Pubblicato il 02/12/2025

N. 09487/2025REG.PROV.COLL.

N. 02395/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2395 del 2024, proposto da Soc. OL Fiorita s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Valeri, Giulia Giannini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Valeri in Roma, viale G. Mazzini, 11.

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma EL sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 13958/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio EL Regione Lazio e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti EL causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il Cons. UI FU e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con ricorso di primo grado la Soc. OL Fiorita s.r.l ha premesso di essere proprietaria nel comune di Roma di aree individuate in Catasto al fg. 887, part.lle 1030, 1031, 1094, 1095, 1034 e 1038, di estensione pari a circa 6.150 mq. e destinate dal vigente PRG di Roma Capitale, approvato con D.C.C. n. 18, del 12 febbraio 2008, per una minima parte a “Infrastrutture stradali”, ai sensi dell’art. 90, NTA, e per la quasi totale estensione a “Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale”, ai sensi dell’art. 85, NTA.

1.2. L’area in esame risulta gravata da vincoli ex art. 142, comma 1, D.Lgs. 42/2004 lett. m (beni puntuali con fascia di rispetto) e lett. c (corsi d’acqua con fascia di rispetto).

1.3. Con decreto del Presidente EL Regione Lazio del 12 giugno 2019, n. T00150, (pubblicato sul BURL n. 53 del 02 luglio 2019 e notificato alla società in data 07 maggio 2021), è stato istituito il monumento naturale denominato “Fosso EL Cecchignola” ai sensi degli artt. 6 EL l.r. n. 29/97 e 142 co. 1 lett. f), D.Lgs. 42/04, che ricomprende anche l’area di proprietà EL società OL Fiorita.

Il decreto in esame, all’art. 6, comma 4, ha previsto in relazione all’area in esame l’immediata applicabilità delle misure di salvaguardia dettate per le zone A, con il conseguente divieto di qualsiasi attività edilizia di nuova edificazione (cfr. anche art. 8 comma 3, lett. r, l.r. 29/97 e art. 107, comma 1, lett. f) delle NTA del PRG).

1.4. Con delibera del Consiglio Regionale n. 5, del 21 aprile 2021, la Regione Lazio ha approvato il piano territoriale paesaggistico regionale (P.T.P.R.), pubblicato sul Bollettino ufficiale n. 56, del 10 giugno 2021, tramite il quale– oltre a graficizzare i preesistenti vincoli gravanti sull’area – ha confermato il regime vincolistico del monumento denominato “Fosso EL Cecchignola”, ricomprendendo la relativa area all’interno del “Paesaggio naturale di continuità”, ed imponendo in relazione ad essa sia “la disciplina d’uso dei paesaggi, sia le misure di salvaguardia previste negli specifici provvedimenti istitutivi … fino all’approvazione dei piani delle aree naturali protette, laddove previsti” (art. 38 P.T.P.R.).

2.Tutto ciò premesso, la società ha lamentato, con il ricorso di primo grado, che l’istituzione del monumento naturale comporterà l’applicazione EL tutela prevista per il “Paesaggio naturale di continuità” che vieta la realizzazione delle sopraelencate destinazioni di PRG e limitatamente agli impianti sportivi coperti prevede la trasformabilità “con indice di fabbricabilità di 0,001 mc per mq e altezza non superiore a m 7,00” (art. 24 punto 5.6.2 NTA P.T.P.R.), con sostanziale azzeramento anche per tale ipotesi dell’edificabilità rispetto alle previsioni del PRG (0,25 mq/mq).

2.1. Sulla base di tale premessa, ha, quindi, impugnato il decreto di istituzione del MNR in quanto ritenuto lesivo dei suoi diritti e interessi.

2.3. Il gravame è stato affidato ai seguenti motivi di ricorso:

I. Illegittimità costituzionale dell'art. 6 L.R. Lazio 29/97, per contrasto con l'art. 117 e con l’art. 3 cost., irragionevolezza ;

II. Sotto altro profilo, illegittimità costituzionale dell'art. 6 co. 4 L.R. Lazio 29/97 per contrasto con gli artt. 3, 42, 97 e 117 Cost., irragionevolezza ;

III. Illegittimità costituzionale dell'art. 6 co. 3-bis L.R. Lazio 29/97 per contrasto con gli artt. 3, 42, 117 Cost. - Violazione dell’art. 1 del I Protocollo addizionale CEDU, irragionevolezza. In caso di interpretazione costituzionalmente orientata EL norma, violazione e falsa applicazione degli artt. 6 co-bis L.R. Lazio 29/97, 3 L. n. 241/90 ;

IV. Violazione dei principi in materia di partecipazione al procedimento. Violazione a falsa applicazione dell’art. 22 L. n. 394/91, dell’art. 14 e ss. L. 241/90 ;

V. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 L. 241/90, per omessa preventiva comunicazione di avvio del procedimento ai proprietari delle aree ;

VI. Violazione dell'art. 6, comma 2, L.R. Lazio n. 29/97, eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, disparità di trattamento ;

3. Il T.a.r., con la decisione 20 settembre 2023, n. 13958, ha respinto il ricorso.

4. La società ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

5. Si sono costituiti in resistenza la Regione Lazio e Roma Capitale, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

6. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio rileva che, secondo la logica EL ragione più liquida (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015, § 5.3. lett. a), può prescindersi dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti in considerazione EL infondatezza del gravame nel merito.

2. Con il primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità EL sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto il primo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata eccepita l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, l.r. n. 29/97 per contrasto con l’art. 117 co. 2 lett. s) Cost., sul rilievo che la fattispecie del “Monumento naturale” non sarebbe compresa nell’elenco delle aree naturali protette previsto dalla legislazione statale all’art. 2, l. n. 394/91 e non rispetterebbe il quadro di tutela stabilito dal legislatore statale a protezione del patrimonio ambientale e frutto del bilanciamento dallo stesso legislatore operato rispetto ai contrapposti interessi costituzionali.

2.2. Premette, al riguardo, la società appellante che la tutela delle aree naturali protette di cui alla legge quadro n. 394/91 rientra, ad avviso di un costante orientamento giurisprudenziale, nella materia di competenza statale esclusiva di cui all’art. 117 co. 2 lett. s) Cost..

Tale competenza, seppur connessa in modo trasversale “con altri interessi e competenze, anche regionali (di recente sentenze n. 66 del 2018, n. 212 del 2017 e 210 del 2016)”, garantirebbe allo Stato la competenza a fissare i livelli uniformi di tutela paesaggistica, non derogabili dalle regioni nell’esercizio delle loro competenze legislative concorrenti.

In tale prospettiva, le aree naturali protette previste dal citato art. 2 si configurerebbero come un numerus clausus , suscettibile di ampliamento solo previa approvazione dello specifico organo preposto dal legislatore, ovvero il Comitato per le aree naturali protette. Al riguardo, rammenta l’appellante, la delibera del Comitato per le aree naturali protette 2 dicembre 1996, pubblicata nella G.U. n. 139, del 17 giugno 1997, ha chiarito che la classificazione delle aree naturali protette non può essere integrata con la tipologia "Monumento naturale", “in quanto l'art. 2, comma 5, EL legge n. 394/1991 esclude la potestà classificatoria del Comitato quando essa non abbia come scopo anche quello di rendere "efficaci i tipi di protezione previsti dalle convenzioni internazionali"” e “che tale tipologia non è prevista da alcuna convenzione internazionale” .

2.3. Su tali basi, assume la società appellante nel senso che la istituzione del monumento naturale di cui trattasi risulterebbe non conforme ai principi e agli standard di uniformità dettati dalla legge quadro n. 394/91, e che, per tale ragione, l’art. 6, l.r. 29/97 (che ne ha previsto la istituzione) si porrebbe in violazione dell’art. 117 co. 2 lett. s) Cost..

3. Con il secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità EL sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto il primo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata eccepita l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 4, l.r. n. 29/97 per contrasto con gli artt. 3, 42, 97 e 117, comma 2, lett. s), Cost., nella parte in cui, a seguito dell’istituzione del “Monumento naturale”, ha disposto l’applicazione delle misure di salvaguardia dettate per le zone A dall’art. 8, l.r. n. 29/97, tra cui il divieto di qualsiasi attività edilizia, regolando le possibilità e modalità di trasformazione urbanistico-edilizia in modo più restrittivo rispetto al P.T.P.R., in violazione dell’art. 145 comma 3, D.Lgs. n. 42/04.

3.1. A tal riguardo, premetta la parte appellante che l’art. 135, comma 1, D.Lgs. n. 42/2004, stabilisce che le Regioni, d’intesa con lo Stato, tutelino il paesaggio sottoponendo “a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici”, e che i piani paesaggistici disciplinino le possibilità e modalità di trasformazione delle aree attraverso l’individuazione: a) “degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze EL tutela” (art. 143 co. 1 lett. g); b) “delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate” (art. 143 co. 1 lett. h).

L’art. 145, comma 3, D.Lgs. n. 42/2004, a sua volta, prevede che “le diposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle diposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.

3.2. Tanto premesso, osserva l’appellante che il P.T.P.R. costituirebbe uno strumento unificante, che cristallizzerebbe - a seguito di concertazione tra le P.A. coinvolte – un punto di equilibrio nel bilanciamento de differenti valori costituzionali nel rispetto EL competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela paesaggistico-ambientale e EL competenza concorrente EL regione in materia di governo del territorio.

Di qui la conclusione nel senso EL natura sovraordinata delle sue previsioni su quelle di altri strumenti di regolazione dell’uso del territorio, tra cui gli atti di pianificazione degli enti gestori delle aree naturali protette.

3.4. Sulla base di tale premessa, assume la parte appellante che ritenere, come ha fatto la sentenza impugnata, che le norme a tutela delle aree naturali protette possano stabilire norme più restrittive incidenti anche sui parametri già fissati dal P.T.P.R. comporterebbe la vanificazione dello scopo di unificazione e ricognizione per il quale lo strumento è stato ideato dal legislatore ed in virtù del quale è stato stabilito il principio di prevalenza EL sua normativa.

3.5. Secondo la parte appellante, invece, il regolamento delle aree naturali protette potrebbe, semmai, prevedere disposizioni aggiuntive, ma solo in ambiti nei quali la regolamentazione non sia già contenuta nel P.T.P.R.

In tale prospettiva interpretativa, anche le misure di salvaguardia non potrebbero essere più restrittive delle norme del P.T.P.R. direttamente applicabili dalla data di approvazione del vincolo (v. art. 143 co. 9 D.Lgs. 42/2004 e art. 5 NTA P.T.P.R.).

Da tale premessa la parte appellante fa discendere la conseguenza per cui la previsione di applicazione delle misure di salvaguardia all’area in esame, ex art. 6, comma 4, l.r. n. 29/97, con conseguente applicazione del regime disposto dall’ art. 8 EL medesima legge regionale per le zone A, risulterebbe irragionevole in quanto al sacrificio inferto all’interesse privato (totale non edificabilità fino all’approvazione del regolamento) non corrisponderebbe una maggiore valorizzazione dell’interesse pubblico alla preservazione del paesaggio, che risulterebbe, nella prospettiva in esame, già adeguatamente salvaguardato dal P.T.P.R..

4. I motivi di appello descritti ai punti 1 e 2 EL parte in diritto sono sostanzialmente connessi e possono essere quindi esaminati congiuntamente.

4.1. Essi sono infondati.

4.2. In senso contrario, rileva il Collegio come, secondo un costante orientamento EL Corte costituzionale, la potestà legislativa regionale in materia di tutela ambientale e paesaggistica consente di adottare misure di tutela ulteriori e/o maggiori, ben potendo la legislazione regionale fungere da strumento di ampliamento del livello EL tutela di tali beni, secondo la c.d. logica delle tutele incrementali.

4.3. Tale assunto trova conferma in numerose pronunce EL Corte costituzionale, che ritengono ammissibili l’introduzione, da parte di leggi regionali, di previsioni di maggior tutela rispetto alla disciplina statale, il che è esattamente quanto avviene nel caso in esame, per il tramite EL istituzione del monumento naturale denominato “Fosso EL Cecchignola”.

Particolarmente chiara in tal senso è la sentenza EL Corte Costituzionale 28 luglio 2021, n. 164, nella quale si è avuto modo di affermare che:“ 9.1.– Sul piano delle competenze costituzionali attinenti ai beni paesaggistici, questa Corte ha già precisato che «[l]a tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali.

Il legislatore ordinario si è perciò ispirato in tale materia ad una logica incrementale delle tutele che è del tutto conforme al carattere primario del bene ambientale, cui peraltro si riferisce, collocato fra i principi fondamentali EL Repubblica, l’art. 9 Cost. (sentenze n. 367 del 2007, n. 183 del 2006, n. 641 del 1987 e n. 151 del 1986).

Tale logica, dal lato EL Regione, opera sul piano procedimentale per addizione, e mai per sottrazione, nel senso che la competenza regionale può essere spesa al solo fine di arricchire il catalogo dei beni paesaggistici, in virtù EL conoscenza che ne abbia l’autorità più vicina al territorio ove essi sorgono, e non già di alleggerirlo in forza di considerazioni confliggenti con quelle assunte dallo Stato, o comunque mosse dalla volontà di affermare la prevalenza di interessi opposti, facenti capo all’autonomia regionale, come accade nel settore del governo del territorio ” .

4.4. Dal riportato formante giurisprudenziale si desume chiaramente che, diversamente da quanto ritenuto dalla parte appellante, sia conforme al quadro costituzionale del riparto delle competenze legislative, una legge regionale che introduca nuovi vincoli o incrementi quelli esistenti.

4.5. Ciò anche in considerazione del fatto che i monumenti naturali previsti e disciplinati dall’art. 6, EL l.r. 29/1997, integrano una categoria del tutto affine a quella delle aree naturali protette (parchi e riserve), di cui condividono scopi e funzioni, dalla quale si differenziano solo, come si avrà modo di specificare oltre, per il procedimento di formazione e le modalità di gestione.

L’individuazione di un “monumento naturale” si traduce, infatti, nella valorizzazione di un elemento del paesaggio naturale - vegetale, geologico, geomorfologico, paleontologico, idrico – che presenti caratteristiche di rilevante interesse naturalistico e/o scientifico.

4.6. L’assunto trova riscontro nella normativa regionale di riferimento.

Ai sensi del comma 1, dell’art. 6, EL l.r 29/1997, infatti, “ La Regione, per le finalità di cui all’articolo 2 [promozione, conservazione e valorizzazione] e per garantire una più ampia azione di conservazione e valorizzazione del proprio patrimonio naturale, tutela, oltre alle aree classificate ai sensi dell’articolo 5, i monumenti naturali ”.

Il successivo comma 2 prevede che “per monumenti naturali si intendono habitat o ambienti omogenei, esemplari vetusti di piante, formazioni geologiche, geositi e affioramenti fossiliferi, successioni ecologiche e/o ricolonizzazioni di specie e interazioni tra uomo ed elementi naturali, che presentino caratteristiche di rilevante interesse naturalistico e/o scientifico ”.

4.7. Tanto premesso, l’area in esame si estende per 99 ettari ed ha una funzione di corridoio ecologico tra il Parco Regionale dell’Appia NT e la Riserva Laurentino-Acqua Acetosa, ricco di biodiversità immerso nell’Agro Romano.

Essa riguarda un’area attraversata dal Fosso EL Cecchignola nel tratto compreso fra la località NT ME (in prossimità EL via Laurentina) e la via Ardeatina sviluppandosi in direzione est-ovest, delimitata con l’obiettivo di raggiungere una connessione ecologica fra il Parco Regionale dell'Appia NT (con cui confina lungo la via Ardeatina a est) e la Riserva Naturale Regionale del Laurentino-Acqua Acetosa a ovest, in virtù EL previsione del suo ampliamento in sede di approvazione del Piano.

Questo territorio è caratterizzato dalla forte valenza ambientale del corso d’acqua del Fosso EL Cecchignola facente parte del sistema idrografico a sud del Tevere alimentato dalle falde acquifere dei Colli Albani.

Da un punto di vista ambientale, infatti, l'area rappresenta un potenziale corridoio ecologico tra le aree già sottoposte, come si è detto, a regime di tutela (Laurentino - Acqua Acetosa e il Parco dell'Appia NT) ed un elemento di connessione utile al contenimento EL frammentazione ecosistemica determinata dall'urbanizzazione.

Lungo l’alveo, infatti, si conserva una ricca e diversificata vegetazione arborea (olmi, allori, viburni aceri anche di notevoli dimensioni, pioppi, salici e così via) e fitti arbusteti (pruni, rosa canina e così via), i quali costituiscono rifugio per una ricca e variegata fauna che riesce così a colonizzare anche ambienti suburbani.

Il Monumento naturale del Fosso EL Cecchignola, inoltre, come emerge dalle diverse relazioni istruttorie depositate in atti, conserva aspetti del paesaggio propri di quella regione nota come "Campagna romana", ovvero un sistema orografico dai profili arrotondati e solcati da un reticolo fluviale di drenaggio appartenente al distretto vulcanico laziale.

Un paesaggio che, come hanno evidenziato le attività di indagine archeologica effettuate, rimanda a una storia per la quale, con gli interventi di bonifica in età arcaica e EL prima età repubblicana, la naturalità dei luoghi lascia spazio, a partire almeno dal IV - III sec. a. C., a territori sempre più ampi, a vocazione pascoliva e, soprattutto in età imperiale, di tipo colturale estensivo.

In tal contesto, in cui si inserisce anche la realizzazione fin dall’età arcaica EL antica via Ardeatina (lungo la quale è situata l’area di proprietà EL società appellante), si rivengono numerose testimonianze di valore storico-culturale, come siti archeologici (una villa rinvenuta durante i lavori effettuati dal Genio Militare nel 1939 e il complesso monumentale del Castello EL Cecchignola, casale fortificato che si addossa ad una torre merlata originariamente eretta nel XIII secolo).

L’area in esame ricade, dunque, in un contesto ambientale e paesaggistico particolarmente pregiato e sensibile, disciplinato sia dalle norme di pianificazione paesaggistica vigente ai sensi del D.Lgs 42/2004, sia dal regime vincolistico a cui la stessa area è sottoposta.

Tali monumenti naturali costituiscono, quindi, una di quelle forme di tutela incrementale e/o additiva del patrimonio naturale, riconducibile al più ampio genus dei bei paesaggistici, che la Corte costituzionale, con le decisioni sopra riportate, riconosce come realizzabile anche da parte delle Regioni.

4.8. Non contraddicono gli assunti formulati le decisioni EL Corte costituzionale invocate dalle parti appellanti a sostegno delle tesi che intenderebbero far valere.

In particolare, non supporta le conclusioni EL società appellante la decisione EL Corte costituzionale 21 febbraio 2024, n. 24, la quale, a ben vedere, si è limitata, in linea con le considerazioni suesposte, a ribadire che “ Le ineludibili esigenze di uniformità di trattamento appena evidenziate impediscono al legislatore regionale di intervenire con norme difformi dalle previsioni statali di tutela paesaggistica in senso stretto (sentenza n. 201 del 2021), come quelle che disciplinano l’inosservanza del regime autorizzatorio ”.

Analoghe considerazioni sono state espresse anche dalla sentenza EL Corte costituzionale 20 maggio 2020, n. 134, anch’essa erroneamente richiamata dalla parte appellante a sostegno EL propria posizione, posto che tale decisione, dopo aver premesso che “ questa Corte ha infatti ripetutamente ricondotto all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. la disciplina ambientale dei parchi (da ultimo, sentenze n. 290 del 2019; n. 121 del 2018), pur riconoscendo che il parco regionale resta «tipica espressione dell’autonomia regionale» (sentenza n. 108 del 2005), e che esso «ben può essere oggetto di regolamentazione da parte EL Regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell’art. 117 Cost., purché in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le Regioni» (sentenza n. 44 del 2011 )”, ha censurato una legge regionale che, diversamente da quanto accade nel caso in esame, aveva legiferato in contrasto con il quadro legislativo nazionale.

Nel caso in esame, invece, la legge regionale contestata non assume un carattere derogatorio e innovativo rispetto alla normativa statale di riferimento, limitandosi, in armonia con i principi delineati dalla Corte costituzionale, ad incrementare il grado di protezione dei beni ambientali e paesaggistici.

4.9. Del resto, ad ulteriore conferma EL conclusione qui raggiunta, occorre osservare che lo Stato, con riferimento alla fattispecie in esame, e diversamente da quanto fatto in relazione al caso oggetto EL richiamata decisione 134/2020 EL Consulta, non ha sollevato un ricorso per conflitto di attribuzione averso la legge regionale che ha previsto l’istituzione del monumento naturale denominato “Fosso EL Cecchignola”.

4.10. Con riferimento al tema delle misure di salvaguardia, oggetto di censure con il secondo motivo di appello, è agevole in senso contrario osservare che, contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, un conto è affermare correttamente che le norme paesaggistiche non possono essere derogate, altro conto è erroneamente dedurre da tale premessa che le norme paesaggistiche debbano costituire l’unica fonte di regolazione delle aree protette e dei monumenti naturali, posto che, come detto, nella logica delle tutele incrementali è ben possibile che tali aree siano protette in maniera più intensa da norme diverse, e più restrittive di quelle paesaggistiche dettate dal PTPR.

5. Con un terzo mezzo di gravame la parte appallante lamenta l’erroneità EL sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto il terzo motivo del ricorso di primo grado con il quale era stata eccepita l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 3- bis , l.r. n. 29/97, per violazione degli artt. 3, 42, 117 Cost., quest’ultimo in relazione all’art.1, del I Prot. addizionale CEDU, nella parte in cui prevede che “i limiti alla proprietà derivanti dall’istituzione dei monumenti naturali non danno luogo ad indennizzo”.

5.1. Ad avviso EL parte appellante, l’istituzione del monumento naturale denominato “Fosso EL Cecchignola” ha comportato l’impossibilità di realizzare nell’area di sua proprietà le destinazioni previste dall’art. 85, delle NTA del PRG, ad eccezione di quella relativa al verde sportivo, con conseguente azzeramento del già esiguo indice di edificabilità (0,25 mq/mq).

Tale previsione si porrebbe in violazione dell’’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU e dell’art. 42 co. 3 Cost., in quanto imporrebbe un vincolo potenzialmente perpetuo e tale da elidere ogni apprezzabile utilizzabilità economica dell’area di cui trattasi in assenza di qualsivoglia forma di indennizzo.

5.2. Ad avviso EL parte appellante, una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata dell’art. 6 co. 3-bis L.R. 29/97 dovrebbe portare a ritenere che esclusivamente “limiti relativi” (ovvero quelli che non conducono ad un azzeramento dell’ utilita s dell’area rispetto alle precedenti previsioni di PRG) e non anche quelli assoluti possano reputarsi come non indennizzabili.

5.3. Il motivo non è fondato.

L’argomentazione EL parte appellante urta contro il consolidato orientamento EL giurisprudenza costituzionale, secondo il quale “ non sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli indennizzabili e dei termini di durata i beni immobili aventi valore paesistico-ambientale, in virtù EL loro localizzazione o EL loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge” (C. Cost., 179/99).

L’art. 42, secondo comma, Cost., attribuisce, infatti, alla legge il compito di riconoscere e garantire la proprietà privata determinandone i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la ‹‹funzione sociale››.

La funzione sociale è, dunque, delineata come precetto che si indirizza al legislatore ordinario, cui spetta di attuarlo imponendo limiti, vincoli, obblighi, oneri, i quali concorrono a formare il diritto soggettivo del proprietario.

La previsione costituzionale in esame ha, dunque, scelto di affidare al prudente discrezionalità del legislatore la valutazione comparativa tra le prerogative del proprietario e l’esigenza di assicurare la funzione sociale EL proprietà.

In coerente applicazione di tali principi, legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 mira a conformare la proprietà al fine di garantire interessi di rilievo costituzionale, quali quelli relativi alla tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico EL nazione (art. 9 Cost.) e dell’ambiente, valore, quest’ultimo, che il legislatore costituzionale, con la recente riforma di cui alla legge a legge costituzionale n. 1 del 2022, ha ritenuto di evidenziare come meritevole di particolare tutela, anche nell’ottica EL salvaguardia delle generazioni future e dello sviluppo sostenibile.

5.4. Nel senso che i vincoli in esame siano da qualificare come di carattere meramente conformativi risulta, del resto, orientata anche la giurisprudenza EL Sezione (ex pluribus Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 marzo 2025, n. 1870), secondo la quale i vincoli di carattere «paesistico-ambientale» non sono inquadrabili negli schemi dell’espropriazione e dei vincoli indennizzabili di cui all’art. 42 Cost. visto che l’interesse paesaggistico, in quanto proprio del bene, preesiste all’emanazione provvedimento.

5.6. In relazione alla asserita violazione dell’articolo 1, del I Prot. addizionale EL CEDU, si osserva in senso contrario che tale previsione riconosce il «diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale» e non vi è dubbio, alla luce delle considerazioni esposte al punto 3.6. EL parte in diritto, che l’art. 6, comma 3- bis , L.R. Lazio n. 29/97 in contestazione rientri in tale ambito.

In relazione alla interpretazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU sopra menzionato, peraltro, la giurisprudenza EL Corte europea dei diritti umani ha più volte sottolineato che esiste un margine di apprezzamento delle autorità nazionali nella valutazione dell’interesse generale, anche con riferimento specifico alla materia ambientale (decisione n. 49908 del 2 marzo 2006, AN e altri contro Turchia; n. 38754/07 sentenza 7 luglio 2015, AL e TE EL RO contro Italia, § 57).

6. Con il quarto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità EL decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto il quarto motivo del ricorso di I grado con il quale era stata dedotta la violazione dei principi in materia di partecipazione al procedimento sotto il profilo EL violazione dell’art. 22, l. n. 394/91, e degli artt. 14 e ss., l. n. 241/90.

6.1. In particolare, ad avviso EL parte appellante, dal combinato disposto di queste ultime previsioni si ricaverebbe che l’istituzione dell’area naturale protetta dovrebbe essere oggetto di una scelta condivisa tra le amministrazioni territorialmente interessate nell’ambito di una conferenza di servizi.

6.2. Il motivo non è fondato.

In senso contrario, occorre osservare che la legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 e ss.mm.ii., stabilisce le modalità per l'istituzione di monumenti naturali a tutela di habitat o ambienti omogenei senza imporre, contrariamente a quanto prevede 22, L. n. 394/91, la partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta, mediante l’indizione di una conferenza di servizi.

In assenza di un vincolo procedimentale scaturente dalla legge, priva di pregio si rivela la censura articolata con il motivo in esame, anche alla luce dell’ulteriore rilievo per cui, come si ricava dall’esame EL documentazione in atti, nel caso in esame la stessa istituzione del monumento naturale di cui trattasi è avvenuta proprio su iniziativa di Roma Capitale, la quale, peraltro, ha avuto modo di partecipare al relativo procedimento amministrativo che ha preceduto l’emanazione del decreto istitutivo del Monumento naturale.

6.3. L’assunto trova riscontro nelle risultanze documentali in atti e segnatamente nell’iter procedimentale che ha preceduto la istituzione del monumento naturale denominato “Fosso EL Cecchignola”, che può essere ricostruito come segue:

i)in data 6 ottobre 2017, il Coordinamento Agro Romano ha chiesto alla Regione Lazio l’avvio dell’iter per l’istituzione del Monumento naturale “Fosso EL Cecchignola”. A tale richiesta ha aderito il Municipio di Roma IX EUR con mozione n. 25/2017 al fine di valorizzare e promuovere l’area in esame anche con finalità di studio;

ii) è stato, quindi, avviato il procedimento di istituzione del monumento naturale e con la determinazione EL direzione regionale Capitale Naturale, Parchi e Aree Protette del 30 gennaio 2018, n. G01047 si è conclusa la relativa istruttoria con la dichiarazione di compatibilità dell’area individuata con il regime di tutela previsto dalla l.r. 29/97;

iii)con nota del 27 febbraio 2018, n. 0109228, è stata inoltrata alla Città Metropolitana di Roma Capitale e a Roma Capitale la richiesta di pubblicazione dell’avviso di avvio del procedimento di istituzione del Monumento naturale “Fosso EL Cecchignola” di cui alla proposta di decreto del Presidente EL Regionale Lazio del 16 febbraio 2018, n. 2780, indicando, quale responsabile del procedimento, il dirigente dell’Area tutela e valorizzazione dei paesaggi e EL geodiversità; l'avviso è stato pubblicato per trenta giorni consecutivi al fine di offrire a chiunque la possibilità di presentare memorie scritte e/o documenti utili alla predisposizione del provvedimento finale, ai sensi dell'art. 8 comma 3 EL L. 241/90;

iv) gli enti coinvolti hanno inviato alla Regione le necessarie deduzioni e i rispettivi resoconti (tra cui, per quanto di rilievo nel presente giudizio, quelle formulate da Roma Capitale per il tramite EL nota prot. n. SC/2018/0313321 del 3 aprile 2018);

v) a seguito delle osservazioni pervenute, si è ritenuto di modificare la cartografia allegata alla proposta di decreto 16 febbraio 2018, n. 2780, ampliandone la perimetrazione con l’inclusione di un’area boscata limitrofa all’alveo del Fosso EL Cecchignola in quanto caratterizzata dalla presenza di essenze arbustive e specie arboree;

vi)con nota 29 gennaio 2019 prot. n. 72985 è stato, dunque, richiesto a Roma Capitale e a Città Metropolitana di Roma Capitale di pubblicare l’avviso di istituzione del monumento naturale “Fosso EL Cecchignola” con allegata la proposta di decreto 23 gennaio 2019 n. 827, comprensiva di allegato cartografico (Cartografia I - Ampliamento Proposto), per garantire la massima trasparenza, pubblicità e partecipazione al procedimento da parte degli interessati.

6.4. Alla luce di tali evidenze documentali, reputa il Collegio che la procedura di istituzione del monumento naturale in esame, pur in assenza di una previsione normativa che imponesse il rispetto di vincoli procedimentali specifici, ha garantito la fattiva partecipazione di Roma capitale sia nella fase dell’iniziativa, sia nel corso dell’iter procedimentale.

7. Con il quinto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità EL decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto il quinto motivo del ricorso di primo grado con il quale era stato censurato il provvedimento impugnato per violazione degli artt. 7 ed 8 L. n. 241/1990, essendo stato emesso dal Presidente EL Regione Lazio senza previa comunicazione dell’avvio del procedimento ai proprietari delle aree ricadenti all’interno del perimetro del “Monumento naturale”.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. In primo luogo, occorre osservare che alla luce del procedimento che ha preceduto la istituzione del fosso EL Cecchignola, riportato al punto 5.2. EL parte in diritto, non emerge una reale pretermissione EL comunicazione dell’avvio del procedimento e, dunque, la conseguente lesione EL garanzia partecipativa ad essa sottesa.

In senso contrario, occorre ribadire che l’avviso di avvio del procedimento di istituzione del monumento naturale denominato “Fosso EL Cecchignola” è stato pubblicato per trenta giorni consecutivi al fine di offrire a chiunque la possibilità di presentare memorie scritte e/o documenti utili alla predisposizione del provvedimento finale, conformemente al disposto di cui all’art. 8, comma 3, EL L. 241/90, secondo il quale "3. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima ").

7.3. Anche sotto un ulteriore e concorrente profilo, il motivo in esame è infondato.

L’art. 21- octies , comma 2, EL legge n. 241/1990 prevede, come noto, una sorta di sanatoria processuale per i vizi di forma e del procedimento. In base a tale disposizione, in particolare, non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

La ratio di questa previsione, ad avviso del prevalente orientamento giurisprudenziale, risiede nell’assenza di un concreto interesse ad ottenere l’annullamento di un provvedimento giusto nella sostanza e sbagliato solo nella forma.

Si evidenzia, in tale prospettiva, che non avrebbe senso dare torto all'Amministrazione quando la pretesa del privato è infondata sul piano sostanziale, e, quindi, l’esercizio del potere successivo al giudicato non potrebbe che condurre all'adozione di un provvedimento di identico contenuto.

7.4. Tanto premesso, secondo un costante indirizzo giurisprudenziale, per ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato, a causa EL violazione delle garanzie partecipative, la parte ha l’onere di allegare quale apporto collaborativo avrebbe potuto e voluto fornire alla P.A per orientarla in senso diverso rispetto alla determinazione assunta, non potendo dolersi del mero dato formale dell’omissione EL comunicazione di avvio.

La giurisprudenza ha, a tal riguardo, chiarito che l'art. 21 octies , comma 2, l. n. 241 del 1990, sembrerebbe, prima facie , porre in capo all'amministrazione l'onere di dimostrare, in caso di mancata comunicazione dell'avvio, che l'esito del procedimento non poteva essere diverso. Tuttavia, tale interpretazione, alla stregua di un costante indirizzo interpretativo, non appare praticabile, in quanto finirebbe per far gravare sulla P.A. una probatio diabolica , quale sarebbe quella consistente nel dimostrare che ogni eventuale contributo partecipativo del privato non avrebbe mutato l'esito del procedimento. Per tale ragione si è reso necessario interpretare diversamente la disposizione in esame, nel senso che il privato non può limitarsi a dolersi dell’omessa comunicazione di avvio, ma deve anche quantomeno indicare o allegare quali sono gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento ove avesse ricevuto la comunicazione. Solo dopo che il ricorrente ha adempiuto questo onere di allegazione, che la norma implicitamente pone a suo carico, la P.A. sarà gravata del ben più consistente onere di dimostrare che anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato ( ex pluribus , Consiglio di Stato, sez. IV 15 luglio 2013, n. 3861).

Nel caso in esame, la parte appellante si è limitata a dedurre genericamente la violazione delle garanzie partecipative sottese alla comunicazione di avvio del procedimento, senza nemmeno essersi fatta carico di allegare le circostanze che avrebbe inteso sottoporre all'Amministrazione, ragion per cui la doglianza deve essere disattesa.

8. Con l’ultimo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità EL decisione impugnata nella parte in cui non ha accolto il V motivo del ricorso di I grado con il quale era stata dedotta la ’illegittimità del decreto 12 giugno 2019, n. T00150, per difetto assoluto di istruttoria e travisamento dei fatti, in quanto nessuna indagine specifica sarebbe stata effettuata in relazione alle aree di proprietà al fine di accertare la presenza delle tassative caratteristiche previste dall’art. 6 co. 2 L.R. n. 29/97 per l’istituzione del “Monumento naturale” e per disparità di trattamento.

8.1. Inoltre, ad avviso EL parte appellante, il decreto in esame sarebbe da qualificare come illegittimo anche in relazione ai risultati cui è pervenuto in relazione all’area di sua proprietà, che non presenterebbe nessuna delle caratteristiche che l’art. 6, l.r. 29/97, individua presupposti necessari ai fini dell’istituzione di un monumento naturale (“habitat o ambienti omogenei, esemplari vetusti di piante, di formazioni geologiche, geositi e affioramenti fossiliferi, che presentino caratteristiche di rilevante interesse naturalistico e/o scientifico”).

8.2 Il motivo è in parte inammissibile e in parte infondato.

8.3. In particolare risulta:

a) inammissibile nella misura in cui sollecita il giudice amministrativo a sindacare apprezzamenti tecnici dell’Amministrazione sotto il profilo EL mera opinabilità, senza in alcun modo dimostrarne la relativa inattendibilità;

b) infondato, nella parte in cui lamenta vizi di motivazione istruttori e di disparità di trattamento.

8.4. La censura in esame deve, infatti, essere scrutinata alla luce del costante orientamento giurisprudenziale secondo il quale il potere concesso all'Amministrazione preposta all’istituzione delle aree naturali protette e dei monumenti naturali è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, che implica anche l'applicazione di cognizioni specialistiche, relative ai settori EL storia, delle scienze ambientali, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati anche da margini di opinabilità.

Secondo una definizione oramai largamente accreditata, si è in presenza di discrezionalità tecnica quando l’Amministrazione procede ad accertare un fatto complesso facendo applicazione di parametri propri di conoscenze specialistiche e opinabili. La discrezionalità tecnica attiene (per lo più) alla conoscenza del fatto, se si vuole a quella particolare conoscenza che comporta la valutazione di un fatto complesso. discrezionalità tecnica, a differenza di quella amministrativa, si concentra su un unico interesse, nel caso quello paesaggistico, attraverso la verifica in fatto EL sua configurazione e trasformazione nel caso concreto.

Diversamente dalla discrezionalità amministrativa, che rimette all'amministrazione la ponderazione di interessi pubblici e privati, talora contrapposti, presenti nella fattispecie concreta, la discrezionalità tecnica rimette all’amministrazione l’apprezzamento di fatti complessi alla luce di criteri tecnici e scientifici ad applicazione ed esiti incerti (Consiglio di Stato, Sezione Sesta, 23 luglio 2015, n 3652; Anche dottrina contemporanea ha progressivamente riconosciuto la disomogeneità tra le categorie EL discrezionalità amministrativa e quella EL discrezionalità tecnica, in base al fondamentale rilievo per cui alla discrezionalità tecnica sono ontologicamente estranei i profili EL valutazione e ponderazione di pubblici interessi.

Ne deriva, sul piano processuale, che in presenza di discrezionalità tecnica “ può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile (Cons. Stato, Sezione Quarta, 10 marzo 2023, n. 2559).

8.5. Alla luce di tale orientamento, reputa il Collegio che le censure formulate dalla parte appellante non abbiano evidenziato illogicità o irrazionalità in ordine alla valutazione EL valenza paesaggistica e di naturalità dell’area in questione in grado di dimostrare la irragionevolezza delle determinazioni sotto il profilo “del criterio tecnico utilizzato e del suo esito applicativo” (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 9 aprile 1999, n. 601).

Sula base EL situazione vincolistica sopra descritta nonché degli aspetti naturalistici e culturali del territorio in esame sopra evidenziati, le valutazioni tecniche poste a supporto EL istituzione del monumento naturale del “fosso EL Cecchignola”, pur potendosi ritenere certamente opinabili, restano, ad avviso del Collegio, all’interno dei margini di una scelta attendibile sul piano tecnico.

8.6. La seconda parte del motivo in esame, nella parte in cui lamenta difetti di motivazione e istruttori è infondata.

In senso contrario, occorre evidenziare che l’istruttoria tecnica approvata con la determinazione EL Direzione Regionale Capitale Naturale, Parchi e Aree Protette del 30 Gennaio 2018 n. G01047(doc.4 in primo grado ), che ha ritenuto l’area in essa individuata compatibile con il regime di tutela previsto dalla LR 29/97, è stata redatta a seguito di analisi e studi puntuali sull’area che hanno riguardato aspetti geologici, idrogeologici, naturalistici, paesaggistici e storico-culturali, nonché in coerenza con gli strumenti urbanistico-territoriali che governano le aree interessate dal monumento naturale.

8.7. Infine, priva di pregio si rivela anche la doglianza che fa leva sul presunto vizio di disparità di trattamento.

In senso contrario, osservare che, come questa Sezione ha già avuto modo di rilevare (Consiglio di Stato, 26 novembre 2024, n. 9492), il vizio di disparità di trattamento postula che l’Amministrazione emani statuizioni o motivazioni a loro supporto) tra loro diverse nell’esercizio dello stesso potere, in relazione a fattispecie assolutamente identiche, senza fornire alcuna giustificazione.

Come si è avuto al riguardo modo di chiarire, l’onere di provare l’identità delle situazioni, nonché di identificare le aree che avrebbero goduto del trattamento diverso, grava sul ricorrente che deduce il vizio di disparità di trattamento (Consiglio di Stato, 9492/2024, cit.). Nel caso in esame, la parte appellante si è limitato a censurare il vizio di disparità di trattamento senza comprovare, in modo circostanziato, la ricorrenza del presupposto EL medesima situazione in fatto.

Nel caso di che trattasi, dunque, l’indicato onere probatorio non è stato assolto, essendo stato il vizio in esame solo apoditticamente affermato.

9. Alla luce delle osservazioni che precedono, pertanto, l’appello deve essere dichiarato infondato.

10. La particolarità EL questione giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti integralmente le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU MB, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

UI FU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI FU	LU MB

IL SEGRETARIO