicamente alla società proprietaria dell’immobile e richiedente il titolo edilizio (cfr. memoria del 3 gennaio 2025) e non al promissario acquirente né al consulente di quest’ultimo;

b) manca il nesso di causalità. La mancata stipula del contratto definitivo è conseguenza non del comportamento dell’amministrazione, ma dell’operatività del meccanismo condizionale a cui i contraenti, nella loro autonomia negoziale, hanno subordinato la validità ( rectius l’efficacia) del preliminare;

c) manca la colpa dell’amministrazione. La pratica era stata originariamente inoltrata dal privato all’ufficio incompetente (SUAP anziché SUE) ed era comunque carente della necessaria documentazione, poi trasmessa solo a seguito della richiesta di integrazione documentale con nota prot. n. 21209 del 01.03.2018 del dirigente del settore territorio, mentre non è mai stata fornita la documentazione attestante la disponibilità dell’intero compendio immobiliare, ritenuta dall’amministrazione indispensabile per la realizzazione dell’intervento progettato.

21. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

22. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento a favore del Comune di Benevento delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e oneri riflessi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO