Pubblicato il 17/02/2025

N. 01279/2025REG.PROV.COLL.

N. 06554/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6554 del 2024, proposto dalla società
SP Project 1806 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Natale Carbone e Giulio Rossetto e con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Germanico, n. 172

contro

Comune di Villapiana (CS), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Franco Gaetano Scoca e Mauro Fortunato Magnelli e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
Curatela del Fallimento della SE Energia S.r.l., non costituita in giudizio;
Gestore Servizi Energetici – GSE S.p.A., non costituita in giudizio;
Belectric Italia S.r.l., non costituita in giudizio

e con l'intervento di

DM BA S.p.A. (già BA Popolare di Bari S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Calderaro ed Eugenio Pizzetti e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia

per la riforma,

previa sospensione dell’esecutività,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Catanzaro, Sezione Prima, n. 908/2024 del 10 giugno 2024, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 545/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza appellata, presentata in via incidentale dall’appellante, e preso atto del suo rinvio al merito;

Vista la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione del Comune di Villapiana (CS);

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum della DM BA S.p.A.;

Visti i documenti depositati dalle parti;

Viste le memorie e le repliche dell’appellante e del Comune appellato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Pietro De Berardinis e uditi per le parti gli avv.ti Natale Carbone, Giulio Rossetto, Ignazio Tranquilli in sostituzione dell’avv. Franco Gaetano Scoca, Eugenio Pizzetti ed Alessia Marconi, per delega dell’avv. Paolo Calderaro;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con l’appello in epigrafe la SP Project 1806 S.r.l. (“SP” o “Società”) ha impugnato la sentenza del T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, n. 908/2024 del 10 giugno 2024, chiedendone l’annullamento e/o la riforma, previa sospensione dell’esecutività.

La sentenza appellata, nel decidere sul ricorso proposto dalla Società: I) ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento dell’ordinanza del Sindaco di Villapiana (CS) n. 1/2023; II) ha dichiarato inammissibili l’impugnazione delle delibere della Giunta Comunale di Villapiana n. 58 e n. 59 del 7 aprile 2023.

In fatto, l’appellante espone che nel 2013 il Comune di Villapiana decise di commissionare ad un soggetto terzo la realizzazione e la gestione di impianti fotovoltaici su aree di proprietà del Comune (da questo acquisite mediante esproprio), che potessero accedere agli incentivi statali. A tale scopo il Comune stipulò con la concessionaria SE Energia S.r.l. (“SE”) una convenzione, con durata di venti anni, in virtù della quale alla SE fu affidata la realizzazione e la gestione di tali impianti, dietro versamento al Comune di un corrispettivo annuo di € 428.760,00.

La concessionaria si fece carico delle spese di progettazione, realizzazione e gestione degli impianti, ottenendo a tal fine un finanziamento dalla BA Popolare di Bari S.p.A. (“BPB” o “BA”) pari ad € 14.000.000,00. Il Comune, dal canto suo, assunse il ruolo di garante del contratto di finanziamento, costituendo in favore dell’istituto finanziatore un privilegio speciale sugli impianti fotovoltaici e una garanzia ipotecaria sui terreni comunali dove gli stessi sorgono. In base alla convenzione conclusa con il Comune, la SE si sarebbe ripagata delle spese sostenute facendo propri gli introiti derivanti dalla vendita dell’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici, compresi quelli derivanti dalle tariffe incentivanti erogate dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE S.p.A.), con conseguente onere per il Comune di cedere il relativo credito alla stessa SE.

L’operazione si perfezionava e, da un lato, il Comune beneficiava del corrispettivo annuo; dall’altro, il Comune stesso, dopo avere ottenuto, quale soggetto responsabile, il riconoscimento delle tariffe incentivanti dal GSE, cedeva pro soluto i criteri presenti e futuri nei confronti del GSE alla SE, la quale a sua volta li cedeva pro solvendo alla BA a garanzia delle obbligazioni assunte con il contratto di finanziamento.

La BPB, dal canto suo, nell’ambito di un’operazione conclusa nell’aprile 2019, cedeva alla SP, tra gli altri, i crediti vantati nei confronti di SE in forza del contratto di finanziamento.

Senonché, nel giugno del 2020 il Gestore dei Servizi Energetici revocava le convenzioni che avevano riconosciuto agli impianti fotovoltaici in questione l’accesso alle tariffe incentivanti, determinando così a carico di SE un’importante crisi di liquidità, a causa della quale la predetta concessionaria si rendeva inadempiente sia rispetto alle obbligazioni assunte con il contratto di finanziamento, sia rispetto ai pagamenti dovuti al Comune.

A fronte di tale inadempimento, il Comune inviava alla SP la “ comunicazione di subentro ” di cui alla nota prot. n. 19596 del 20 settembre 2021, rendendole noto di avere avviato il procedimento di risoluzione della convenzione e invitandola ad avvalersi della possibilità, ai sensi dell’art. 17 della convenzione stessa, di evitare la risoluzione tramite comunicazione al Comune, entro novanta giorni, del nominativo di un sostituto idoneo a subentrare a SE.

La Società chiedeva una proroga di almeno sessanta giorni del termine di novanta giorni ora indicato, ma il Comune di Villapiana rigettava la richiesta; inoltre, la P.A. negava a SE la rinegoziazione del canone ed anzi con delibera di Giunta n. 198 del 23 dicembre 2021 dichiarava risolta/decaduta la convenzione per fatto e colpa di SE.

Dal canto suo la SP prendeva iniziative a tutela delle proprie ragioni di credito, proponendo ricorso per la dichiarazione di fallimento di SE, che veniva accolto dal Tribunale di Trento con sentenza n. 35/2022, in cui veniva dichiarato il fallimento della citata società e nominato il relativo curatore fallimentare. L’esponente notificava inoltre al Comune atto di pignoramento immobiliare avente ad oggetto i terreni su cui insistono gli impianti fotovoltaici e gli impianti stessi.

Successivamente il Sindaco di Villapiana adottava l’ordinanza n. 1 del 20 marzo 2023, con la quale ingiungeva al curatore del Fallimento della SE il rilascio degli impianti fotovoltaici. Ancora, la Giunta Comunale adottava la delibera n. 58 del 7 aprile 2023, con cui iscriveva i terreni e gli impianti su di essi ubicati nel registro dei beni demaniali e del patrimonio indisponibile del Comune, nonché la delibera n. 59 di pari data, contenente conferimento di incarico difensivo per l’opposizione al citato pignoramento immobiliare (nelle cui motivazioni si afferma la nullità del contratto di finanziamento nella parte recante la costituzione, da parte dello stesso Comune di Villapiana, del privilegio speciale e dell’ipoteca in favore della BPB).

La SP impugnava tali atti innanzi al T.A.R. Calabria, Catanzaro, ma con la sentenza appellata l’adito Tribunale ha disatteso le censure della ricorrente, dichiarando, come si è accennato:

I) improcedibile l’impugnazione dell’ordinanza sindacale di rilascio dei sette impianti fotovoltaici e dell’area pubblica su cui insistono, perché l’ordinanza stessa è stata eseguita e, pertanto, ha perso di efficacia (profilo, questo, che il T.A.R. ha ritenuto prevalente rispetto al rilievo sollevato dal Comune di inammissibilità per difetto di legittimazione della ricorrente, per essere stata l’ordinanza di rilascio emessa nei confronti della curatela del Fallimento);

II) inammissibile l’impugnazione della delibera della Giunta n. 58/2023, trattandosi di un mero atto ricognitivo degli effetti dell’acquisizione dei terreni su cui insistono gli impianti e degli stessi impianti al patrimonio indisponibile del Comune, già verificatasi in epoca anteriore all’adozione della delibera stessa;

III) inammissibile anche l’impugnazione della delibera della Giunta n. 59/2023, quale atto con cui il Comune si è limitato a conferire ad alcuni professionisti l’incarico di difesa nel giudizio instaurato dalla SP innanzi al giudice civile per il pignoramento dei beni in questione e, dunque, sprovvisto di lesività.

Nel gravame l’appellante contesta l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:

1) error in iudicando , motivazione contraddittoria su un punto decisivo della controversia, atteso che il primo giudice sarebbe incorso in errore nel dichiarare inammissibile la domanda di annullamento delle delibere di Giunta nn. 58 e 59 del 7 aprile 2023, in quanto la delibera n. 58/2023 non potrebbe essere ritenuta atto meramente confermativo/dichiarativo dell’appartenenza dei beni al patrimonio indisponibile del Comune e la delibera n. 59/2023 non si limiterebbe a conferire il mandato difensivo per tutelare le ragioni del Comune nel giudizio di opposizione al pignoramento immobiliare proposto dalla SP;

II) error in iudicando per violazione/falsa applicazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL ), motivazione erronea e contraddittoria su un punto decisivo della controversia, poiché sarebbe errata anche la declaratoria di improcedibilità dell’impugnazione dell’ordinanza sindacale n. 1/2023, in quanto il Sindaco di Villapiana avrebbe impiegato impropriamente il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti ex artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 ( TUEL );

III) error in iudicando per violazione/falsa applicazione dell’art. 1, commi 1- bis e 2- bis , della l. n. 241/1990, motivazione erronea e contraddittoria su un punto decisivo della controversia, in quanto la vicenda in esame involgerebbe molteplici profili sia amministrativi che civilistici, che non sarebbero stati adeguatamente valorizzati dal T.A.R. e dai quali si desumerebbe che la posizione del Comune sarebbe profondamente contraddittoria e contraria ai principi di correttezza, affidamento e buona fede ai quali l’attività della P.A. deve informarsi, in particolare per la mancata notifica dell’ordinanza di rilascio anche alla SP, cessionaria del credito verso la SE, e per la mancata considerazione, da parte del Comune, della posizione dell’appellante.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villapiana (CS), con memoria di costituzione e difensiva a mezzo della quale ha innanzitutto riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni non esaminate dal T.A.R. e in specie quelle di integrale difetto di legittimazione e di carenza di interesse della SP e di inammissibilità e/o irricevibilità dei motivi aggiunti proposti in primo grado. Inoltre, ha eccepito: l’inammissibilità per genericità e comunque l’infondatezza del primo motivo di appello; l’inammissibilità del secondo motivo in quanto non calibrato sulla portata effettiva del capo della sentenza gravata, ma meccanicamente riproduttivo della censura svolta in prime cure, e comunque la sua infondatezza; infine, l’inammissibilità del terzo motivo, per genericità e perché riproduttivo delle censure spiegate in primo grado, nonché la sua infondatezza.

Alla camera di consiglio del 10 settembre 2024, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, su concorde richiesta delle parti la causa è stata rinviata al merito.

Con atto di intervento depositato il 15 novembre 2024 è intervenuta ad adiuvandum la DM BA S.p.A. (“DM”), già BA Popolare di Bari S.p.A., affermando la propria legittimazione a spiegare l’intervento volontario e concludendo per l’accoglimento dell’appello.

L’appellante ed il Comune hanno rispettivamente depositato ulteriori documenti, nonché memorie e repliche.

In particolare, la Società ha insistito sulla legittimità e necessità della riproposizione, da parte sua, delle domande ed eccezioni non esaminate dal giudice di prime cure, insistendo per l’accoglimento delle conclusioni già formulate nell’atto di appello.

Il Comune appellato dal canto suo, oltre a insistere nelle eccezioni di rito e di merito già sollevate, ha eccepito l’inammissibilità sotto plurimi profili dell’intervento ad adiuvandum esperito dalla DM e insistito per la reiezione del gravame, previa estromissione dell’interveniente.

All’udienza di merito del 17 dicembre 2024 il Collegio, uditi i difensori comparsi della Società, del Comune e dell’interveniente, ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

Viene in decisione l’appello proposto dalla SP Project 1806 S.r.l. per la riforma della sentenza del T.A.R. Calabria che dichiarato in parte improcedibile e per il resto inammissibile il ricorso presentato dalla predetta Società avverso l’ordinanza del Sindaco di Villapiana (CS) n. 1/2023, nonché avverso le delibere della Giunta dello stesso Comune nn. 58 e 59 del 7 aprile 2023.

Il Collegio deve preliminarmente scrutinare le eccezioni di rito sollevate dalla difesa comunale, volte a lamentare: I) l’integrale difetto di legittimazione a ricorrere della SP; II) l’inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum della BPM.

Non si ritiene invece di dover scrutinare in via preliminare le eccezioni, del pari sollevate dal Comune, di carenza di interesse della SP ad impugnare l’ordinanza n. 1/2023 e ad impugnare le delibere di Giunta nn. 58 e 59 citt., trattandosi di eccezioni fondate su argomentazioni giuridiche che ineriscono alle motivazioni della sentenza appellata, le quali saranno affrontate in sede di disamina del contenuto di quest’ultima.

Neppure merita di essere scrutinata l’eccezione di inammissibilità/irricevibilità dei motivi aggiunti al ricorso di primo grado, anch’essa formulata dal Comune, essendo la stessa integralmente superata e assorbita dalla sentenza di prime cure e, ben guardare, irrilevante ai fini della decisione del presente appello.

Venendo, dunque, all’eccezione di integrale difetto di legittimazione dell’appellante SP, questa è basata dalla difesa comunale su un duplice presupposto: da un lato, non risulterebbe che la cessione in blocco dei crediti vantati dalla BPB all’odierna appellante sia stata notificata al Comune resistente con le modalità e le regole di cui all’art. 69 del r.d. n. 2440/1923; dall’altro, non sarebbe comunque possibile rinvenire nell’avviso di cessione, pubblicato nella G.U.R.I. n. 70 – Parte Seconda, del 15 giugno 2019, la specifica menzione del credito vantato dalla BA, come invece imposto dal T.U.B. (d.lgs. n. 385/1993, art. 58). Ne seguirebbe che l’appellante non avrebbe detenuto, né deterrebbe una posizione differenziata e qualificata rispetto al Comune e agli atti comunali che essa ha impugnato, e che il presupposto della suddetta impugnazione – e cioè la valida cessione del credito da parte della BPB – sarebbe inesistente o inefficace.

In sede di memoria di replica, nel controdedurre all’atto di intervento ad adiuvandum , il Comune di Villapiana argomenta ulteriormente sul difetto di legittimazione ad agire della SP per la mancata – in tesi – riconducibilità del rapporto creditorio per cui è causa tra quelli oggetti di cessione da parte della BPB alla stessa appellante, atteso che il documento denominato “ transfer agreement ”, oltre ad essere redatto solo in lingua straniera, ostenterebbe un riferimento generico alla SE Energia S.r.l., puntellato di “ omissis ” e si dimostrerebbe, perciò, inidoneo a comprovare l’effettiva cessione anche del rapporto in questione. Il tutto, in aggiunta alle non superate problematiche della mancata rituale notifica al Comune della cessione in esame, non sopperibile per facta concludentia , dimostrerebbe la mancanza di elementi in grado di attestare con un sufficiente grado di certezza che detta posizione creditoria sia effettivamente transitata nella sfera giuridica dell’appellante SP: quest’ultima, quindi, non risulterebbe essere titolare dal lato attivo del rapporto per cui è causa, con i conseguenti effetti in punto di carenza di legittimazione e interesse ad agire.

L’eccezione è, tuttavia, infondata e da respingere, atteso che è il Comune stesso ad avere riconosciuto in sede procedimentale amministrativa alla SP il subentro nella titolarità del credito, tanto è vero che è proprio all’odierna appellante che il Comune si è rivolto, con la già citata nota prot. n. 19596 del 20 settembre 2021 (all. 11 del Comune), per invitarla, ai sensi dell’art. 17 della convenzione, ad individuare il soggetto subentrante nella predetta convenzione, in luogo della SE Energia S.r.l., resasi inadempiente agli obblighi assunti.

Tale riconoscimento supera sia la questione della notifica al Comune della cessione del credito, sia i dubbi sull’assolvimento da parte della Società dell’onere della prova della sua qualità di cessionaria del credito stesso, perché il Comune si è sempre mostrato e dichiarato consapevole del subentro nella titolarità del credito da parte dell’appellante SP.

Invero, la stessa giurisprudenza invocata dalla difesa comunale (Cass. civ., Sez. VI, 13 maggio 2021, n. 12739) richiama l’orientamento secondo cui la parte che agisca affermando di essere successore a titolo particolare del creditore originario in virtù di un’operazione di cessione in blocco secondo la disciplina speciale dell’art. 58 del d.lgs. n. 285/1993, ha l’onere di dimostrare l’inclusione del credito in siffatta operazione, fornendo così la prova documentale della propria legittimazione sostanziale, “ salvo che il resistente non l’abbia esplicitamente o implicitamente riconosciuta ” (nello stesso senso, Cass. civ., Sez. VI, 5 novembre 2020, n. 24798; Sez. I, 2 marzo 2016, n. 4116).

Orbene, nel caso di specie, ai sensi dell’art. 17 della convenzione, il Comune di Villapiana era tenuto a inviare la comunicazione della sua intenzione di risolvere il rapporto, ai fini dell’eventuale subentro, “ all’Affidatario e ai Finanziatori ”, cosicché con il rivolgersi alla SP quando SE si è dimostrata inadempiente, ha riconosciuto nell’appellante il soggetto cessionario del credito per cui è causa. Ma, sulla base di tale condotta, il Comune non può pretendere ora di sostenere che la legittimazione ad agire sarebbe spettata alla DM (già BA Popolare di Bari) e che la SP non avrebbe adempiuto all’onere della prova di essere la cessionaria, poiché con il suindicato riconoscimento ha dispensato l’appellante dal predetto onere.

Al riguardo non convince la tesi del Comune appellato, secondo cui non sarebbe consentito sopperire per facta concludentia agli oneri di notifica formale ex art. 58 cit., atteso che, così opinando, verrebbe negletto il principio del raggiungimento dello scopo, il quale, enunciato esplicitamente per gli atti processuali dall’art. 156, terzo comma, c.p.a., ha natura e portata di principio generale (C.d.S., Sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 283).

D’altro canto, secondo un ulteriore indirizzo giurisprudenziale, anch’esso richiamato dalla pronuncia invocata dalla difesa comunale, in materia di cessione in blocco dei crediti da parte di una banca, ai sensi dell’art. 58 del d.lgs. n. 385/1993, è sufficiente a dimostrare la titolarità del credito in capo al cessionario la produzione dell’avviso di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale recante l’indicazione per categorie dei rapporti ceduti in blocco, senza che occorra una specifica enumerazione di ciascuno di essi, allorché gli elementi comuni presi in considerazione per la formazione delle singole categorie consentano di individuare senza incertezze i rapporti oggetto della cessione (cfr. Cass. civ., Sez. I, 29 dicembre 2017, n. 31188). Il che è quanto si è verificato nella fattispecie in esame, ove si considerino i contenuti dell’avviso di cessione di crediti pro soluto in favore della SP Project 1806 S.r.l., quale “ Acquirente ”, pubblicato nella G.U.R.I. n. 70 – Parte Seconda, del 15 giugno 2019.

L’infondatezza dell’ora vista eccezione di carenza di legittimazione attiva comporta che è parimenti infondata, altresì, l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum della DM, sollevata dalla difesa comunale sul presupposto che l’intervento dissimulerebbe la posizione autonoma della BA, la quale, siccome titolare di un interesse concreto e differenziato, pregiudicato dalla sentenza di primo grado e dagli atti ivi salvaguardati, avrebbe dovuto – essa e non la SP – tempestivamente proporre un’azione autonoma avverso detti atti lesivi.

Sul punto deve infatti riconoscersi alla DM, ex BA Popolare di Bari, quale soggetto che ha ceduto integralmente a SP il credito derivante dal finanziamento erogato a SE, unitamente alla garanzia ipotecaria sui terreni e al privilegio speciale sugli impianti fotovoltaici, un interesse che la legittima a proporre l’atto di intervento ad adiuvandum : ciò, come osservato dalla BA stessa nel corso della discussione della causa in udienza, in ragione del rapporto sottostante esistente tra essa e la SP e in particolare della dichiarazione di validità della garanzia, nonché dei riflessi che su detto rapporto e su detta dichiarazione può spiegare la presente controversia.

Si ricorda in proposito che l’interesse dell’interventore diretto in appello, sia ad adiuvandum che ad opponendum , deve essere dipendente o collegato rispetto a quello dell’attore o dell’Amministrazione ex art. 97 c.p.a. (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. IV, 4 agosto 2023, n. 7539). Nel processo amministrativo l’intervento ad adiuvandum (artt. 28 e 50 c.p.a.) può essere svolto da colui il quale vanti una posizione di fatto, dipendente o collegata alla situazione fatta valere con il ricorso principale (cd. intervento adesivo-dipendente), escludendosi invece tale possibilità nei riguardi del cointeressato (cd. intervento autonomo/principale), cioè di colui il quale vanti un interesse personale e diretto all’impugnazione del provvedimento oggetto di censura (cfr. C.d.S., Sez. III, 4 aprile 2023, n. 3442; Sez. II, 4 gennaio 2021, n. 105; Sez. IV, 30 giugno 2020, n. 4134).

Orbene, alla stregua di quanto detto la posizione della DM risulta collegata a quella dell’appellante e da essa dipendente, il che ne giustifica l’intervento ad adiuvandum nel presente giudizio. Priva di valore è la circostanza, enfatizzata dal Comune nelle sue difese, che l’interveniente abbia parlato di legittimazione, da parte sua, “ a presentare appello in adiuvandum ”, trattandosi con ogni evidenza di un mero refuso, che non inficia il contenuto e il significato dell’atto, corroborato dai molti passaggi, a cominciare dall’intestazione dello stesso, in cui si parla di “ atto di intervento ”.

Non può neppure condividersi l’obiezione della difesa comunale, del resto sprovvista di riscontri sul piano probatorio, per la quale l’intervento della DM sarebbe mosso da un intento emulativo, viepiù reso palese dalla produzione di documenti nuovi e inediti, dei quali il Comune ha chiesto l’integrale stralcio, siccome tardivi, affermando di non accettare su di essi il contraddittorio.

In realtà, i documenti prodotti dall’interveniente per una parte sono meramente reiterativi di altri già agli atti (ad es. gli atti impugnati e la citata nota comunale prot. n. 19596 del 20 settembre 2021), per altra parte sono rilevanti ai fini della decisione della causa, tanto che di taluni di essi lo stesso Comune di Villapiana ha tenuto conto, basandovi le proprie difese (ad es. l’avviso della cessione pubblicato nella G.U.R.I. , ai fini dell’eccezione di difetto di legittimazione dell’appellante) e così dimostrando nei fatti di accettare il contraddittorio sugli stessi. Di tali documenti si ritiene, perciò, di dover tenere conto, anche ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., la richiesta di estromissione dell’interveniente dal giudizio dovendo, in conclusione, essere respinta.

Passando al merito dell’appello, il Collegio osserva che lo stesso è parzialmente fondato, nei termini che di seguito si vanno ad esporre.

In dettaglio, è anzitutto infondato il primo motivo di appello nella parte in cui censura la sentenza di prime cure per avere dichiarato inammissibile l’impugnazione della delibera della Giunta Comunale di Villapiana n. 59 del 7 aprile 2023.

La suddetta delibera, infatti, si limita, nel dispositivo, a conferire l’incarico difensivo ad alcuni legali per presentare opposizione al pignoramento immobiliare notificato dalla SP Project 1806 S.r.l. in data 20 marzo 2023, sicché va condivisa l’affermazione del T.A.R. che si tratta di atto sprovvisto di lesività (pur non potendosi condividere l’altra affermazione della sentenza secondo cui si tratterebbe di atto privo di valenza provvedimentale).

È del tutto irrilevante che nelle premesse della delibera siano delineate le argomentazioni difensive del Comune (tra le quali l’appartenenza degli impianti fotovoltaici e dei terreni su cui essi insistono al patrimonio indisponibile del Comune e la nullità del contratto di finanziamento “ nella parte in cui il Comune di Villapiana costituisce privilegio speciale e concede ipoteca di primo grado a favore della "BA", precisamente agli artt. 4 e 5 ”).

Invero, per giurisprudenza consolidata l’interpretazione dei provvedimenti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate per l’interpretazione dei contratti dagli artt. 1362 e segg. c.c.: tra tali regole assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento; in ogni caso il giudice deve ricostruire l’intento della P.A. e il potere che ha inteso esercitare in base al contenuto complessivo dell’atto (interpretazione sistematica) e tenendo conto del rapporto tra le premesse e il suo dispositivo (C.d.S., Sez. VI, 19 giugno 2023, n. 5989; id., 8 aprile 2003, n. 1877; Sez. V, 29 luglio 2022, n. 6699; id., 16 gennaio 2013, n. 238; id., 21 dicembre 2012, n. 6615; id., 5 settembre 2011, n. 4980; id., 9 novembre 2010, n. 7966; Sez. III, 2 settembre 2013, n. 4364; Sez. IV, 23 luglio 2009, n. 4623; id., 22 settembre 2005, n. 4982; id., 30 maggio 2001, n. 2953; id., 25 febbraio 1999, n. 227).

Orbene, nel caso di specie non vi è dubbio che l’intento espresso dal Comune con la delibera n. 59 cit. fosse di conferire il mandato difensivo ai professionisti affinché questi difendessero le ragioni del Comune medesimo, per come esposte nelle premesse della delibera, nel giudizio nascente dall’atto di pignoramento immobiliare notificato dalla SP.

La delibera, dunque, costituisce atto propedeutico all’esercizio del diritto di difesa del Comune quale parte processuale e in quanto tale essa non lede in alcun modo gli interessi e la posizione dell’odierna appellante, con il corollario che è corretta e va confermata la statuizione di inammissibilità della sua impugnazione contenuta nella sentenza appellata.

Altrettanto infondato è poi il secondo motivo di appello, con il quale si contesta la declaratoria, da parte del T.A.R., dell’improcedibilità dell’impugnazione dell’ordinanza del Sindaco di Villapiana n. 1 del 20 marzo 2023, attraverso cui è stato ingiunto al curatore del Fallimento della SE Energie S.r.l. il rilascio dei terreni e degli impianti fotovoltaici che su di essi insistono, siccome occupati sine titulo .

Sul punto, infatti, sono del tutto condivisibili le motivazioni della sentenza appellata, la quale ha dato prevalenza, rispetto al rilievo processuale, sollevato dalla difesa comunale, di inammissibilità della domanda di annullamento dell’ordinanza contingibile e urgente per carenza di legittimazione della ricorrente, alla circostanza dell’esaurimento dell’efficacia dell’ordinanza stessa.

A seguito dell’adozione dell’ordinanza sindacale, la curatela fallimentare ha provveduto in data 28 aprile 2023 ad effettuare la riconsegna al Comune delle aree ed impianti, come attestato dal relativo verbale (v. all. 13 del Comune), sicché, osserva il T.A.R., “ la prescrizione contenuta nell’ordinanza contingibile e urgente è stata compiutamente ottemperata, cessando pertanto l’efficacia e la cogenza della stessa ordinanza, e potendosi ritenere invero decorso il relativo termine finale di durata, riconducibile al rilascio delle aree e degli impianti fotovoltaici, in funzione dei quali è stato emanato l’avversato provvedimento ”. Come precisato, infatti, dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875), si deve escludere che i provvedimenti contingibili siano da considerare automaticamente illegittimi se privi di un termine finale di durata o di efficacia, sicché anche misure non definite nel loro limite temporale possono reputarsi legittime, ove razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata (nella fattispecie qui in esame: i rischi conseguenti allo stato di abbandono in cui versano gli impianti fotovoltaici, non più curati dalla SE): “ sono, invero, le esigenze obiettive che si riscontrano nel caso concreto a determinare la "misura" dell’intervento, per cui la durata del provvedimento è collegata al permanere, appunto, dello stato di necessità, anche se la soluzione non può acquisire carattere di stabilità (Cons. St. IV, 13 ottobre 2003, n. 6168) ” (così C.d.S., Sez. V, 30 giugno 2011, n. 3922).

