Pubblicato il 22/07/2025

N. 06448/2025REG.PROV.COLL.

N. 08983/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8983 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS- in qualità di socio e presidente di Roma Est Cooperativa Artigiana di Garanzia - Soc. Coop. a r.l. in liquidazione coatta amministrativa, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Gava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Plebiscito, 102;

contro

Ministero delle imprese del made in Italy, già dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Roma Est Cooperativa Artigiana di Garanzia - Soc. Coop. a r.l. in liquidazione coatta amministrativa, in persona del commissario liquidatore dott. -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Dell'Unto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Dell'Unto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. -OMISSIS-/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle imprese del made in Italy, di -OMISSIS- -OMISSIS- e della Coop. Roma Est A. R.L. in L.c.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e udito l’avvocato Maurizio Dell'Unto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado l’odierno appellante ha impugnato il provvedimento del 24 aprile 2014 con cui il Ministero appellato ha disposto l’assoggettamento alla procedura di liquidazione coatta amministrativa della società "Roma est cooperativa di garanzia società cooperativa a r.l." (di seguito “cooperativa”) di cui l’appellante medesimo è socio.

2. Il giudice di primo grado ha rigettato il ricorso ritenendo sussistenti i presupposti per l’adozione del provvedimento impugnato.

In particolare, il Tar ha ritenuto che si sia determinata una situazione di crisi organizzativa e finanziaria tale da giustificare la messa in liquidazione della cooperativa e che lo stato passivo della Cooperativa al dicembre 2014 ammontava a euro 743.056,36, con la conseguenza della presenza del requisito dello stato di insolvenza, non smentito dai dati addotti dal ricorrente.

3. Con l’atto di appello, il sig. -OMISSIS- propone tre motivi di gravame rubricati come segue:

A. ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI RITIENE SUSSISTENTI I PRESUPPOSTI PER LA MESSA IN LIQUIDAZIONE COATTA AMMINISTRATIVA DELLA COOPERATIVA. VIZIO DI MOTIVAZIONE. ERRONEITÀ DEI PRESUPOSTI E TRAVISAMENTO DEI FATTI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2545 TERDECIES C.C. E DELL’ART. 194 E SS. DELLA LEGGE FALLIMENTARE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. DIFETTO DI ISTRUTTORIA;

B. VIOLAZIONE DEL GIUDICATO ESTERNO DI CUI ALLA SENTENZA 14440/2021 DEL TRIBUNALE PENALE DI ROMA;

C. ERROR IN PROCEDENDO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA CHIESTO E PRONUNCIATO. TRAVISAMENTO DEI FATTI. VIZIO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI NON CONTESTAZIONE. DIFETTO DI ISTRUTTORIA.

4. Si è costituito in resistenza il Ministero appellato chiedendo il rigetto dell’appello.

5. Si è costituita la Cooperativa Roma Est in liquidazione coatta amministrativa, in persona del Commissario liquidatore dott. -OMISSIS-, la quale: ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per mancata impugnazione del precedente provvedimento di commissariamento della società; ha eccepito l’inammissibilità del gravame per assenza di specifiche contestazioni alla sentenza impugnata; ha eccepito la mancata produzione in primo grado della sentenza penale; ha altresì riproposto l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata contestazione dei dati relativi all’insolvenza della cooperativa; nel merito, ha sostenuto l’infondatezza nel merito dell’appello chiedendone il rigetto.

6. Si è altresì costituito il dott. -OMISSIS- -OMISSIS-, a titolo personale, il quale ha eccepito di essere stato erroneamente evocato nel giudizio di appello anche in proprio, e non solo nella qualità di commissario liquidatore della Cooperativa, e, pertanto, ha chiesto che venga dichiarato il suo difetto di legittimazione passiva.

7. All’esito dell’udienza del 19 dicembre 2024, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata rinviata all’udienza del 26 giugno 2025 in accoglimento della richiesta al riguardo formulata dalla parte appellante che ha espresso l’intenzione di proporre motivi aggiunti.

8. Con atto notificato il 18 dicembre 2024, depositato il 30 dicembre 2024, l’appellante ha proposto motivi aggiunti per ritenuti nuovi motivi di illegittimità del D.M. del 24 aprile 2014 che emergerebbero da una comunicazione del 29 novembre 2024 inviata dal Commissario dott. -OMISSIS- -OMISSIS- all’odierno appellante.

Con detta comunicazione, il dott. -OMISSIS- ha riscontrato un quesito formulato dall’appellante medesimo circa le attività svolte per accertare l’esistenza di un credito IVA vantato dalla società, relativo all’anno 1995, e pari ad € 36.151,98. Con tale comunicazione il dott. -OMISSIS- ha affermato che “…per quanto riguarda il presunto Credito IVA, già con Pec già a Lei all’epoca inviate Le chiedevo specifiche – mai pervenute - in quanto dal cassetto fiscale della Cooperativa, già nel 2014 non risultava la richiesta di rimborso. Dovrebbe anche ricordare che, comunque, l’Agenzia delle Entrate è stata ammessa al passivo della LCA per oltre € 220.000,00, rendendo quindi impraticabile ogni ipotesi di rimborso a favore della Procedura….”.

Ad avviso dell’appellante, “dalla lettura dell’anzidetta comunicazione si apprende quindi che – in relazione al credito IVA … – non sono state compiute dal Commissario le dovute attività di accertamento e verifica mediante accessi fisici e interlocuzioni con i competenti uffici dell’Agenzia delle Entrate e che l’unica attività di ricostruzione e recupero del credito IVA è stata effettuata mediante la semplice consultazione del cassetto fiscale”.

Di conseguenza, l’appellante ha formulato un motivo di doglianza rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 194 e ss. della legge fallimentare e 2545-terdecies del codice civile // Eccesso di potere per erroneità dei presupposti // Eccesso di potere per difetto di istruttoria”.

9. Rispetto a tale ricorso per motivi aggiunti, la cooperativa appellata ha dedotto: l’inammissibilità del ricorso in quanto avrebbe ad oggetto documenti nuovi successivi al giudizio di primo grado e, comunque, avrebbe ad oggetto fatti già noti al ricorrente; l’infondatezza nel merito perché il dott. -OMISSIS- ha inutilmente chiesto più volte al Sig. -OMISSIS- di fornire ogni utile notizia o documentazione che comprovasse il presunto credito IVA e, comunque, il commissario ha avviato delle interlocuzioni con l’Agenzia delle Entrate accertando che non risultava alcun credito IVA ed alcuna richiesta di rimborso.

10. All’udienza del 26 giungo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo, deve esaminarsi l’eccezione relativa al difetto di legittimazione passiva sollevata dal dott. -OMISSIS- costituitosi a titolo personale.

L’eccezione è fondata.

Come emerge dal ricorso di primo grado e dalla relativa relata di notifica, il dott. -OMISSIS- era stato evocato in primo grado esclusivamente nella qualità di commissario liquidatore della Cooperativa, e non a titolo personale, e in tale qualità lo stesso si era costituito in giudizio.

Pertanto, il dott. -OMISSIS- era parte del giudizio di primo grado esclusivamente nella sua qualità di Commissario liquidatore e l’indicazione contenuta nell’epigrafe della sentenza di prime cure - nella parte in cui indica, oltre alla parte costituita in giudizio “-OMISSIS- (Commissario Liquidatore) -OMISSIS-”, anche l’ulteriore parte non costituita “-OMISSIS- -OMISSIS-” - deve ritenersi frutto di un errore materiale.

Di conseguenza, è erronea l’evocazione nel giudizio di appello del dott. -OMISSIS- a titolo personale e, conseguentemente, deve essere dichiarato il suo difetto di legittimazione passiva.

2. Le eccezioni di rito sollevate dal Consorzio appellato possono, invece, essere assorbite in ragione dell’infondatezza nel merito dell’appello, i cui tre motivi di gravame si esaminano congiuntamente stante la loro connessione.

Il provvedimento impugnato è stato adottato a seguito di un’articolata relazione redatta dal Commissario governativo dott. -OMISSIS- nominato nel 2013.

Detta relazione, analiticamente motivata, ha evidenziato plurime irregolarità e l’esistenza dello stato di insolvenza rilevando, in particolare, le seguenti circostanze:

- presenza di passività iscritte a bilancio per oltre 1,2 milioni di euro, di cui 266.099 nei confronti di Equitalia Sud spa e altre nei confronti dello stesso sig. -OMISSIS- per canoni di locazione dei locali di sua proprietà;

- inesigibilità dei crediti di titolarità della cooperativa per un ammontare complessivo di euro 1.679.719,79 (di cui crediti verso soci pari ad € 1.214.095,06; crediti verso clienti – effetti insoluti e protestati per € 464.624,72);

- impossibilità di recuperare i crediti verso i soci essendo la compagine sociale “fuori controllo” per assenza di una corretta tenuta dell’anagrafica dei soci, per mancanza di regolari convocazioni delle assemblee sociali e mancanza di un’effettiva volontà dei soci di pagare detti debiti;

- inesigibilità del credito di 172.347 euro vantato nei confronti della Regione Lazio, come da interlocuzione con la Regione medesima.

Le deduzioni presenti nell’atto di appello mirano a confutare la veridicità di tali circostanze prevalentemente sulla base di una consulenza tecnica di parte e della sentenza penale che ha assolto il -OMISSIS- dal reato di bancarotta fraudolenta che gli era stato contestato.

In particolare, nell’atto di appello si deduce che:

- nel periodo dal 2000 al 2012, il credito verso soci per il rimborso di spese gestionali si è ridotto di circa 182.000 euro;

- i crediti verso i soci sono imputabili alle somme che i singoli soci originariamente dovevano agli istituti bancari finanziatori e che successivamente, in conseguenza degli inadempimenti nei rimborsi, gli istituti medesimi avevano posto a carico della cooperativa garante, escutendola e surrogandola nella posizione creditoria ed erano, dunque, assistiti dalle garanzie vantate dalle banche medesime;

- non sussisteva il presupposto della totale inesigibilità dei crediti integranti l’attivo della cooperativa;

- gli amministratori non hanno esposto acriticamente il complesso dei crediti vantati verso i soci morosi per l’intero importo nominale, bensì hanno proceduto a una sua svalutazione prudenziale di euro 377.383,00 pari al 45% degli stessi;

- il credito finale del -OMISSIS- verso la cooperativa è stato dal medesimo rinunciato, al pari di quanto hanno fatto altre associazioni fornitrici di servizi, id est “ISPA” (per euro 9.966,00) e Associazione OR IA (per euro 206.468,00);

- lo stato passivo della cooperativa, alla data in cui è stata disposta la liquidazione coatta amministrativa, era di importo ben inferiore rispetto all’attivo patrimoniale, stante l’intervenuto abbattimento, per oltre 800.000 euro, delle ascritte passività;

- la sentenza della Commissione Tributaria regionale n. 461/16/2020 ha dichiarato prescritti debiti fiscali della Cooperativa per l’importo di 130.000 euro;

- la situazione di crisi organizzativa descritta nella relazione della Commissario non era menzionata nel successivo provvedimento impugnato e, in ogni caso, non sussisteva e nell’ambito del procedimento di primo grado sono state depositate tutte le adesioni sottoscritte dai soci della cooperativa le quali attestano, incontrovertibilmente, l’appartenenza alla compagine sociale anche dei soggetti che avevano negato di aver avuto rapporti con la cooperativa.

Tali deduzioni non sono idonee a dimostrare l’assenza, al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, della situazione di insolvenza della società, che rappresenta il presupposto per la sottoposizione dell’ente alla liquidazione coatta amministrativa.

Le deduzioni dell’appellante, difatti, non considerano che la legittimità del provvedimento deve essere valutata in base alla situazione di fatto esistente al momento della sua adozione e, pertanto, non possono al riguardo rilevare le circostanze sopravvenute valorizzate dall’appellante.

La stessa consulenza di parte, depositata dall’odierno appellante, dà atto che l’importo delle passività iscritte a bilancio alla data del 12.9.2013 è di quasi 2 milioni di euro e che i crediti successivamente ammessi allo stato passivo alla data del 17.12.2014 sono pari ad euro 743.056.

Come la stessa relazione di parte dà atto, la rinuncia del sig. -OMISSIS- al proprio credito verso la società di euro 371.491 e le analoghe rinunce effettuate da altri due creditori (Associazioni lavoratori artigiani per 87.562 euro e ISPA per 1.390 euro) sono avvenute solo successivamente all’adozione del provvedimento impugnato (e anche successivamente all’apertura della procedura e all’ammissione di detti crediti allo stato passivo). Pertanto, il provvedimento impugnato non poteva tenere conto di tali circostanze solo successivamente verificatesi.

Del pari, non può essere utilizzata ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento impugnato la sentenza della Commissione Tributaria regionale n. 461/16/2020, che ha confermato la sentenza di primo grado pubblicata nel 2018. Detta sentenza, ha accolto l’impugnazione proposta dal -OMISSIS- avverso un estratto di ruolo notificato nel 2017, accertando l’intervenuta estinzione per prescrizione dei debiti tributati portati dalle cartelle presupposte.

Quanto alla posizione creditoria della società, la consulenza di parte dà atto che al 12.9.2013 le attività iscritte al bilancio sono pari a 1.985.033 euro. Tuttavia, la consulenza contesta solo genericamente la difficile possibilità di incasso di tali crediti, affermando, per quanto riguarda i debiti dei soci verso la società (pari a circa 1,2 milioni di euro), che la Cooperativa dal 2000 al 2012 ha incassato 181.932 euro da parte dei soci e che nel corso della procedura di liquidazione è stato recuperato un credito verso un socio di euro 11.945. Tali circostanze confermano, anziché smentire, la situazione di sofferenza dei crediti.

Altresì, la consulenza di parte afferma che, svalutando integralmente i crediti ritenuti non esigibili in base al capo di imputazione penale, i crediti vantati dalla società si riducono a 290.963 euro e, come si vede, detto importo è inidoneo a coprire le passività esistenti al momento dell’adozione del provvedimento impugnato.

Né a diverse conclusioni può giungersi sulla base della sentenza penale che ha assolto il -OMISSIS- dal reato di bancarotta.

Sul punto, anzitutto, deve escludersi che la sentenza rappresenti un giudicato opponibile all’amministrazione perché il Ministero non ha partecipato al procedimento penale e, pertanto ex art. 654 c.p. non subisce l’efficacia del detto giudicato.

Ad ogni modo, l’oggetto dell’accertamento nel procedimento penale è differente rispetto a quello effettuato dall’Amministrazione con il provvedimento impugnato, dal momento che il giudice penale ha verificato l’inesistenza di condotte distrattive e dell’elemento soggettivo che caratterizza il reato di bancarotta fraudolenta (ex artt. 216 e 233 r.d. n. 267/1942) che era stato ascritto al -OMISSIS-.

3. Quanto al ricorso per motivi aggiunti, senza necessità di esaminare le eccezioni di inammissibilità formulate al riguardo dalla cooperativa appellata, è sufficiente evidenziare come non colgano nel segno le censure ivi articolate.

Anzitutto, non risulta sussistente il lamentato difetto di istruttoria, avendo il commissario consultato il cassetto fiscale e chiesto più volte documentate notizie all’odierno appellante circa l’esistenza della domanda di rimborso IVA da cui il credito della società sarebbe sorto.

In ogni caso, il Collegio osserva che l’eventuale esistenza di un credito verso l’erario di € 36.151,98 non eliminerebbe l’accertata situazione di insolvenza della società sopra descritta.

Dal quadro complessivo, pertanto, risulta corretta l’istruttoria condotta dall’Amministrazione diretta ad accertare l’esistenza dello stato di insolvenza della società. Peraltro, tale situazione è stata altresì accerta dall’autorità giudiziaria con sentenza del Tribunale di Roma – sez. fallimentare n. 206 del 19 febbraio 2015 (doc. 35 depositato dalla cooperativa).

4. In conclusione, deve dichiararsi il difetto di legittimazione passiva del dott. -OMISSIS- -OMISSIS- a titolo personale, essendo egli parte del presente giudizio solo nella qualità di commissario liquidatore della cooperativa, e deve essere rigettato l’appello e i motivi aggiunti siccome infondati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, dichiara il difetto di legittimazione passiva del dott. -OMISSIS- -OMISSIS- in proprio e rigetta l’appello e i motivi aggiunti.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero appellato le spese di lite del presente grado quantificate in euro 3.000 (tremila), oltre accessori di legge ove dovuti.

Condanna l’appellante a rifondere alla cooperativa appellata le spese di lite del presente grado quantificate in euro 3.000 (tremila), oltre accessori di legge.

Condanna l’appellante a rifondere al dott. -OMISSIS- -OMISSIS- in proprio le spese di lite del presente grado quantificate in euro 2.000 (duemila), oltre accessori di legge.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.