In definitiva, avendo l’ordinanza sindacale ormai dispiegato per intero i propri effetti, la statuizione della sentenza appellata che ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento di tale ordinanza si mostra corretta e deve essere confermata.

Ancora, va disatteso il terzo motivo di appello, che risulta inammissibile, dovendosi condividere al riguardo l’eccezione sollevata dalla difesa comunale, la quale ha evidenziato come lo stesso sia privo della necessaria specificità, in quanto formulato in forma meramente discorsiva e senza individuare né la parte della sentenza di prime cure che con esso si intenderebbe contestare, né, di conseguenza, le ragioni che militerebbero per la sua riforma. Ciò, in violazione del principio di specificità dei motivi di impugnazione, previsto dall’art. 101, comma 1, c.p.a., in base al quale l’appello deve censurare le motivazioni poste a fondamento della sentenza impugnata e muovere a queste una critica puntuale, esponendo le ragioni per le quali la sentenza sarebbe erronea e da riformare (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 9 aprile 2024, n. 3245; Sez. II, 12 marzo 2021, n. 2152; id., 21 maggio 2019, n. 3253; Sez. V, 4 aprile 2017, n. 1543; id., 17 giugno 2014, n. 3088; Sez. III, 3 aprile 2017, n. 1529; Sez. IV, 26 settembre 2016, n. 3936; Sez. VI, 19 gennaio 2016, n. 158).

È invece fondato e da condividere il primo motivo di appello, nella parte in cui censura la declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione della delibera della Giunta Comunale n. 58 del 7 aprile 2023, emessa dal T.A.R. sul presupposto della natura di detta delibera quale atto meramente ricognitivo, e pertanto ad efficacia dichiarativa e non costitutiva, degli effetti già prodottisi dell’acquisizione delle aree ed impianti al patrimonio indisponibile del Comune,

In particolare, la sentenza ha desunto la natura meramente ricognitiva della delibera in questione dalla sussistenza, nella vicenda in esame, sia del requisito soggettivo, sia di quello oggettivo per ascrivere i terreni e gli impianti sovrastanti al novero dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a un pubblico servizio: requisiti consistenti, l’uno, nella manifestazione di volontà dell’Ente titolare del diritto reale pubblico, l’altro, nell’effettiva destinazione del bene al pubblico servizio.

Il requisito soggettivo è stato rinvenuto dal T.A.R. nella circostanza che i terreni e gli impianti sono stati oggetto di una procedura di esproprio nel 2012, quello oggettivo è stato individuato nella scelta del Comune di realizzare impianti fotovoltaici volti alla produzione di fonti energetiche alternative, al fine di soddisfare il fabbisogno comunale di energia elettrica, con riduzione della spesa pubblica e in ossequio alla tutela ambientale. La sussistenza dei requisiti ora visti per la riconduzione dei beni al patrimonio indisponibile del Comune si è integrata – sottolinea il giudice di prime cure – in epoca antecedente all’emanazione della delibera n. 58/2023, la quale per questo motivo spiega un’efficacia meramente ricognitiva di effetti già prodottisi, con il corollario dell’inammissibilità della domanda di annullamento della stessa.

Premesso che, per giurisprudenza consolidata (Cass. civ., Sez. Un., 28 giugno 2006, n. 14865; id., 27 novembre 2002, n. 16831; id., 15 luglio 1999, n. 391), affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili in quanto destinati ad un pubblico servizio, ai sensi dell’art. 826, terzo comma, c.c., deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell’Ente titolare del diritto reale pubblico (ossia un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’Ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio) e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio, le motivazioni rese sul punto dalla sentenza appellata non convincono.

In contrario, infatti, depone innanzitutto la circostanza che nel contratto di finanziamento (mutuo) stipulato il 26 novembre 2013 a rogito notar Viggiani (n. 82003 di repertorio, n. 33610 di raccolta), a fronte del prestito di € 14.000.000,00 erogato dalla BA Popolare di Bari alla SE, il Comune di Villapiana ha costituito all’art. 4 del contratto stesso, a garanzia del rimborso della somma erogata, nonché dell’esatto adempimento di tutte le obbligazioni pecuniarie derivanti dal finanziamento, un privilegio speciale ex art. 46 del d.lgs. n. 385/1993 a favore della BA, avente a oggetto gli impianti fotovoltaici di cui si discute. Inoltre, “ a garanzia del capitale mutuato, degli accessori e di tutte le obbligazioni ” derivanti dal medesimo contratto, al successivo art. 5 di questo il Comune ha concesso alla BA un’ipoteca di primo grado sopra il compendio immobiliare interessato.

Tale circostanza è rilevante, ponendosi essa in contraddizione con l’asserzione della sussistenza dei requisiti per ricondurre i beni in discorso (aree ed impianti) al patrimonio indisponibile del Comune di Villapiana. Si consideri, in proposito, che la stipula del contratto di mutuo (2013) è posteriore alla procedura di esproprio (risalente, come si legge nella sentenza appellata, al 2012) e dunque contrasta con la possibilità di assegnare a detta procedura il valore di indice della sussistenza del c.d. requisito soggettivo, come sostenuto dalla sentenza stessa.

Peraltro, che la procedura di esproprio non possa integrare gli estremi del c.d. requisito soggettivo si ricava anche dalla circostanza che – al contrario di quanto afferma la sentenza, la quale incorre sul punto in un errore di fatto – detta procedura, come osserva l’interveniente ad adiuvandum ma come emerge anche dalla ricostruzione dei fatti svolta dalla difesa comunale, non ha avuto ad oggetto gli impianti fotovoltaici, ma unicamente i terreni su cui gli impianti sono stati realizzati dalla SE (a propria cura e spese).

La rilevanza della concessione operata dal Comune in favore della BA sia del privilegio speciale, sia dell’ipoteca, quale condotta contrastante con l’intenzione del Comune stesso di ricondurre i beni in esame alla categoria dei beni patrimoniali indisponibili (per destinazione), emerge dalla riflessione che caratteri fondamentale di detti beni sono l’impignorabilità e l’inespropriabilità.

Secondo la giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. civ., Sez. III, 23 maggio 2014, n. 11534; id., 21 maggio 2011, n. 13585) “ l’inespropriabilità dei beni appartenenti al patrimonio indisponibile degli enti pubblici territoriali comporta l’illegittimità del pignoramento che su di essi venga trascritto e l’illegittimità della procedura esecutiva della quale gli stessi siano oggetto, e ciò a prescindere dalla anteriorità della costituzione del vincolo pubblicistico rispetto a quello derivante dalla garanzia ” (e dunque, tanto se l’iscrizione ipotecaria sia antecedente, quanto se sia successiva), poiché le esigenze pubbliche prevalgono sui diritti reali di garanzia gravanti sui beni interessati ed essendo da escludere che la destinazione a finalità pubbliche di un bene sia contra legem solo perché su quel bene insistono diritti reali di garanzia: infatti, al fine di accertare se ricorra la dedotta impignorabilità di un bene, si deve avere esclusivo riguardo alla natura del bene medesimo, senza che possa giovare ad escludere l’impignorabilità, conseguente alla destinazione di detto bene a pubblico servizio, la circostanza che su di esso gravi una precedente iscrizione ipotecaria. L’impedimento all’espropriazione conseguente alla destinazione pubblica dei beni sussiste – conclude l’orientamento in commento – fintantoché tale destinazione permane ed è attuale.

Pertanto, qualora si volesse sostenere che alla data della stipula del contratto di mutuo già esistesse il requisito soggettivo dell’intenzione del Comune di adibire i beni a pubblico servizio, da individuare nella pregressa procedura di esproprio dei terreni, dovrebbe di conseguenza ammettersi che lo stesso Comune abbia deliberatamente rilasciato le garanzie reali nella consapevolezza della loro recessività rispetto alla destinazione pubblica dei beni e, dunque, della loro sostanziale inoperatività fintantoché tale destinazione fosse persistita: si dovrebbe, cioè, ammettere una condotta del Comune, in sede di stipula del contratto, negligente, non corretta e contraria a buona fede, il che, però, è incompatibile con i principi generali che governano i rapporti tra la P.A. e i privati, come sanciti dall’art. 1, comma 2- bis , della l. n. 241/1990, ai sensi del quale “ i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede ”.

Tale disposizione, che ha positivizzato principi comunque ritenuti immanenti al sistema (C.d.S., Sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072), poiché traggono fondamento dai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost. (C.d.S., A.P., 29 novembre 2021, n. 21; Sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9298; Sez. III, 25 novembre 2021, n. 7891; Sez. VI, 1° luglio 2021, n. 5008), è stata intesa dalla giurisprudenza nel senso che il canone di buona fede rileva sul piano delle regole di responsabilità e non anche su quello delle regole di validità (C.d.S., A.P., n. 21/2021, cit.; Sez. III, 1° febbraio 2024, n. 1050; id., 4 agosto 2021, n. 5758). Essa comunque stabilisce un criterio ermeneutico generale, alla stregua del quale va valutato l’operato della P.A. e del resto il criterio di interpretazione dei contratti secondo buona fede ex art. 1366 c.c. (applicabile, per costante giurisprudenza, anche ai provvedimenti amministrativi) impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative (v., per tutte, C.d.S., Sez. VII, 9 dicembre 2024, n. 9907, con i precedenti ivi richiamati).

Ancora di recente si è sottolineato che il criterio di interpretazione secondo buona fede non può essere relegato a un ruolo meramente sussidiario rispetto ai criteri di interpretazione letterale e funzionale, l’obbligo di buona fede oggettiva o correttezza ex art. 1366 c.c., quale criterio di interpretazione del contratto, specificandosi in particolare nel significato di lealtà e concretizzandosi nel non suscitare falsi affidamenti e non contestare ragionevoli affidamenti ingenerati nella controparte, sicché nessun accordo di diritto privato o di diritto pubblico può essere interpretato in contrasto con il principio di buona fede, che permea tutti i rapporti di diritto privato (artt. 1175 e 1375 c.c.) e di diritto pubblico, ai sensi dell’art. 1, comma 2- bis , della l. n. 241/1990 e dell’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023 (C.d.S., Sez. V, 5 settembre 2024, n. 7435).

In altre parole, non è irrilevante il rapporto temporale tra la costituzione della garanzia e la (presunta) destinazione del bene al pubblico servizio. Infatti, se è ipotizzabile che la prima preceda la seconda, nel qual caso la destinazione del bene, finché permane, rende non operativa la garanzia (è la vicenda cui ha riguardo Cass. civ., Sez. III, n. 11534/2014, cit.), più arduo è ipotizzare che la destinazione preceda la costituzione della garanzia, perché in tal evenienza (che è quella che si sarebbe verificata nella fattispecie qui in esame), si dovrebbe allora ipotizzare una condotta della P.A., in sede di rilascio della garanzia stessa, che addirittura potrebbe assumere connotati fraudolenti, poiché, come nota la SP, senza la concessione delle garanzie da parte del Comune, la BA non avrebbe mai accordato alla SE il finanziamento di € 14.000.000,00. In ogni caso, il comportamento tenuto dal Comune di Villapiana sarebbe improntato a gravissima negligenza e, comunque, non risulterebbe conforme a correttezza e buona fede: ma ciò si porrebbe in contraddizione con il criterio ermeneutico di cui all’art. 1366 c.c., il quale osta alla configurazione nei termini ora visti della condotta serbata dal Comune in occasione della stipula del contratto di finanziamento.

Pertanto, per ricondurre il comportamento del Comune ai canoni della correttezza e buona fede non rimane che ritenere che lo stesso abbia deliberatamente rilasciato le garanzie nella consapevolezza di poterlo validamente fare, stante l’estraneità dei beni oggetto delle garanzie stesse all’ambito del suo patrimonio indisponibile.

Peraltro, oltre al c.d. requisito soggettivo nella fattispecie all’esame, al contrario di quanto ritenuto dal T.A.R., non è ravvisabile neppure il requisito oggettivo della destinazione in concreto a pubblico servizio dei terreni e degli impianti sovrastanti.

Come evidenziato dall’appellante anche in sede di udienza pubblica, già la delibera del Consiglio Comunale di Villapiana n. 23 del 25 giugno 2012, di approvazione del progetto di realizzazione degli impianti fotovoltaici e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (ai fini dell’esproprio dei terreni) contiene un’indicazione contraddittoria, poiché da un lato fa riferimento al programma di copertura totale o parziale del fabbisogno comunale di energia elettrica (di cui alla delibera della Giunta n. 37 del 19 marzo 2012), dall’altro, però, indica quale finalità del parco fotovoltaico da realizzare quella della “ produzione di energia elettrica da immettere nella rete elettrica nazionale ”.

Dal canto suo, la convenzione stipulata il 12 febbraio 2013 dal Comune di Villapiana con la SE Energia S.r.l. ha ad oggetto la costruzione e gestione di impianti di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica, al fine di immettere in rete energia elettrica, ritirata dal GSE per essere venduta sul libero mercato. In base a tale convenzione, il Comune è destinatario di una parte del controvalore economico della vendita in rete dell’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici (sotto forma di corrispettivo versatogli semestralmente da SE), mentre non si rinviene nell’oggetto della stessa convenzione la fornitura al dettaglio di energia elettrica in favore del Comune e della collettività dei cittadini.

Più in particolare, la convenzione, all’art. 15, nell’elencare gli obblighi del Comune, prevede al punto d) che il Comune si impegna ad autorizzare l’affidatario, cioè SE, alla vendita a terzi, a nome e per conto del Comune stesso, dell’energia prodotta dagli impianti, cedendo al medesimo affidatario i ricavi per l’intera durata della gestione degli impianti fotovoltaici. All’art. 5, intitolato “corrispettivo dovuto al Comune ”, essa prevede poi che il Comune, in cambio dei benefici accordati a SE (tra i quali la “ possibilità di fare propri i ricavi derivanti dalla eventuale vendita dell’energia elettrica prodotta dagli impianti durante l’intero periodo di gestione ventennale ”), riceve il versamento di un corrispettivo annuo per l’intero periodo di gestione, pari ad € 428.760,00.

Dunque, da un lato la convenzione non prevede a carico della società affidataria (SE) l’obbligo di fornitura di energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici, né in favore dell’Amministrazione comunale (per il soddisfacimento dei bisogni di questa), né in favore della cittadinanza.

D’altro lato, ai fini che qui interessano (la classificazione dei beni nel patrimonio indisponibile) non può dilatarsi la nozione di pubblico servizio fino a ricomprendervi l’attività svolta, di produzione di energia elettrica ai fini della sua vendita sul libero mercato. Né potrebbe obiettarsi che il corrispettivo annuo di € 428.760,00 versato da SE al Comune servisse a quest’ultimo per coprire il proprio fabbisogno energetico, in quanto intesa in senso così lato la nozione di servizio pubblico attiene anche ai beni del patrimonio disponibile, poiché anche da questi la P.A. ricava una provvista economica per provvedere ai propri bisogni: invero, l’attività della P.A. resta pur sempre attività funzionalizzata, anche quando si avvale di strumenti privatistici (cfr. C.d.S., Sez. V, 25 gennaio 2024, n. 814; id., 10 gennaio 2023, n. 300), essendo in linea generale l’utilizzo di strumenti privatistici compatibile con il perseguimento del pubblico interesse (C.d.S., Sez. V, 21 aprile 2023, n. 4086; Sez. VI, 4 dicembre 2001, n. 6073). D’altronde, l’art. 1, comma 1- bis , della l. n. 241/1990, nello stabilire che la P.A., “ nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente ”, non condiziona la P.A., nel perseguimento delle proprie finalità istituzionali, all’impiego di una tipologia di atti in luogo dell’altra (C.d.S., Sez. IV, 13 marzo 2024, n. 2467).

Ne consegue che, se si volesse classificare come servizio pubblico anche l’attività produttiva svolta negli impianti fotovoltaici per cui è causa, volta in sostanza, come afferma l’appellante, a garantire al Comune un’entrata, si accederebbe a una nozione di “destinazione a pubblico servizio” così lata da non essere più in grado di definire i beni del patrimonio indisponibile rispetto a quelli del patrimonio disponibile, in violazione dell’art. 826 c.c.; né è possibile supplire alla mancanza del c.d. requisito oggettivo con il concetto di pubblica utilità dell’opera contenuto nella già ricordata delibera consiliare n. 23 del 25 giugno 2012.

In conclusione, pertanto, non può condividersi l’affermazione della sentenza appellata, secondo cui la delibera di Giunta n. 58/2023 avrebbe avuto un’efficacia meramente ricognitiva della situazione preesistente, cioè della qualificazione dei terreni e degli impianti fotovoltaici come facenti parte del patrimonio indisponibile dell’Ente.

Del resto, anche sul piano lessicale la suddetta affermazione non convince, atteso che la lettura della delibera in questione non ne conferma la valenza meramente dichiarativa e ricognitiva. Al riguardo è sufficiente considerare che la delibera dispone “ di modificare e integrare il C.P. beni indisponibili del Comune di Villapiana” con i terreni per cui è causa e “ di inserire tra i beni indisponibili ” i sette impianti fotovoltaici realizzati su detti terreni. I verbi utilizzati (“ modificare ”, “ integrare ”, “ inserire ”) dimostrano semmai che la Giunta ha inteso attribuire alla delibera stessa efficacia modificativa della realtà giuridica e dunque valenza costitutiva, de futuro , con l’avvertenza, tuttavia, che, vista l’attività produttiva concretamente svolta attraverso gli impianti, di produzione di energia elettrica per la sua vendita sul mercato nazionale, la delibera n. 58/2023 non è comunque idonea a qualificare i terreni e gli impianti come beni patrimoniali indisponibili: ciò, non solo per il passato, con valenza ricognitiva della situazione (pre)esistente, ma neppure per il futuro, poiché in ogni caso continuano a difettare il requisito soggettivo e quello oggettivo necessari ai fini della predetta qualificazione, sicché neanche l’attribuzione alla delibera in discorso di una valenza costitutiva serve a renderla idonea allo scopo a cui mira.

Sul piano delle regole di validità, la delibera n. 58/2023 si dimostra illegittima in quanto affetta dal vizio, dedotto dall’appellante, di difetto di motivazione e perché, come del pari lamenta l’appellante, ha assunto a premessa accadimenti solo in parte veritieri (il che si traduce in un deficit istruttorio), in quanto ha considerato sussistenti i presupposti per la riconduzione di terreni ed impianti al patrimonio indisponibile del Comune, laddove, per tutto quanto esposto, si deve ritenere che sia il presupposto soggettivo, sia quello oggettivo nel caso di specie difettino.

Non sono fondate, invece, le argomentazioni formulate dal Comune per dimostrare che la delibera n. 58/2023 è immune da vizi.

Innanzitutto, è infondata in fatto l’affermazione che l’appellante non avrebbe impugnato il capo della sentenza che ha dichiarato l’idoneità della procedura espropriativa a integrare il requisito soggettivo ex art. 826, terzo comma, c.c. e la destinazione dei beni alla soddisfazione di interessi pubblici: infatti, il suddetto capo è stato in realtà esplicitamente censurato dalla SP (v., con riferimento alla dedotta inidoneità della procedura di esproprio a far qualificare i beni come patrimoniali indisponibili, pag. 14 dell’atto di appello). Dunque, è infondata l’eccezione di inammissibilità del motivo sollevata sul punto dalla difesa comunale.

In secondo luogo, non risulta fondata la configurazione degli atti della procedura ablativa dei terreni come integranti il c.d. requisito soggettivo e quindi l’assimilazione automatica, predicata dal Comune, tra il concetto di esproprio e quello di attrazione dei beni al patrimonio indisponibile del Comune, dato che, come si è visto, depone in contrario la successiva costituzione sui beni, da parte del Comune, di garanzie in favore della BA, cioè un comportamento incompatibile con la natura dei beni in parola quali patrimoniali indisponibili, salvo ipotizzare la malafede o la gravissima negligenza della P.A. nel rilascio delle garanzie.

Da questo punto di vista, il Comune rammenta come nei paralleli giudizi civilistici di opposizione al precetto e di opposizione al pignoramento la difesa comunale abbia eccepito che l’atto pubblico di costituzione delle garanzie reali sarebbe nullo perché non previamente autorizzato dal Comune stesso (essendo inesistente la delibera a contrarre) e per contrasto con norme imperative (indicate, nel corpo della delibera n. 59/2023, negli artt. 201, comma 1, e 207, comma 1, TUEL ).

Sul punto si osserva che la questione di nullità sfugge ovviamente alla cognizione di questo Collegio, il quale ne può conoscere solamente incidenter tantum ai sensi dell’art. 8 c.p.a., e che su di essa si è pronunciato il Tribunale Civile di Castrovillari con sentenza n. 1399 del 22 luglio 2024, respingendola con motivazioni che, entro i limiti della predetta cognizione incidentale, questo Collegio condivide, dovendosi in sintesi osservare che: a) la previsione della delibera a contrarre ex art. 11 del d.lgs. n. 163/2006 non appare estensibile alla concessione di ipoteca; b) gli artt. 201 e 207 TUEL disciplinano fattispecie (rispettivamente la concessione di un mutuo e di una fideiussione da parte dell’Ente locale) estranee e non assimilabili al caso qui in esame.

Mette conto aggiungere che il Comune di Villapiana non ha sopportato alcun onere finanziario per l’esproprio delle aree e la realizzazione delle opere, essendo tutti questi oneri, comprensivi dei costi delle indennità di esproprio e di quelli di realizzazione degli impianti, ricaduti sulla SE, la quale, per affrontarli, ha beneficiato del finanziamento erogatole dalla BA.

Ancora, tra gli elementi su cui la difesa comunale pretende di basare la natura meramente dichiarativa della delibera n. 58/2023 vi è la circostanza che il transito dei beni nel patrimonio indisponibile del Comune di Villapiana avrebbe già formato oggetto di ricognizione inventariale da parte del Comune nel 2016, con conseguente recepimento nell’approvazione del bilancio comunale, ma in contrario è d’uopo richiamare, anzitutto, quanto già osservato sulle caratteristiche lessicali della delibera de qua , che portano ad escludere che essa abbia una mera portata ricognitiva. Inoltre, i documenti depositati al riguardo dal Comune (v. all. 15) non sono significativi: da essi, infatti, si ricava che la redazione dell’inventario è stata effettuata non già dagli Uffici comunali, ma da un professionista esterno, e che questi ha prodotto, in data 12 maggio 2023, un’attestazione di appartenenza dei terreni al “ patrimonio demaniale non disponibile ”, alla quale non può essere riconosciuta alcuna certezza legale privilegiata, trattandosi di atto non proveniente da pubblico ufficiale.

In ogni caso, il contegno serbato nel corso di tutta la vicenda dal Comune depone in senso contrario alla supposta qualificazione dei beni come patrimoniali indisponibili.

Da ultimo, la difesa comunale invoca la determinazione dell’AVCP (oggi ANAC) n. 6 del 26 ottobre 2011, recante le linee guida per l’affidamento della realizzazione di impianti fotovoltaici ed eolici, che definisce “ servizio pubblico ” l’attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, ma il richiamo non risulta dirimente, perché un conto è evidenziare l’interesse pubblico sotteso alla produzione di energia da fonti rinnovabili, altra cosa è dire che gli impianti che la producono appartengono al patrimonio indisponibile del Comune (il che avrebbe dovuto comportare la richiesta alla Società concessionaria, da parte dell’Ente concedente, della fornitura di energia, circostanza, questa, prevista dalla determinazione n. 6 cit., ma non dimostrata nel caso ora in esame).

In definitiva, i vizi poc’anzi indicati di difetto di motivazione e difetto di istruttoria che affliggono la delibera n. 58/2023 determinano di per sé soli l’illegittimità della stessa, avendo portata assorbente rispetto al vizio di sviamento di potere, pur dedotto dalla SP: questo, peraltro, per giurisprudenza costante (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. III, 4 giugno 2024, n. 5016; Sez, V, 8 agosto 2023, n.7665; id., 5 giugno 2018, n. 3401; id., 11 marzo 2010, n. 1418; Sez. VII, 14 giugno 2023, n. 5883; id., 16 giugno 2022, n. 4956; Sez. VI, 29 luglio 2022, n. 6681; id. VI, 3 luglio 2014, n. 3355; Sez. II, 30 giugno 2021, n. 4977; Sez. IV, 22 giugno 2017, n. 3062; id., 21 settembre 2015, n. 4392; id. 8 gennaio 2013, n. 32), deve essere supportato da precisi e concordanti elementi di prova idonei a dare conto delle divergenze dell’atto dalla sua tipica funzione istituzionale, non bastando semplici supposizioni o indizi (quali quelli avanzati dalla SP e dall’interveniente) che non si traducano nella dimostrazione dell’illegittima finalità perseguita in concreto dall’organo amministrativo.

In conclusione, per tutto quanto esposto, l’appello è parzialmente fondato, vista la fondatezza del solo primo motivo nella parte in cui ha ad oggetto la delibera della Giunta Comunale di Villapiana n. 58 del 7 aprile 2023. Per conseguenza, esso deve essere accolto nella parte in cui censura la sentenza di prime cure per avere dichiarato inammissibile la domanda di annullamento della predetta delibera di Giunta.

Dal parziale accoglimento dell’appello e dalla riforma in parte qua della sentenza impugnata, non deriva, tuttavia, la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., secondo l’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nella pronuncia n. 16 del 20 novembre 2024, poiché questa si limita all’ipotesi in cui il primo giudice abbia dichiarato l’inammissibilità del ricorso “ errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente ”, con conseguente mancato esame della totalità dei motivi di ricorso, ma detta ipotesi non ricorre nella presente controversia.

Piuttosto, la riforma in parte qua della sentenza appellata determina – in parziale accoglimento del ricorso di primo grado – l’annullamento dell’impugnata delibera n. 58/2023, in quanto viziata dalle illegittimità che si sono sopra riferite.

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra l’appellante, il Comune appellato e le altre parti evocate in giudizio, ma che non si sono costituite, nonché per disporre l’integrale compensazione delle spese del giudizio di appello nei confronti dell’interveniente ex art. 97 c.p.a., attese la fondatezza solo parziale dell’impugnazione e la complessità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, come specificato in motivazione, e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado nella parte in cui ha ad oggetto la delibera della Giunta Comunale di Villapiana n. 58 del 7 aprile 2023, annullando la stessa.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio tra la società appellante, il Comune di Villapiana e le altre parti evocate in giudizio ma non che non si sono costituite, compensando altresì le spese del giudizio di appello nei confronti della DM BA S.p.A., intervenuta in grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO